Leche Gloria Sociedad Anónima – Gloria S.A — Res. 1215-2022

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Relaciones Colectivas (Sub materia: huelga). 20555195444 soft PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft

literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por cometer actos que vulneran el libre ejercicio del derecho de huelga, según el punto 4.11.2 de los hechos constatados del Acta de Infracción, tipificada en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 93,588.00.

i. En primer lugar, no se valoró que la huelga del 04 de octubre de 2021, ha sido declarada ilegal por la Autoridad Administrativa de Trabajo. ii. En segundo lugar, alega que se afectó el principio de tipicidad y culpabilidad, pues, por un lado, señala que no existe una norma de obligación a la que se pueda remitir el tipo infractor y, por otro lado, señala que no existe norma que obligue al empleador a negar el acceso al centro de trabajo a los trabajadores que voluntariamente asistan durante la huelga. Con ello, se afecta su derecho de defensa, pues, a raíz de la denuncia de SINATOG, la SUNAFIL ha emitido diversas Órdenes de Inspección a nivel nacional, específicamente, seis, por una presunta afectación a la libertad sindical de una misma huelga iniciada el 04 de abril; y empleando en cada una de ellas, una interpretación ilegal del numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT. Por lo que, solicita la nulidad del Acta de Infracción. iii. En tercer lugar, afirma que le llama la atención la inusual celeridad en el presente procedimiento, pues una vez emitida el Acta de Infracción, se ha determinado la sanción a su representada, lo que evidenciaría una intención de multar a la empresa Gloria, y no cumplir con la función que tiene la SUNAFIL, que es el resguardo de los derechos de los trabajadores. Por lo que, refiere, se ha configurado un abuso del poder conferido por el Estado a la Administración Pública. iv. Por último, señala, no se ha identificado los trabajadores afectados. Consecuencia de ello, es que se ha realizado un cálculo de multa incorrecta, vulnerándose el derecho al debido proceso y defensa.

2 Notificada a la impugnante el 28 de febrero de 2022, véase folio 144 del expediente sancionador.

i. Señala que la sanción establecida fue elaborada conforme a ley, pues ha tenido en cuenta la gravedad de la falta cometida de conformidad con la Tabla de la Cuantía y Aplicación de las Sanciones. ii. Respecto a la solicitud de nulidad del Acta de Infracción, verifica que éste cumple con los requisitos mínimos establecidos en el artículo 46 de la LGIT y el artículo 54 del RLGIT. Por lo que, desestima lo alegado por la impugnante en este extremo. iii. Respecto a la vulneración de los principios de tipicidad y legalidad, refiere que, la conducta infractora se encuentra dentro de los parámetros establecidos en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT ya que el actuar de la impugnante, de alguna manera restó eficacia a la medida de paralización legalmente acordada por el Sindicato como, por ejemplo, el referido a la movilización interna de 17 trabajadores obreros no afiliados al SINATOG y 2 trabajadores obreros de ADECCO PERÚ S.A., cuyo fin fue impedir el libre ejercicio del derecho de huelga. iv. Precisa que, al momento que el inspector comisionado se trasladó al centro de trabajo, esto es el 04 de octubre de 2021, aun no existía un pronunciamiento emitido por la Autoridad Administrativa de Trabajo, en referencia a la Resolución Directoral General Nº 1127-2021-MTPE/2/14, que declara la ilegalidad de la huelga a partir del 04 de octubre de 2021 que, sin embargo, fue emitida recién con fecha 27 de octubre de 2021; por lo que, reafirma en señalar que la conducta de la impugnante fue irregular e ilegítima. v. Precisa que, al pedido de unificar las Actas de Infracción referentes a una misma medida de huelga siempre que las mismas sean declaradas procedentes, ello es imposible, pues, con fecha 27 de octubre de 2021, se emitió la Resolución Directoral General Nº 1127-2021-MTPE/2/14, que declara la ilegalidad de la huelga a partir del 04 de octubre de 2021. vi. Sobre la notifica difundida por la SUNAFIL por la cual se le acusa de adelantar opinión parcializada, en realidad la autoridad inspectiva cumplió con “verificar” el supuesto “esquirolaje interno”, figura distinta a la materia de controversia que versa en el presente procedimiento sancionador. vii. Por tales razones, señala, la resolución apelada ha cumplido con los principios del procedimiento administrativo contemplados en el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG. Por lo que, desestima la solicitud de nulidad de la impugnante.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

Del Recurso De Revisión

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981 Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LECHE GLORIA SOCIEDAD ANÓNIMA – GLORIA S.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 21 de marzo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 031-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, señalando los siguientes alegatos:

i. Inaplicación del artículo 248 del TUO de la LPAG, del artículo 2 de la LGIT y del artículo 3 del RLGIT; por lo que, se debe dejar sin efecto, la multa impuesta por el tipo infractor que sanciona el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT. Asimismo, señala, al declararse ilegal la huelga iniciada el 04 de octubre de 2021, han desaparecidos los supuestos fácticos y jurídicos que sustentaban el procedimiento inspectivo, siendo que la Resolución Directoral General Nº 1127-2021-MTPE/2/14, tiene efectos retroactivos, emitido por una autoridad competente. ii. Inaplicación del artículo 3 del TUO de la LPAG y del artículo 44 de la LGIT, pues, no se ha realizado una debida motivación del acto administrativo, observándose el debido proceso, ya que no se valoró que la huelga fue declarada ilegal, por lo que, la huelga ejecutada por el SINATOG se encontró viciada desde su origen. Por ende, no se podría afectar un derecho que desde el inicio fue irregular. Las acciones de la empresa no pueden, por tanto, ser consideradas como una forma de menoscabar el ejercicio del derecho de huelga del SINATOG, máxime si este no obedeció al ejercicio regular de un derecho. Por lo que, solicita que tal inobservancia deba ser sancionada con la nulidad del acto administrativo. iii. Inaplicación del artículo IV del Título preliminar del TUO de la LPAG y 39 de la LGIT, pues, la multa que se le impuso, sostiene, es desproporcional e irrazonable en atención a las circunstancias del caso en concreto. iv. Inaplicación del artículo 59 de la Constitución Política y del artículo 9 del TUO de la LPCL, pues considera que la conducta ejecutada por la empresa no califica como un acto antisindical, al no existir normativa laboral que ordene a la empresa impedir el ingreso de personal al centro de labores. Más aún, si la huelga, materia de la inspección ha sido declarada ilegal mediante Resolución Directoral General Nº 1127- 2021-MTPE/2/14, de fecha 27 de octubre de 2021, al configurarse lo dispuesto en el literal e) del artículo 84 del TUO de la LRCT.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la conducta tipificada 6.1. Entre los argumentos del recurso de revisión, se objeta la sanción impuesta contenido en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT; así como el hecho que esta medida de fuerza ejecutada el 04 de octubre de 2021 ha sido declarada ilegal al haberse notificado con fecha 01 de octubre de 2021 al Sindicato y a la empresa, el laudo arbitral que resolvía el pliego de reclamos de 2021, conforme consta en la Resolución Directoral General Nº 1127-2021-MTPE/2/14.

1) Con fecha 29 de setiembre de 2021, la Resolución Directoral General Nº 1040-2021-MTPE/2/14, precisa: “Lo indicado por el Sindicato se sitúa en un escenario de negociación colectiva, el cual es corroborado por esta Dirección General en la documentación que obra en el expediente Nº 893-2020- MTPE/2/14.NC. En dicho expediente, se observa que el Sindicato presentó el pliego de reclamos por el periodo 2021”, terminando por resolver: “TENGASE PRESENTE la declaratoria realizada por el SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES OBREROS DE GLORIA- SINATOG-, consistente en una huelga general indefinida a realizarse desde el 04 de octubre de 2021, (…) en la Planta de Cajamarca (…)9”.

2) El 01 de octubre de 2021, se notifica a las partes el laudo arbitral, de fecha 29 de setiembre de 2021, emitido en mérito al expediente Nº 893-2020- MTPE/2.14.NC, el concluyó:

Figura Nº 01 Laudo arbitral

9 Énfasis es agregado.

3) Con fecha 04 de octubre de 2021 se apertura la Orden de Inspección Nº 1062-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ y que conforme las actuaciones inspectivas, realizadas el mismo 04 de octubre de 2021, recogidos en el acta de infracción Nº 498-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 03 de noviembre de 2021, la autoridad inspectiva constató actos que impiden el libre ejercicio de huelga al encontrar a dos trabajadores obreros de ADECCO, en puestos no autorizados, entre otros.

4) Mediante Resolución Directoral General Nº 1127-2021-MTPE/2/14, de fecha 29 de octubre de 2021, en su numeral 4.5 determina: “Ahora bien, en el presente caso, la Empresa ha adjuntado a su escrito como anexo el Laudo Arbitral de fecha 29 de setiembre de 2021. (…) Esta Dirección advierte que dicho Laudo Arbitral ha sido notificado vía correo electrónico al Sindicato y a la Empresa el 01 de octubre de 2021 (…) que resolvió el pliego de reclamos para periodo 2021 y pese a ello dio inicio a la ejecución de huelga indefinida (…) configurando la ilegalidad prevista en el literal e) del artículo 84 del TUO de la LRCT”10, resolviendo:

Figura Nº 02 Resolución Directoral General Nº 1127-2021-MTPE/2/1411

5) Mediante Resolución Directoral General Nº 1137-2021-MTPE/2/14, de fecha 23 de noviembre de 2021, se resuelve el recurso de reconsideración presentado por el Sindicato Nacional de Trabajadores Obreros de Gloria S.A., declarando:

Figura Nº 03 Resolución Directoral General Nº 1137-2021-MTPE/2/1412

10 Énfasis agregado. 11 Véase folios 30 del expediente sancionador. 12 Véase folios 67 del expediente sancionador.

6) De lo descrito precedentemente, se evidencia la siguiente línea de tiempo, sobre los hechos materia del presente procedimiento administrativo:

por el Decreto Supremo Nº 011-92-TR, modificado por el Decreto Supremo N° 014- 2022-TR, dispone en su artículo 46: “El arbitraje solicitado por los trabajadores, previsto en el artículo 61 de la Ley, procede siempre que ocurra alguna de las causales previstas en el presente Reglamento, salvo que los trabajadores opten por ejercer alternativamente el derecho de huelga, de conformidad con el artículo 62 de la Ley (…).” Asimismo, el Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo Nº 10-2003-TR, en sus artículos 61 y 62, dispone: “Artículo 61.- Si no se hubiese llegado a un acuerdo en negociación directa o en conciliación, de haberla solicitado los trabajadores, podrán las partes someter el diferendo a arbitraje. Artículo 62.- En el caso del artículo anterior, los trabajadores pueden alternativamente, declarar la huelga conforme a las reglas del artículo 73. (…)”.

“Artículo 28.- El Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga. Cautela su ejercicio democrático: 1. Garantiza la libertad sindical 2. Fomenta la negociación colectiva y promueve formas de solución pacífica de los conflictos laborales (…) 3. Regula el derecho de huelga para que se ejerza en armonía con el interés social. Señala sus excepciones y limitaciones” 13.

13 Énfasis es nuestro. 14 MENDOZA L. (2017). Arbitraje Colectivo Laboral de tipo potestativo en el Perú: una definición a partir de pronunciamientos jurisdiccionales y administrativos. Laborem Nº 20/2017- Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, pp. 235-266. 15 TUO de la LRCT Artículo 63.- Durante el desarrollo de la huelga los trabajadores podrán, asimismo, proponer el sometimiento del diferendo a arbitraje, en cuyo caso se requerirá de la aceptación del empleador.

recaída en el expediente Nº 3561-2009-PA/TC16, que señala: “No obstante ello, ante la inconstitucionalidad generada, este Tribunal considera pertinente precisar que, a falta de acuerdo para decidir el nivel de negociación, éste se determinara mediante el arbitraje, sin que exista previa declaración de huelga”. Y su resolución aclaratoria17, expedida con fecha 10 de junio de 2010:

“8. Que, en tal sentido, si conforme a la voluntad del Constituyente, el derecho a la huelga debe ser reconocido (y en esa medida, respetado y garantizado), pero no promovido o fomentado, mientras sí deben ser promovidas las formas de solución pacífica de los conflictos laborales, resulta evidente que el arbitraje al que hace alusión el artículo 61º del Decreto Supremo N. º 010-2003-TR (…) es potestativo y voluntario. Es decir, ante la falta de acuerdo, y manifestada la voluntad de una de las partes de acudir al arbitraje, la otra tiene la obligación de aceptar esta fórmula de solución del conflicto.

Una interpretación contraria llevaría a la inconstitucional conclusión de que en caso de que los trabajadores optaran por acudir al arbitraje, el empleador tendría plena capacidad, con su negativa, de frustrar esta vía heterocompositiva de solución, obligando a los trabajadores a acudir a la huelga. Como es evidente, ello no solo se opondría al deber del Estado de promover y fomentar formas pacíficas de solución del conflicto, sino que además haría de la huelga no un derecho fundamental libremente ejercido por el trabajador, sino una vía obligatoria impuesta indirectamente por el empleador, vaciando de contenido a este derecho fundamental (…)”.

“(…) el arbitraje potestativo y la medida de huelga son opciones alternativas, aunque no excluyentes, en la vía de la negociación colectiva. Ello equivale a decir que el hecho de acudir a una de ellas no convierte en irrealizable la otra; sin embargo, dicha variación sucesiva en la elección del medio supondrá inexorablemente la modificación del tipo de arbitraje laboral al cual se halle sujeto en un futuro el empleador, que a partir de entonces sólo podrá ser voluntario, tal como se desprende de una lectura textual del artículo 63º del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo. Y es que, como parece obvio, entender lo contrario implicaría someter al empleador a una imposición extremadamente gravosa y, por ende, irracional y desproporcionada, consistente

16 Véase el siguiente enlace: https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2009/03561-2009-AA.pdf 17 Véase el siguiente enlace: https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2010/03561-2009-AA%20Aclaracion.html 18 Véase el siguiente enlace: https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2013/02566-2012-AA.html

en mantener dos medidas, una pacífica y otra de fuerza, para lograr un mismo objetivo en la vía de la negociación colectiva, lo que sería inconstitucional” (sic).

“SEXTO. Sobre la declaración de huelga Para la declaración de la huelga, el artículo 73 de la LRCT establece que se requiere del cumplimiento de cuatro requisitos: i) que tenga por objeto la defensa de los derechos e intereses socioeconómicos o profesionales de los trabajadores; ii) que sea adoptada en la forma que determinen los estatutos y que represente la voluntad mayoritaria de los trabajadores; iii) que sea comunicada al empleador y a la Autoridad Administrativa de Trabajo, por lo menos con cinco días de antelación; y, iv) que la negociación colectiva no haya sido sometida a arbitraje”19.

19 Énfasis es nuestro. 20 Véase folios 73 del expediente sancionador.

“Constituyen eximentes de sanción por la comisión de infracciones las situaciones previstas en los literales a), b), d), e) y f) del numeral 1 del artículo 255 del TUO de la LPAG, siempre que se cumplan las siguientes condiciones:

i. Respecto del literal a), deben estar referidas a hechos producidos antes de la primera actuación inspectiva en la cual participe el administrado, debiendo ser acreditados con documentos públicos de fecha cierta, salvo que sean hechos de conocimiento público.

ii. Respecto del literal b), que la disposición esté contenida expresamente en una norma con rango de Ley.

iii. Respecto del literal d), que la orden de la autoridad competente esté materializada en el acto administrativo o resolución correspondiente y se encuentre vinculada estrictamente con la imposibilidad de cumplir con la obligación objeto de fiscalización.

iv. Respecto del literal e), que el administrado, antes del inicio de las actuaciones inspectivas, debe estar comprendido en los alcances de la disposición administrativa que origina o contiene el error alegado”.

“Artículo 257.- Eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones

1.- Constituyen condiciones eximentes de la responsabilidad por infracciones las siguientes:

(…) d) La orden obligatoria de autoridad competente, expedida en ejercicio de sus funciones. e) El error inducido por la Administración o por disposición administrativa confusa o ilegal.

(…)”.

“Esta circunstancia excluye la responsabilidad puesto que la voluntad de cometer el ilícito no se produjo en la esfera del administrado, sino que partió de una orden - indebida- depuesta por la autoridad administrativa. En este caso, la eximencia alcanzará a quien cumplió la orden expedida por la autoridad competente (…). Para la aplicación de este supuesto deben tenerse en cuenta el cumplimiento y concurrencia de los siguientes elementos: i) La orden debe ser obligatoria, por lo que, la misma no podrá provenir de una sugerencia sujeta a libre apreciación del administrado (…); ii) el administrado debe encontrarse en una situación jurídica en la que le corresponda acatar órdenes dictadas por la autoridad administrativa; iii) la orden debe provenir de una autoridad competente y dentro de sus límites ordinarios (…); iv) la orden no debe en sí misma ser un mandato claramente ilegal o de manera manifiesta”.

Y, sobre el error inducido por la Administración Pública o por disposición administrativa confusa o ilegal, señala lo siguiente:

“(…) Estas actuaciones deben ser concluyentes, lo que implica que deben ser capaces de generar en el administrado la convicción de licitud de su actuar (…). El segundo supuesto contemplado por la norma atañe a un error de derecho mediante el cual se conduce al administrado por un conjunto normativo defectuoso -que resulta impreciso en su contenido- que lo lleva a la confusión sobre si una conducta es ilícita o no. (…)”21.

21 MORON (2017). Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General- Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444. Gaceta jurídica; pág. 510-512.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por LECHE GLORIA SOCIEDAD ANONIMA – GLORIA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 031-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 458-2021-SUNAFIL/IRE- CAJ/SIAI, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 599-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, de fecha 30 de diciembre de 2021, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 031-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, en todos sus extremos.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a LECHE GLORIA SOCIEDAD ANONIMA - GLORIA S.A., y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

20221221ECHV