Leche Gloria Sociedad Anónima - Gloria S.A — Res. 717-2022

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Relaciones Colectivas (Sub materia: Libertad sindical (Licencia sindical, Cuota Sindical, entre otros). PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft 20555195444 soft 20555195444 soft

días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción MUY GRAVE a las relaciones laborales, por sustituir personal sindicalizado en huelga por personal no sindicalizado como se detalló en los puntos 4.7 y 4.8 del Acta de Infracción, tipificada en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT.

i. Sostienen que es cuestionable que el Acta de Infracción haya sido emitida el mismo día que se realizó la última actuación inspectiva, afectando al principio de debido procedimiento administrativo. ii. Es cuestionable la publicación en el portal institucional de la SUNAFIL, de los resultados de las actuaciones inspectivas realizadas en las plantas de LECHE GLORIA SOCIEDAD ANÓNIMA - GLORIA S.A., toda vez que los resultados del procedimiento administrativo sancionador aún son objeto de debate. iii. El Acta de Infracción incurre en nulidad al no encontrarse debidamente motivada. iv. El Procedimiento administrativo sancionador reitera la posición de que el esquirolaje se encuentra regulado en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, situación que es contraria a derecho, al vulnerarse el principio de legalidad y de tipicidad.

i. Respecto a las consideraciones referidas a la tipicidad, se cita la parte pertinente de la Casación Previsional N° 3480-2014, Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República, que señala lo siguiente: “…En ese mismo sentido, el numeral 25.9 del artículo 25 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo (aprobado por el Decreto Supremo N° 019-2006-TR) tipifica como infracción muy grave en materia de relaciones laborales “(…) La realización de actos que impidan el libre ejercicio del derecho de huelga, como la

2 Notificada a la impugnante el 28 de diciembre de 2021. Véase a folio 81 del expediente sancionador.

sustitución de trabajadores en huelga, bajo contratación directa a través de contratos indeterminados o sujetos a modalidad, o bajo contratación indirecta, a través de intermediación laboral o contratación y sub contratación de obras y servicios, y el retiro de bienes de la empresa sin autorización de la Autoridad Administrativa de Trabajo (….) f) Por lo tanto, existe una norma con rango de Ley que prohíbe el reemplazo de los trabajadores en huelga, norma que ha sido especificada a través del desarrollo reglamentario sin que constituya una nueva conducta sancionable, por lo que la sanción de actos contrarios a la garantía de la eficacia de la huelga, como cuando el empleador reemplaza a los trabajadores huelguistas con otros trabajadores sean contratados o en base al propio personal, detenta tipicidad. g) Por otro lado, debe precisarse que el reemplazo de trabajadores huelguistas sea bajo la contratación directa o indirecta, o bajo la utilización del personal de la empresa siempre será un acto que impide el ejercicio del derecho de huelga. (…) La sanción por sustitución de trabajadores huelguistas por trabajadores de la empresa no resulta una interpretación extensiva del supuesto de hecho antijurídico señalada en las normas mencionadas, así como tampoco una incorporación de nueva causal de infracción; sino que, dicha acción constituye una de las formas en que se manifiesta la obstaculización del libre ejercicio del derecho de huelga, como tal una infracción sancionable…” ii. En ese sentido, las acciones tomadas por la empresa inspeccionada durante el desarrollo de la huelga del Sindicato de Trabajadores Obreros, de alguna manera restaron eficacia a la medida de paralización legalmente acordada, acción que se encuentra prescrita y sancionada según lo indicado por la premisa del artículo 25.9 del Decreto Supremo N° 019-2006-TR. iii. Así, los numerales 4.7 y 4.8 del Acta de Infracción detallan los actos de sustitución de los trabajadores llevados a cabo por la impugnante. iv. No se han vulnerado los principios de tipicidad y legalidad, tal como lo ha establecido la Casación Previsional N° 3480-2014, de la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema (fundamentos noveno y décimo) v. No existe una norma que prohíba que la emisión del Acta de Infracción se produzca el mismo día en la cual se realice la última actuación inspectiva. vi. Respecto a la presunta vulneración a la razonabilidad y proporcionalidad, las infracciones se gradúan de acuerdo a lo señalado en el numeral 47.3 del artículo 47 del RLGIT, teniendo en consideración la gravedad de la falta cometida y el número de trabajadores afectados. vii. De la verificación del Acta de Infracción y de la Imputación de Cargos, se identifica que éstas fueron expedidas en cumplimiento de los requisitos mínimos que el artículo 46 de la LGIT y el artículo 54 del RLGIT establecen, encontrándose conforme a Ley. viii. Por ello, en tanto el derecho de huelga se encuentra reconocido de forma expresa como parte de los derechos colectivos, el esquirolaje se encuentra regulado como

una infracción muy grave en materia de relaciones laborales, prevista en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, al establecer lo siguiente: “La realización de actos que impidan el libre ejercicio del derecho de huelga, como la sustitución de trabajadores en huelga, bajo contratación directa a través de contratos indeterminados o sujetos a modalidad, o bajo contratación indirecta, a través de intermediación laboral o contratación y sub-contratación de obras o servicios, y el retiro de bienes de la empresa sin autorización de la Autoridad Administrativa de Trabajo.” (énfasis añadido). ix. Así, el artículo identifica como infracción la realización de actos que impidan el libre ejercicio del derecho de huelga, concepto dentro del cual debe de reconocerse el esquirolaje, sea externo o interno, y si bien en dicho artículo se enumeran algunos comportamientos, estos no constituyen una lista cerrada que puedan ser las únicas posibles de subsumirlas en aquel tipo infractor. x. Respecto de la nota informativa, se observa que la redacción informa de las actividades de verificación que llevó a cabo la autoridad inspectiva, precisamente en la etapa previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador, sin afectar los derechos de la impugnante. xi. Respecto a la supuesta vulneración de derechos o principios invocados, en tanto se ha establecido la validez y el normal desarrollo de las actuaciones inspectivas y el procedimiento sancionador, la resolución apelada no ha vulnerado alguno de los derechos o principios invocados por la impugnante.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.

artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LECHE GLORIA SOCIEDAD ANÓNIMA - GLORIA S.A.

8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14

Fundamentos Del Recurso De Revisión

i. Sostienen que el 18 de agosto de 2021 se inició la huelga del Sindicato Nacional de Trabajadores Obreros de Gloria (en adelante, el SINATOG). Sin embargo, de manera previa al inicio de la huelga el 16 de agosto de 2021 el SINATOG interpuso de mala fe, una denuncia ante la SUNAFIL, según refieren, de manera “preventiva”, para evitar supuestos actos de esquirolaje por parte de Gloria. ii. Asimismo, en los antecedentes del Informe N° 0328-2021-SUNAFIL/INII, se advierte que el 18 y 19 de agosto de 2021, días en los cuales se inició la huelga, los asesores de SUNAFIL y el SINATOG, sin presencia de la Empresa, sostuvieron reuniones con la finalidad de “brindar mayores alcances y desarrollar con amplitud la denuncia presentada con fecha 16 de agosto”, sobre los presuntos actos que estaría realizando Gloria para afectar la huelga que venía desarrollándose en las regiones de Lima, La Libertad, Cajamarca y Arequipa. Lo señalado resulta totalmente ilegal debido a que nunca se informó a la Empresa de estas reuniones, lo que pone de manifiesto una vez más la posición parcializada de la SUNAFIL. iii. El 25 de agosto de 2021, el Intendente Nacional de Inteligencia Inspectiva de la SUNAFIL remitió al Intendente de la SUNAFIL el Informe N° 0328-2021- SUNAFIL/INII, mediante el cual señala expresamente que el esquirolaje interno no está contemplado en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, por lo que, si la SUNAFIL estaba plenamente segura de que este hecho no estaba tipificado como infracción, no cabía iniciar una serie de procedimientos sancionadores en contra de Gloria. iv. La SUNAFIL anticipó lo resuelto en los procedimientos sancionadores mediante publicaciones en redes sociales, el 16 de septiembre de 2021. v. La SUNAFIL segmentó en distintos procedimientos un supuesto incumplimiento que debió generar un sólo procedimiento sancionador; en aplicación de los principios de debido procedimiento y razonabilidad, así como por la aplicación de los criterios que configuran la infracción continuada, se debió de iniciar un único procedimiento sancionador por cada huelga. De acuerdo con el numeral 8.3.2 Memorando Circular N° 038-2021-SUNAFIL/INII, se deben acumular las actas de infracción en un solo expediente de procedimiento administrativo sancionador cuando estas hayan sido emitidas respecto a la misma Huelga declarada procedente. Asimismo, el numeral 8.3.4 establece que cuando exista identidad entre sujeto, hechos y fundamento, se debe de imputar una sola infracción tipificada en el artículo 25.9 del RLGIT.

vi. Mediante solicitud del 3 de noviembre del 2021, la empresa le solicitó a la SUNAFIL copia del Informe N° 0328-2021-SUNAFIL/INII, en el cual se señaló expresamente que el esquirolaje interno no está contemplado en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, más allá de que el referido pretende salvar esta falta de tipificación con una interpretación extensiva inaceptable en el marco del derecho administrativo sancionador. A pesar de lo señalado en el referido informe, el MTPE emitió el Informe N° 73-2021-MTPE/2/16.3, en el cual afirmó que no resultaría necesario tipificar explícitamente el supuesto del esquirolaje interno en el numeral 25.9 del RLGIT. Este informe sirvió de sustento para el inicio de los posteriores procedimientos sancionadores iniciados a la empresa. i. La solicitud que hizo la Empresa del Informe N° 0328-2021-SUNAFIL/INII, fue contestada por la SUNAFIL el 17 de noviembre de 2021 con el Informe N° 493- 2021-SUNAFIL/INII, denegándola porque según la SUNAFIL esta contenía información referida al ejercicio de la potestad sancionadora, pese a que los procedimientos sancionadores iniciados contra Gloria tenían su origen en este informe e incluso eran mencionados en las actas de infracción. La negativa de entrega del referido informe constituye una grave afectación al derecho a la defensa de la Empresa, pues ni siquiera se le permitió tener acceso a un informe que incluía información relevante para su defensa vii. La Intendencia señala que la conducta de Gloria le restó eficacia a la huelga por lo que queda claro que la movilización interna de trabajadores se realizó con la intención de contrarrestar la huelga, lo cual constituye una afectación a la libertad sindical. Al respecto, debemos señalar que esta presunta conducta infractora no se encuentra establecida como prohibición en ninguna norma y tampoco se encuentra tipificada como infracción en el numeral 25.9 del RLGIT. Por lo que resulta arbitrario señalar que esto constituye una afectación a la libertad sindical y menos aún que esto sea de manera intensional. viii. La Intendencia señala que no existe una norma que prohíba la emisión del acta de infracción por parte del inspector comisionado en la misma fecha en la cual realizó la última actuación inspectiva. Asimismo, argumenta que las notas informativas publicadas por SUNAFIL se refieren a la verificación realizada por los Inspectores en la etapa inspectiva y no sobre el procedimiento administrativo sancionador. ix. De lo antes descrito, se aprecia que la Intendencia pretende justificar las actuaciones parcializadas sucedidas a lo largo de todo el procedimiento como lo son la inusual celeridad y el adelanto de lo resuelto en los procedimientos administrativos sancionadores, que de manera manifiesta vulneran el derecho de defensa de la Empresa. Ello sin dejar de mencionar que precisamente por ser adelantos de posición en la etapa de inspección y no luego del término del procedimiento sancionador es por lo que se vulnera el derecho a la defensa. x. Respecto a la nulidad del Acta de Infracción, la Intendencia señala que la nulidad recae necesariamente sobre un acto administrativo emanado de la Administración Pública, de conformidad con la definición de lo establecido en el artículo 1 del TUO de la LPAG, y no sobre otro tipo de actos de la Administración. Con este criterio la Intendencia desconoce de manera manifiesta que el Acta de Infracción y la Imputación de Cargos son actos administrativos perfectamente impugnables, pese a que esto ya ha sido afirmado por el Tribunal de Fiscalización Laboral. Lo que demuestra el desconocimiento del derecho administrativo sancionador por parte de la Intendencia. xi. La Resolución de Intendencia y los pronunciamientos de las instancias anteriores han vulnerado el debido procedimiento, así como el principio de tipicidad, legalidad y culpabilidad. xii. Finalmente, solicitan uso de la palabra, designando abogados para tal fin.

Análisis Del Recurso De Revisión

Del Principio de tipicidad contenido en el TUO de la LPAG

9 Fundamento 6.20 de la Resolución N° 020-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala del 08 de junio de 2021. 10 MORÓN, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo I. 14va. Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2019, p. 73 11 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de

las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía (énfasis añadido).

(i) Exige que la norma describa los elementos esenciales del hecho que califica como infracción sancionable, con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal (de acuerdo con el principio de taxatividad); (ii) En un segundo nivel -esto es, en la fase de la aplicación de la norma- la exigencia de que el hecho concreto imputado al autor se corresponda exactamente con el descrito previamente en la norma. Si tal correspondencia no existe, ordinariamente por ausencia de algún elemento esencial, se produce la falta de tipificación de los hechos, de acuerdo con el denominado principio de tipicidad en sentido estricto12.

Artículo 25.- Infracciones muy graves en materia de relaciones laborales

Son infracciones muy graves los siguientes incumplimientos

(…) 25.9 La realización de actos que impidan el libre ejercicio del derecho de huelga, como la sustitución de trabajadores en huelga, bajo contratación directa a través de contratos indeterminados o sujetos a modalidad, o bajo contratación indirecta, a través de intermediación laboral o contratación y sub-contratación de obras o servicios, y el retiro de bienes de la empresa sin autorización de la Autoridad Administrativa de Trabajo.

hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras. 12 NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. 1ra Reimpresión, 2017. Madrid: Editorial Tecnos, p. 269.

valorativos, delegan al juzgador la labor de complementarlos mediante la interpretación.”13

13 Fundamento 49 de la sentencia del 03 de enero de 2003, recaída en el expediente N° 010-2002-AI/TC (Marcelino Tineo Silva y más de 5,000 ciudadanos).

lógico-jurídica (mutatis mutandis) y no simplemente una de aritmética (aplicación extensiva) que respete las garantías del debido procedimiento administrativo.

A este entender, la Sentencia recaída en el Expediente N° 01873-2009-AA, precisa lo siguiente:

11. (…) Si bien la potestad de dictar sanciones administrativas al igual que la potestad de imponer sanciones penales, derivan del ius puniendi del Estado, no pueden equipararse ambas, dado que no sólo las sanciones penales son distintas a las administrativas, sino que los fines en cada caso son distintos (reeducación y reinserción social en el caso de las sanciones penales y represiva en el caso de las administrativas). A ello hay que agregar que en el caso del derecho administrativo sancionador, la intervención jurisdiccional es posterior, a través del proceso contencioso administrativo o del proceso de amparo, según corresponda.

12. No obstante la existencia de estas diferencias, existen puntos en común, pero tal vez el más importante sea el de que los principios generales del derecho penal son de recibo, con ciertos matices, en el derecho administrativo sancionador. Sin agotar el tema, conviene tener en cuenta cuando menos algunos de los que son de recibo, protección y tutela en sede administrativa:

a. Principio de legalidad (nullum crimen, nullum poena, sine lege), conforme al cual la ley debe preceder a la conducta sancionable, determinando el contenido de la sanción. Corresponde pues a la ley delimitar el ámbito del ilícito sancionable, por expresa prescripción constitucional (artículo 2.24.d.), de modo que no puede ser objeto de regulación reglamentaria, ni mucho menos de precisiones “extranormativas”.

b. Principio de tipicidad, en mérito al cual, la descripción legal de una conducta específica aparece conectada a una sanción administrativa. Esta exigencia deriva de dos principios jurídicos específicos; el de libertad y el de seguridad jurídica. Conforme al primero, las conductas deben estar exactamente delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que en relación al segundo, los ciudadanos deben estar en condiciones de poder predecir, de manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos, por lo que no caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan una actuación librada al “arbitrio” de la administración, sino que ésta sea prudente y razonada.

Conforme a este principio, los tipos legales genéricos deben estar proscritos y aunque la Administración a veces se conduzca sobre la base de estándares deontológicos de conducta, estos son insuficientes, por sí solos, para sancionar, pues aunque se pueden interpretar como conceptos jurídicos indeterminados, la sanción debe sustentarse en análisis concretos y pormenorizados de los hechos, desde conceptos jurídicos y no sobre la base de juicios apodícticos o que invoquen en abstracto el honor o la dignidad de un colectivo, puesto que los tribunales administrativos no son tribunales “de honor”, y las sanciones no pueden sustentarse en una suerte de “responsabilidad objetiva del administrado”, lo que nos lleva a revisar el siguiente principio (énfasis añadido).

Respecto de la presunta vulneración al principio de debido procedimiento y su vinculación con el derecho de defensa

“6.11 Sobre el particular, debemos señalar que en el procedimiento administrativo se debe observar las reglas que lo informan y regulan, entre ellas la del debido procedimiento. Conforme ha precisado el Tribunal Constitucional Peruano, dicha obligación radica en la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”14.

14 Fundamento 12 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 4944-2011-AA, “el derecho al debido proceso previsto por el artículo 139.9° de la Constitución Política del Perú, aplicable no sólo a nivel judicial sino también en sede administrativa e incluso entre particulares, supone le cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos y conflictos entre privados, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto que pueda afectarlos”.

15 TUO de la LPAG, Artículo 10: “Son vicio del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (…)” 16 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo II.- Contenido: 1. La presente Ley contiene normas comunes para las actuaciones de la función administrativa del Estado y, regula todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo los procedimientos especiales. 2. Las leyes que crean y regulan los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en la presente Ley. 3. Las autoridades administrativas, al reglamentar los procedimientos especiales, cumplirán con seguir los principios administrativos, así como los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento, establecidos en la presente Ley. 17 MORÓN, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Tomo I (Lima: Grijley, 2019), 83. 18 DEHO, Ariana. Problemas del Proceso Civil (Lima: Jurista, 2003), 196.

inicial; esto es, al momento de la emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

Sobre la solicitud de informe oral

“No resulta vulneratorio del derecho de defensa, la imposibilidad de realizar el informe oral, siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de ejercer el derecho de defensa por escrito a través de un informe”.

“28. Por tanto, si bien los administrados pueden solicitar una audiencia ante las Salas del Tribunal de Fiscalización Laboral, dicho elemento no es indispensable ni necesario para la ejecución de las competencias que el ordenamiento jurídico le ha asignado a la instancia de revisión.

29. Así, tomando en cuenta casos anteriores tales como los analizados en las Resoluciones N° 002-2021, 019-2021, 126-2021, 210-2021 y 401-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, este Tribunal puede prescindir del informe oral, sin que ello constituya una vulneración de los derechos de los administrados, debido a que éstos han podido presentar sus argumentos por escrito, así como todo documento u otro instrumento de prueba, que les haya permitido fundamentar sus actos y/o pronunciamientos.”

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019- 2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar, por mayoría, FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por LECHE GLORIA SOCIEDAD ANÓNIMA - GLORIA S.A., y, en consecuencia NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 507-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, de fecha 04 de noviembre de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cajamarca, y NULAS también las sucesivas actuaciones y actos emitidos en el marco del procedimiento administrativo recaído en el expediente sancionador N° 388-2021-PS/SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, por los fundamentos expuestos en la presente Resolución.

SEGUNDO. – RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 507- 2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento considerando los alcances señalados en la presente Resolución.

TERCERO. – Notificar la presente resolución a LECHE GLORIA SOCIEDAD ANÓNIMA - GLORIA S.A., y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes

CUARTO. -. Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Cajamarca y a la Gerencia General de SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.21 de la presente Resolución.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS Con el debido respeto por la opinión de nuestros colegas, discrepo de la posición de la ponencia, adoptada por la mayoría de este colegiado para resolver en el presente caso, por las siguientes consideraciones: 1. En el presente caso, se analiza la imputación consistente en la sustitución de trabajadores huelguistas por personal no sindicalizado, conforme a lo determinado en el Acta de infracción, razón por la cual se propuso la sanción administrativa al subsumir este comportamiento en el inciso 25.9 del artículo 25 del Decreto Supremo N° 019-2006-TR, Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, multa que había sido confirmada por la instancia correspondiente en el procedimiento administrativo.

2. Entre los argumentos del recurso de revisión, se objeta que el tipo sancionador contenido en el inciso 25.9 del artículo 25 del RLGIT, contemple la prohibición del esquirolaje interno y que, además, alguna norma del sistema jurídico prohíba tal práctica. Para examinar este argumento es preciso partir de la comprensión del principio de tipicidad, del bloque de legalidad que la Constitución íntegra, para así examinar al tipo sancionador controvertido en el recurso impugnatorio presentado ante esta Sala.

3. Así, resulta menester determinar, en primer lugar, qué contenido puede atribuirse al derecho constitucional de huelga, para entender a las premisas de la norma sancionadora sobre la que se viene polemizando en el presente caso y evaluar así a la subsunción en el tipo correspondiente.

4. Sobre la huelga, el Tribunal Constitucional ha manifestado que la huelga debe ejercerse tomando en consideración “la existencia de proporcionalidad y carácter recíproco de las privaciones y daño económico para las partes en conflicto” 5. 1. Como destaca la doctrina, esta perspectiva supone la voluntad de causar daño económico al empleador, elemento consustancial que busca ser eficaz dentro de un equilibrio o proporcionalidad de difícil ponderación.2

6. Contrariamente a lo argumentado por la empresa, en el sentido de que no existe restricción a desplegar prácticas de esquirolaje en modalidad interna, como ocurre en este caso, sí puede encontrarse esta restricción en la propia protección del bien jurídico protegido (nada menos que un derecho constitucional). En vista de que el

Sentencia del Tribunal Constitucional del 12 de agosto de 2005, expediente 8-2005-PI/TC, fundamento jurídico 41. BOZA, Guillermo (2011). Lecciones de Derecho del Trabajo. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, p. 87.

comportamiento desplegado por el empleador, determinado en el acta de infracción, consiste en una práctica empresarial, es pertinente recordar que el poder de dirección tiene como límite externo a los derechos fundamentales de los trabajadores, en este caso, no solo a declarar y ejercer la medida de fuerza, sino a hacerlo en un entorno que reconoce a esta medida (y, por ende, a sus efectos), conforme con el inciso 3 del artículo 28 de la Constitución.

7. En esa línea, cabe distinguir la situación jurídica de los no huelguistas, quienes, legítimamente, no acatan la decisión de acompañar o ejercitar la medida de fuerza (quienes ejercen su derecho al trabajo, permaneciendo en disposición al poder de dirección para continuar desplegando sus funciones), de la de los esquiroles, trabajadores por los que la empresa ejecuta una práctica vedada, sean estos contratados bajo cualquier modalidad laboral, empresarial o civil (“esquirolaje externo”) o sea este personal existente de la propia compañía (“esquirolaje interno”). En cualquiera de estas modalidades de esquirolaje, nos encontramos frente a un supuesto de ejercicio desviado del poder de dirección.

8. Establecida la dimensión constitucional del bloque de legalidad aplicable al caso, corresponde ahora analizar los parámetros que, en materia sancionadora, deben resolverse a propósito de esta discusión jurídica. Puede observarse que el inciso 25.9 del artículo 25 del RLGIT sanciona como “muy grave” a las infracciones consistentes en:

“Artículo 25.- Infracciones muy graves en materia de relaciones laborales

Son infracciones muy graves los siguientes incumplimientos:

(…)

9. Es decir, puede advertirse que el tipo está compuesto por una premisa suficiente, que leída con la consecuencia jurídica prescrita, puede entenderse de la siguiente manera: [son muy graves las infracciones consistentes en actos que impidan el libre ejercicio del derecho de huelga]. Por ende, la prohibición del esquirolaje interno está contemplada en esta premisa del tipo sancionador contenido en el inciso 25.9 del artículo 25 del RLGIT, en tanto que la asignación de personal de la empresa a realizar las labores dejadas de ejecutar por los huelguistas se comporta como un acto que impide el libre ejercicio del derecho de huelga, infracción que es calificada con la graduación “muy grave” por la norma sancionadora.

10. Adicionalmente, el adverbio ejemplificativo “como” añade a esta premisa algunos supuestos, por lo que, para esos casos concretos, la torna en una “premisa mayor” con respecto a dos premisas menores. Así, la primera premisa menor, añadida a la premisa mayor a título de desarrollo ejemplificativo [“como la sustitución de trabajadores en huelga es un acto que impide el libre ejercicio del derecho de huelga”]. A su vez, esta

premisa menor es seguida por una serie de supuestos que se exponen de forma ejemplificativa, su concreción en supuestos específicos [“la sustitución de trabajadores en huelga por otros, contratados de forma directa o indirecta]. Finalmente, en la lectura del tipo examinado, se aprecia una segunda premisa menor [“el retiro de bienes de la empresa sin autorización de la Autoridad Administrativa de Trabajo es un acto que impide el libre ejercicio del derecho de huelga”].

11. Aunque en doctrina, es posible encontrar posiciones que apuntan a señalar la ausencia de un desarrollo expreso del esquirolaje interno,3 encontramos que lo que realmente se echa de menos en el tipo sancionador, es la recepción del esquirolaje interno entre los ejemplos de la primera premisa menor del tipo (“la sustitución de trabajadores en huelga” como acto que impide el libre ejercicio del derecho de huelga).

12. En consecuencia, pretender que el acto de esquirolaje interno no resulta punible en la vía administrativa, por no haber sido ejemplificado expresamente entre los supuestos de desarrollo de la primera premisa menor, descuida gravemente el hecho de que dicho acto, determinado en una fiscalización laboral, es plenamente subsumible como un acto antisindical sancionable conforme a la premisa principal del inciso 25.9 del artículo 25 del RLGIT. Por tanto, no se requiere que ni el Tribunal de Fiscalización Laboral, ni órgano sancionador alguno de la SUNAFIL ni que los inspectores del trabajo recurran, ilegalmente, a la analogía ni a la interpretación extensiva en materia sancionadora para encuadrar al esquirolaje interno dentro de la regla examinada.

13. El propio voto en mayoría admite, en cita a Alejandro Nieto, que la tipificación exige satisfacción de dos requisitos: la taxatividad, en tanto que la norma sancionadora describa los elementos esenciales de la infracción sancionable y con precisión suficiente (entre las premisas repasadas, la principal); y la adecuada subsunción de los hechos imputados a lo previsto en la norma (actividad que está dada en la plasmación del comportamiento desplegado por el empleador en este caso, para menguar el daño económico resultante del ejercicio del derecho constitucional de huelga).4

14. El Tribunal Constitucional ha establecido que “El subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica, comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo

En ese sentido, por ejemplo, consúltese en: TOYAMA, Jorge (2013). “Derechos fundamentales en la fiscalización laboral” En Laborem núm. 13, pp. 196-199, Lima. Nieto García, Alejandro (2017). Derecho Administrativo Sancionador. Primera reimpresión. Madrid: Tecnos, p. 269.

bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal”.5 Es así como, podemos afirmar, el artículo objeto de análisis cumple con la exigencia de precisión y con el efecto comunicativo que se desprende de lo establecido por el Alto Tribunal. En cambio, difícilmente podría decirse que, de la lectura del inciso 25.9 del artículo 25 del RLGIT, un agente razonable pueda inferir que no se proscribe atentar contra el derecho constitucional de huelga, de forma que, con la sola actuación del poder privado, se le vacíe de contenido.

15. Asimismo, es indispensable remitirse a las decisiones adoptadas por los órganos de control del ámbito internacional. En esa línea, el Comité de Libertad Sindical ha emitido pronunciamientos relevantes sobre la materia examinada, por la que se puede inferir que, para el órgano de aplicación internacional, la sustitución de huelguistas es posible en supuestos diferentes a los examinados en el presente caso. Entre las decisiones del Comité, resultan citables los siguientes criterios:

- Tras la queja presentada contra el Perú por el Sindicato Único de Trabajadores de la Educación Peruana (SUTEP) y de la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) y en atención a la comunicación remitida por el comunicación de la Federación Nacional de Trabajadores Administrativos del Sector Educación (FENTASE), el Comité determinó que sólo debería recurrirse a la sustitución de huelguistas cuando se trate bien de un servicio esencial en sentido estricto o cuando se trate de una crisis nacional aguda (354º informe, Caso núm. 2587, párrafo 1061). Ninguno de estos supuestos es aplicable al caso.

- En un caso originado respecto a un conflicto dado en el seno del Seguro Social de Salud del Perú, el órgano de aplicación de la OIT analizó la queja presentada por una organización sindical, conforme con la cual, además de la contratación de personal externo, la entidad empleadora programó a profesionales de especialidades distintas a que suplan a personal de enfermería que se encontraba acatando una huelga, ante lo cual el Estado Peruano alegó que ello se ejecutó para “optimizar los recursos existentes” y así “cumplir con los requerimientos que se suscitaron en la citada red asistencial durante la huelga nacional indefinida”. En examen de tales supuestos, el Comité sostiene que admite “la contratación de no huelguistas” en casos de servicios esenciales, como el servicio de salud. Sobre el particular, Véase 376º informe, Caso núm. 3096, párrafos 873, 881 y 893.

Por estos fundamentos, mi voto es porque el recurso de revisión se declare INFUNDADO.

Presidente

Vid. Sentencia del 11 de octubre de 2004 recaída en el Expediente N° 2192-2004-AA/TC, segundo párrafo del fundamento jurídico 5.