Leche Gloria Sociedad Anónima – Gloria S.A — Res. 267-2021

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Relaciones colectivas (sub materias: convenios colectivos, libertad sindical). PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 2055519 20555195444 soft comisión de dos (02) infracciones muy graves a la normativa sociolaboral y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

- Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por realizar actos que impidan la libre afiliación y promueven la desafiliación a la organización sindical, afectando el ejercicio del derecho fundamental a la libertad sindical en contra de 557 trabajadores, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT.

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no acreditar el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 16 de marzo de 2018, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

i. La resolución apelada es nula en tanto vulnera su derecho a la garantía constitucional de la seguridad jurídica y la predictibilidad de las decisiones judiciales, que se materializa en la necesidad de contar con criterios uniformes, al haber desestimado sus argumentos planteados en el escrito de descargos, relativos a la jurisprudencia existente respecto a la posibilidad de otorgar beneficios similares a los contenidos en un convenio colectivo a favor de los trabajadores no afiliados, aduciendo que no son vinculantes o que los hechos que la fundamentan no guardan relación directa con el presente caso, colocándola en un estado de indefensión y vulnerando el debido procedimiento, pues no siempre debe seguirse únicamente las sentencias declaradas como precedentes, sobre todo si tales casaciones si

guardan estricta relación con las infracciones imputadas, entendiéndose de la jurisprudencia presentada que el otorgamiento de beneficios similares a trabajadores no sindicalizados no constituye una vulneración de la libertad sindical, sino todo lo contrario. Por ello, resulta ilógico pretender desconocer la relevancia de dichos pronunciamientos cuando ya existe un criterio unificado en la Corte Suprema y, por tratarse de la vía administrativa, no se deben dejar de aplicar los criterios judiciales ya que estos son transversales a todo el ordenamiento.

ii. Si los beneficios fueron otorgados de forma unilateral por parte de la inspeccionada no debe soslayarse el acuerdo de la segunda cláusula del convenio colectivo de fecha 08 de mayo del 2018, suscrito con el Sindicato Único de Trabajadores de Gloria (en adelante, STUG), donde de forma expresa se deja a criterio del empleador la aplicación de la extensión del convenio colectivo firmado el 05 de mayo del 2018 y de la adenda firmada el 07 de mayo del 2018, para los trabajadores no sindicalizados, incluso en lo relativo a la fecha de aplicación o vigencia. En esa línea, el sindicato deja a criterio de la inspeccionada la extensión de la bonificación por cierre de pliego, con la condición de que se abone por única vez como gratificación extraordinaria, autorizando así el Sindicato a la inspeccionada a que efectúe la extensión del convenio según su criterio, encontrándose facultada a otorgar una gratificación extraordinaria a los trabajadores no afiliados.

iii. La resolución apelada en su considerando 46, incurre en un error al sostener que no ha operado el plazo de caducidad previsto en el artículo 259 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo 004-2019-JUS, toda vez que conforme se ha señalado, el día 30 de octubre del 2019 fue notificada el Acta de Infracción, fecha en la que se inició el procedimiento administrativo sancionador; sin embargo, la presente resolución fue notificada el día 08 de febrero de 2021, esto es transcurrido en exceso los 09 meses establecidos en la norma, correspondiendo que se declare la caducidad de la facultad sancionadora de SUNAFIL.

iv. La Autoridad Administrativa se equivoca al determinar que no existen vicios de nulidad en el procedimiento administrativo sancionador.

v. La inspeccionada no ha incurrido en actos de discriminación por razón sindical, ya que la decisión se sujetó al criterio dispuesto por la Corte Suprema en la Casación Laboral N° 20956 –2017-LIMA.

vi. No es cierto que la inspeccionada ha incurrido en actos que afecten la libertad sindical, al contrario, la medida pretendía que exista un adecuado ambiente de trabajo, en virtud de la cual procuran el respeto y vigencia del principio de igualdad en las relaciones de trabajo que mantienen con el personal.

vii. La entrega de la gratificación extraordinaria no fomenta la desafiliación a una organización sindical, pues el derecho de libertad sindical tiene dos facetas, la positiva y la negativa, la positiva está relacionada al derecho que tienen los trabajadores de una empresa afiliarse a una organización sindical, mientras que la negativa está relacionada con el derecho que tienen los trabajadores decidir no afiliarse, resultando evidente que no tuvo injerencia alguna en el derecho de la libertad sindical en la faceta negativa de nuestros trabajadores, pues son libres de elegir no afiliarse a las organizaciones sindicales.

viii. La Autoridad Administrativa pretende sancionar a la inspeccionada por una amenaza y no por hechos que se han producido, pudiéndose concluir de lo expuesto que se pretende sancionar a la inspeccionada por una presunta amenaza contra el derecho de libertad sindical, sin que la conducta haya producido algún efecto negativo al no existir desafiliaciones al SINATOG, siendo una conducta potencialmente perjudicial la realizada por SUNAFIL, al imponer una multa administrativa como medida preventiva.

ix. La Resolución de Sub Intendencia vulnera el principio de no bis in ídem, ya que sanciona dos veces por el incumplimiento en materia de relaciones laborales, al pretender sancionar por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento adoptada el 16 de marzo de 2018, sin considerar que la inspeccionada expuso sus argumentos y motivos por los cuáles no había incurrido en un acto de discriminación.

i. Para efectos de contabilizar el plazo de caducidad del procedimiento administrativo sancionador se debe incluir el periodo de la suspensión de cómputo de plazo establecido desde el 16 de marzo de 2020 al 26 de junio de 2020, por lo que, al haberse emitido la Resolución de Sub Intendencia N° 124-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3 el día 08 de febrero de 2021, y habiendo sido notificada con fecha 10 de febrero de 2021, conforme se observa de la cédula de notificación electrónica que obra a fojas 108 del expediente sancionador, este Despacho ha podido corroborar que la autoridad de primera instancia cumplió con resolver el presente procedimiento sancionador antes del vencimiento del plazo de 9 meses más los 3 meses de ampliación sustentados en el proveído s/n de fecha 23 de setiembre de 2020, notificado el 28 de setiembre de 2020; por lo que, no corresponde que se declare la caducidad del mismo, desestimándose así lo alegado en este extremo de la apelación.

ii. El inferior jerárquico no vulnera la seguridad jurídica al afirmar que no corresponde la aplicación de la jurisprudencia que la inspeccionada presenta, ya que, al margen de verificarse que no contiene precedentes de observancia obligatoria, versa a su vez sobre casos que contienen una particularidad distinta, y no son de igual

2 Notificada a la impugnante el 14 de junio de 2021.

condición al que nos avoca, careciendo de sustento lo alegado por la inspeccionada en ese sentido.

iii. Respecto a las dos hipótesis elaboradas por el sujeto inspeccionado, sobre la coincidencia de la fecha de expedición del Acta de infracción con la fecha de realización de la última actuación inspectiva. Es preciso aclarar que, se observa que dichos supuestos solo constituyen una mera declaración de parte, al no ser apoyados con pruebas fehacientes que sustenten lo declarado por la Inspeccionada, debiendo este desestimar lo alegado al no tener ningún fundamento o asidero legal. Aunado a ello, esa Instancia Administrativa coincide con lo resuelto en el considerando 48 de la resolución apelada, dado que, efectivamente, si a Ia fecha de Ia última actuación inspectiva, una vez verificado el incumplimiento de Ia medida inspectiva de requerimiento, los inspectores comisionados consideraban que contaban con todos los elementos necesarios para emitir su pronunciamiento, ya que tenían certeza de que la inspeccionada había incurrido en incumplimientos a la normativa sociolaboral, no existía impedimento alguno en la Ley que imposibilite la emisión del Acta de Infracción, ni que su fecha sea la misma de la última actuación inspectiva, no siendo excluyente una de la otra. Por lo que, al no advertirse que se haya configurado ninguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 10 del TUO LPAG que determine la invalidez del presente procedimiento, deviene en infundada la nulidad planteada por la inspeccionada.

iv. Respecto a lo aducido sobre de la extensión del convenio colectivo firmado con STUG el 05 de mayo del 2018 y de la adenda firmada el 07 de mayo del 2018, cabe señalar que este pacto fue realizado con posterioridad a la firma del Acta de Acuerdo Extra proceso de fecha 27 de abril de 2018 suscrito con SINATOG, siendo evidente que lo pactado con STUG fue a sabiendas que iba en contra de lo ya acordado con SINATOG, no pudiéndose dejar sin efecto, compartiendo ese despacho con lo señalado por los inspectores comisionados, en el sentido de que este beneficio no se extendió, pues hubiera sido un expreso incumplimiento del convenio pactado con SINATOG. Además, el que se haya pagado en el mismo mes y por el mismo monto no equipara a la gratificación extraordinaria con la bonificación por cierre de pliego, pues son denominaciones diferentes y sobre todo tienen diferente naturaleza. La bonificación por cierre de pliego se acuerda únicamente en beneficio de los sindicalizados ya que al momento del término del ejercicio de la negociación colectiva se encuentran afiliados y responde principalmente a un reconocimiento a cada sindicalizado por Ia solución pacífica del pliego de reclamos y para recuperar los gastos propios (movilidades, pago de cuotas extraordinarias, entre otros), por lo que pertenecer a una organización en desarrollo de una negociación es una condición que no cumplen los trabajadores no sindicalizados, que obviamente no han sido representados ni participaron en una negociación colectiva.

v. El pronunciamiento de primera instancia se encuentra debidamente motivado, en tanto se han detallado los hechos que produjeron la sanción, respetando el debido procedimiento y la imparcialidad, determinándose que la inspeccionada incurrió en responsabilidad administrativa que amerita sanción; asimismo, teniendo en cuenta que el legislador en el artículo 38° de la LGIT establece como criterios de graduación de las sanciones, la gravedad de la falta cometida y el número de trabajadores afectados, indicando que el RLGIT establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación. En ese sentido, en el artículo 47 del RLGIT se dispuso, además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 248 numeral 3) del TUO LPAG, por lo que, habiéndose verificado que el inferior jerárquico cumplió con lo dispuesto en las normas invocadas, esa Instancia administrativa concluye que carece de sustento lo alegado por la inspeccionada.

vi. Del análisis del presente caso se han dado hechos distintos y disímiles, pues uno consiste en incumplir la obligación en materia sociolaboral al realizar actos que impiden la libre afiliación y promueven la desafiliación a la organización sindical, afectando el ejercicio del derecho fundamental a la libertad sindical, y el otro radica en no acatar la medida inspectiva de requerimiento emitida por el Inspector comisionado el día 13 de noviembre de 2018. Además, las referidas conductas infractoras tienen distintos fundamentos, entendiéndose por tales a los bienes jurídicos protegidos, de tal modo que la primera afecta un bien jurídico protegido de los trabajadores afectados, mientras que en la segunda se afecta a bienes jurídicos de la Administración Pública, en este caso, de la Inspección del Trabajo. Por consiguiente, en este procedimiento, al no haberse configurado el requisito esencial de la identidad de sujetos, hechos y fundamentos, no hubo transgresión al Principio de Non Bis In ídem, no existiendo una doble sanción por un mismo hecho, desestimándose lo alegado por la inspeccionada en este extremo.

vii. Los argumentos esbozados en el recurso de apelación no desvirtúan las infracciones en que incurrió la inspeccionada, las cuales han sido debidamente determinadas por la autoridad de primera instancia. Por tanto, corresponde confirmar la resolución apelada en todos sus extremos.

Admisibilidad Y Análisis De Procedencia Del Recurso De Revisión

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Tribunal), detallan el marco normativo vinculado a la competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral.

Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

Artículo 16.- Improcedencia del recurso de revisión El recurso de revisión será declarado improcedente cuando: a) El Tribunal carezca de competencia para resolverlo por tratarse de una materia distinta a las previstas en el artículo 14. b) Sea interpuesto fuera del plazo previsto en el artículo 13.

8 Iniciándose el cómputo del plazo el 15 de junio de 2021. c) El impugnante se encuentre incapacitado legalmente para ejercer actos civiles y/o no acredite derecho o interés legítimo afectado. d) El acto impugnado sea un acto preparatorio o un acto confirmatorio de otro ya consentido.

Respecto A La Caducidad Del Procedimiento Y La Aplicación Del Principio Del Debido Procedimiento En El Ejercicio De La Potestad Sancionadora

9 Para efectuar el computo del plazo para resolver se ha considerado lo establecido en el numeral 145.3 del artículo 145 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, esto es que cuando el plazo es fijado en meses o años, es contado de fecha a fecha, concluyendo el día igual al del mes o año que inició, completando el número de meses o años fijados para el lapso. Sí en el mes de vencimiento no hubiere día igual a aquel en que comenzó el cómputo, es entendido que el plazo expira el primer día hábil del siguiente mes calendario. 10 R.S.074-2020-SUNAFIL (Del 16.03.2020 al 06.05.2020), R.S.080-2020-SUNAFIL (Del 07.05.2020 al 27.05.2020), R.S. 083-2020-SUNAFIL (Del 28.05.2020 al 10.06.2020), R.S. 087-2020-SUNAFIL (Del 11.06.2020 al 26.06.2020).

8. El Tribunal Constitucional, en diversas oportunidades, ha sostenido, sobre la base del principio general de libertad, que el ser humano, en principio, es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido en virtud de una ley, ni obligado de hacer aquello que la ley no manda. En ese sentido, si bien las limitaciones a los derechos fundamentales sólo pueden establecerse respetando el principio de legalidad, la interpretación de una limitación legamente impuesta, deberá además, realizarse en términos necesariamente restrictivos, encontrándose vedada la interpretación analógica, in malam partem, de las normas que restrinjan derechos. (Énfasis agregado)

23. Ahora bien, en tanto el ser humano es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido por una norma jurídica imperativa, las disposiciones que restringen derechos, al igual que aquellas que reconocen y consagran deberes constitucionales, no pueden aplicarse por analogía y están sujetas a una interpretación restrictiva (…). Énfasis agregado)

La competencia para realizar actos estatales tiene como notas condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad, la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad. Al respecto, veamos lo siguiente: b) La taxatividad El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva. En el ámbito del derecho constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está permitido”. (énfasis agregado)

“Artículo 259. Caducidad administrativa del procedimiento sancionador 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. 3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio. 4. En el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, el órgano competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento caducado administrativamente no interrumpe la prescripción. 5. La declaración de la caducidad administrativa no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente. Asimismo, las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador” (énfasis agregado)

“Disposiciones complementarias transitorias (…) Décima. - Para la aplicación de la caducidad prevista en el artículo 259 del presente Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, se establece un plazo de un (1) año, contado desde la vigencia del Decreto Legislativo Nº 1272, para aquellos procedimientos sancionadores que a la fecha se encuentran en trámite. (énfasis añadido)

1. El plazo para resolver el procedimiento sancionador es de 9 meses, computados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. 2. El plazo de 9 meses puede ser ampliado excepcionalmente, antes de su vencimiento, por un máximo de 3 meses, encontrándose debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo. 3. El ejercicio de esta facultad discrecional requiere que el órgano competente emita una resolución. 4. La autoridad administrativa podrá declarar de oficio la caducidad del procedimiento o podrá ser solicitado por el administrado. 5. La declaración de caducidad mantiene subsistente las actuaciones de fiscalización y determinados medios probatorios, bajo ciertas condiciones.

“El plazo de caducidad del procedimiento administrativo sancionador es de nueve (9) meses y es computado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos, es decir, con el inicio del procedimiento administrativo sancionador. Como ya se mencionó, este plazo es ininterrumpido y no se admite su suspensión. El cómputo del plazo de caducidad de un procedimiento sancionador comienza en la fecha de iniciación del procedimiento y no en la de su notificación al administrado. Por el contrario, el día final de ese plazo no es de la fecha de la resolución sancionadora, sino el de su notificación al administrado, dado que elementales razones de garantía impiden que se conceda efecto interruptor a una resolución no comunicada aún”.

No obstante, la norma admite la ampliación del plazo de caducidad por tres (3) meses, pero requiere de una resolución debidamente sustentada por parte del órgano competente, detallando las justificaciones de hecho y de derecho que conllevan a la necesidad de ampliar el plazo regular” 11.

11 Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Cuarta Edición, abril de 2019, Tomo 2, pp. 538 – 539. 3.4 SOBRE LAS CONDICIONES PARA LA ACTUACIÓN DE LAS AUTORIDADES DEL SISTEMA DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO CON RESPECTO A LA CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

i. En lo que se refiere a la primera condición, es claro que la actuación de la Administración desde la cual se computan los plazos es la notificación de la imputación de cargos efectuada por la unidad orgánica competente de cada uno de los órganos respectivos.

ii. A este respecto, la identificación del inicio del cómputo de plazos ha sido señalado correctamente por la SIAI y la ILM: desde la notificación de la imputación de cargos.

i. La exigencia normativa establece que el plazo de 9 meses para resolver el procedimiento administrativo sancionador puede ampliarse de forma excepcional. ii. En este punto resulta indispensable enfatizar la relevancia de la comprensión de la excepcionalidad de la medida: no se trata de una obligación de la autoridad administrativa de ampliarlo al aproximarse los 9 meses. Se trata de una facultad que debe ejercerse interpretando su mandato de forma restrictiva, conforme se ha evidenciado previamente. iii. Complementariamente a ello, debe acotarse que la ampliación prevista normativamente puede dictarse considerando un rango de tiempo: entre 1 día y 3 meses, siendo estos los valores inferiores y superiores de dicho rango. La sola selección de la cantidad de tiempo por la cual específicamente se amplía el plazo para resolver el procedimiento sancionador, requiere una motivación suficiente y adecuada. iv. Con relación a esta condición, no se evidencia que el “Proveído” de fecha 23 de setiembre de 2020 contenga un análisis respecto a la excepcionalidad de dictar la ampliación sino únicamente una referencia a limitaciones operativas para realizar un análisis minucioso. De igual manera, no existe información o sustento respecto a la elección de los 3 meses (valor máximo del rango) para la prorroga sino una decisión que carece de sustento. Señala lo siguiente:

“(…) que en el presente procedimiento sancionador no se ha emitido el pronunciamiento respectivo, debido a la excesiva carga laboral con que cuenta esta Sub Intendencia de Actuación Inspectiva, que excede la capacidad operativa, considerando que todos los procedimientos administrativos requieren un análisis minucioso; lo que dificulta una atención oportuna al presente procedimiento (expediente sancionador), este Despacho, por las razones expuestas y al amparo del

artículo 259 del TUO de la Ley N° 27444, resuelve: AMPLIAR, por tres (3) meses, el plazo máximo para resolver el presente procedimiento sancionador signado con número de Expediente Sancionador N° 3144- 2019-SUNAFIL/ILM/SIRE3; notificándose la presente resolución al sujeto inspeccionado para su conocimiento”. (énfasis agregado)

v. Al respecto, esta Sala puede establecer, a partir de los actuados en el expediente, que es atendible que la autoridad instructora requiera efectuar un análisis de los hechos imputados en este procedimiento. Lo anterior además conlleva al estudio de la información que, a criterio del inspector actuante, sirvió como fundamento para establecer la comisión de las infracciones que se imputan a la apelante. vi. En efecto, conforme lo establece el numeral 53.3 del artículo 53 del RLGIT, la Autoridad Sancionadora, una vez recibido el informe final de instrucción, el órgano competente para decidir la aplicación de la sanción no solo tiene que notificar al sujeto o sujetos responsables el informe final de instrucción, para que en un plazo no mayor de cinco (5) días hábiles, contados desde la referida notificación, presenten los descargos que estimen pertinentes. Además de ello, vencido el plazo y con el respectivo descargo o sin él, el órgano competente para decidir la aplicación de la sanción puede disponer la realización de actuaciones complementarias, siempre que las considere indispensables para resolver el procedimiento. Además de ello, concluido el trámite precedente, se dicta la resolución correspondiente, teniendo en cuenta lo actuado en el procedimiento, en un plazo no mayor de quince (15) días hábiles contados desde el vencimiento del plazo para presentar los descargos. Se debe considerar que, además, la resolución correspondiente debe ser notificada al administrado, al órgano o entidad que formuló la solicitud, a quien denunció la infracción, de ser el caso, así como a toda persona con legítimo interés en el procedimiento. vii. Sin perjuicio de lo anterior, se debe considerar que la resolución con la que se amplía el plazo de caducidad debe estar “debidamente sustentada”. Como se ha explicado en líneas precedentes, la Autoridad Instructora ha señalado como fundamento para la ampliación la excesiva carga y la necesidad de un análisis minucioso por parte de la autoridad que emite dicho acto. Sin embargo, el argumento referido por la autoridad instructora no precisa los fundamentos que, en sí mismos, justifican la ampliación del plazo. Ello porque, como ya se ha explicado en líneas precedentes, el órgano instructor emite, posterior al Informe Final de Instrucción, de fecha 02 de diciembre de 2019, el proveído de ampliación de plazo, cuando aún contaba con plazo para continuar con el procedimiento sancionador, tomando en cuenta que la caducidad operaba el 30 de octubre de 2020, considerando el periodo de suspensión del cómputo de plazos administrativos, establecidos en mérito al Decreto Urgencia N° 029-2020, y posteriores ampliaciones determinadas por el Decreto Urgencia N° 053-2020 y Decreto Supremo N° 087-2020-PCM. Además de ello, no obra en el expediente sancionador sustento que permita acreditar la excesiva carga y la necesidad de un análisis minucioso que requiriera un plazo mayor al establecido por ley, y que sustente la ampliación emitida. viii. A mayor abundamiento, a consideración de esta Sala, el carácter excepcional de la medida bajo análisis exige que la Autoridad Administrativa, en principio, haya hecho todo lo posible por cumplir las actuaciones que le corresponden dentro del plazo de los nueve (9) meses establecidos en la norma, procediendo solo a la ampliación cuando el incumplimiento se advierta inminente. ix. Como se puede apreciar, en el presente caso, no se advierte que la administración haya agotado todos los esfuerzos necesarios con el fin de culminar con el procedimiento dentro de los plazos de ley, o que dicha actuación se encuentre sustentada debidamente. Además de ello, tampoco se ha sustentado la razón por la cual la Administración requiere del plazo máximo que establece el artículo 259 del TUO de la LPAG, para terminar con su actividad, no sustentándose lo razonable de la decisión en torno a los hechos expuestos y descritos en el expediente. x. Por tanto, dada la excepcionalidad de la ampliación del plazo de caducidad, la interpretación que se haga sobre dicho procedimiento debe ser restrictiva respecto a los supuestos en los que es posible su aplicación, radicando dicha exigencia en que la autoridad exteriorice las razones objetivas que fundamentan su decisión, a efectos que se pueda determinar si las razones que la sustentan se encuentran arregladas a ley, considerando un necesario análisis de proporcionalidad.

i. Debe precisarse que la decisión de ampliación de plazo deberá materializarse en un tipo jurídico específico: Resolución. La norma no ha dejado a libre configuración del operador jurídico (autoridad administrativa) la determinación de la forma, sino que ha establecido que sea una específica. ii. El objetivo de la norma ha sido, precisamente y dada la interpretación constitucional previamente analizada, que se preserve la excepcionalidad de la medida, imponiendo determinadas cargas a la Administración a fin de evitar que pueda prorrogar con facilidad el plazo previsto sin mediar justificación adecuada ni un tipo jurídico específico. iii. Debe señalarse que, además a esto, la Resolución deberá ser emitida por el órgano competente. Sobre el particular, ni LGIT, la RLGIT, el Reglamento del Tribunal ni el TUO de la LPAG establecen cuál es el órgano competente para emitir la resolución de prórroga. iv. No obstante, el TUO de la LPAG si establece algunas consideraciones que permiten a este Tribunal identificar -dentro del Sistema de Inspección del Trabajo- que autoridad resulta competente para emitir la Resolución prorrogando el plazo de caducidad. v. La primera está referida a la literalidad de la norma que habilita la competencia para prorrogar el plazo de caducidad. El TUO de la LPAG hace referencia al “órgano” y tal denominación corresponde únicamente a las unidades de organización de primer y segundo nivel en una estructura orgánica, conforme al Anexo 1 – Glosario de Términos del Decreto Supremo N° 054-2018-PCM, Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado. En

el caso de la SUNAFIL, las autoridades dentro del Sistema de Inspección del Trabajo son la Intendencia de Lima Metropolitana, Intendencia Regional, Gerencia/Dirección Regional, así como las unidades orgánicas dependientes de aquellas. Por ende, dado que funcionalmente son los órganos de segundo nivel organizacional aquellos que ostentan las competencias inspectivas en el marco del Sistema, son tales órganos de segundo nivel organizacional aquellos competentes para decidir la ampliación del plazo de tramitación del procedimiento administrativo sancionador previo a su caducidad.

vi. La segunda consideración a tener en cuenta está referida a la aplicación del principio del debido procedimiento. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia respecto del contenido del derecho fundamental al debido proceso, y su acepción en el Derecho Administrativo como principio del debido procedimiento, incluyendo disposiciones respecto de la autoridad que conoce de una controversia.

Por ejemplo, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 6149-2006-AA/TC:

“48. Ciertamente, el derecho a ser juzgado por jueces imparciales no se encuentra reconocido expresamente en la Constitución. Ello, sin embargo, no ha impedido a este Tribunal reconocer en él a un derecho implícito que forma parte de un derecho expreso. A saber, del derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución (…). El principio de imparcialidad posee dos acepciones: a) imparcialidad subjetiva, que se refiere a cualquier tipo de compromiso que pudiera tener el juez con las partes procesales o en el resultado del proceso; b) imparcialidad objetiva, que está referida a la influencia negativa que puede tener en el juez la estructura del sistema, restándole imparcialidad, es decir, si el sistema no ofrece suficientes garantías para desterrar cualquier duda razonable”. (énfasis añadido)

Asimismo, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 3361-2004-AA/TC:

“El derecho a la tutela procesal efectiva no sólo tiene un ámbito limitado de aplicación, que se reduce a sede judicial. Se emplea en todo procedimiento en el que una persona tiene derecho al respeto de resguardos mínimos para que la resolución final sea congruente con los hechos que la sustenten”. (énfasis añadido)

Finalmente, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 0090-2004-AA/TC:

“[el debido proceso] (…) está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos (…)”. (énfasis añadido)

vii. Con relación a lo anterior, se aprecia que, como parte del principio del debido proceso, se identifica el derecho a la tutela procesal efectiva y a la imparcialidad, los cuales son aplicables al procedimiento administrativo, como bien señala el propio Tribunal Constitucional. viii. A este respecto, se evidencia que, si la Sub Intendencia de Actuación Inspectiva (unidad orgánica distinta a un órgano) tuviera la competencia de prorrogar el propio plazo que ostenta para evitar la caducidad, tendría todos los incentivos para prorrogar las actuaciones a su cargo por el máximo plazo posible. Esta situación genera un perjuicio evidente a los administrados e interpreta extensivamente la norma del TUO de la LPAG respecto de la competencia para emitir la Resolución de ampliación del plazo de culminación del procedimiento administrativo sancionador dado que la Sub Intendencia no tiene la cualidad jurídica de “órgano” sino de “unidad orgánica”. ix. Es importante acotar, entonces, que en el presente caso la SIAI no ha cumplido con la carga establecida por el TUO de la LPAG tanto en la denominación y numeración del tipo normativo (Resolución y no Proveído) como en la justificación de la excepcionalidad de la ampliación y de la extensión del tiempo de dicha prórroga hasta el máximo posible.

i. En el presente caso, dado que se trata de una materia sujeta a la competencia del Tribunal y no fue advertida en la instancia inferior, la caducidad será declarada por este órgano de revisión. ii. Conforme a ello, este Tribunal ha revisado la totalidad de las actuaciones que componen el expediente administrativo y ha evidenciado la configuración de la causal de caducidad como consecuencia de la vulneración del debido procedimiento al emitir el Proveído S/N de fecha 23 de setiembre de 2020.

i. Es importante aclarar que la declaración de caducidad que efectúa el Tribunal no supone la nulidad de toda la actuación realizada por las instancias precedentes, sino que, en virtud al texto expreso de los numerales 4 y 5 del artículo 259° del TUO de la LPAG, determinadas actuaciones resultan subsistentes. ii. De esta forma, la declaración de caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente.

iii. Así también las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador. iv. Finalmente, la autoridad competente conforme al Sistema, en caso la infracción no hubiera prescrito, evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento caducado administrativamente no interrumpe la prescripción.

Resultado Del Análisis Realizado

POR TANTO:

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la Sunafil, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección

12 “TUO de la LPAG, Artículo 11.- Instancia competente para declarar la nulidad (…) 11.3 La resolución que declara la nulidad dispone, además, lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad del emisor del acto inválido, en los casos en que se advierta ilegalidad manifiesta, cuando sea conocida por el superior jerárquico”.

del Trabajo, el artículo 259° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, y los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004-2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar NULO el Proveído S/N de fecha 23 de setiembre de 2020, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, por los fundamentos expuestos en la presente Resolución.

SEGUNDO.- Declarar la CADUCIDAD del procedimiento administrativo sancionador seguido contra LECHE GLORIA SOCIEDAD ANONIMA - GLORIA S.A., recaído en el expediente N° 3144- 2019-SUNAFIL/ILM de la Intendencia de Lima Metropolitana.

TERCERO.- Devolver los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, con la finalidad de que proceda conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 259° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, de ser el caso y conforme a sus competencias. Además de lo señalado en el fundamento 4.5 de la presente resolución.

CUARTO.- Notificar la presente resolución a LECHE GLORIA SOCIEDAD ANONIMA - GLORIA S.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (www.gob.pe/sunafil)

Documento firmado digitalmente

Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas

Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente

Documento firmado digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga