Leche Gloria Sociedad Anónima - Gloria S.A — Res. 1188-2025

Antecedentes

Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Relaciones Colectivas (Subgrupo: Huelga). PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20131370301 soft

numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por incurrir en actos que impiden el libre ejercicio del derecho de huelga, en perjuicio de un mil ciento catorce (1114) trabajadores afectados sindicalizados a nivel nacional, al permitir ingresar a laborar al centro de trabajo más trabajadores de los necesarios para cubrir los puestos mínimos indispensables en las áreas de calidad y envase, tipificada en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT.

i. Solicita la nulidad de la resolución apelada, argumentando que la movilización interna de personal no constituía una conducta prohibida por la legislación vigente al momento de la supuesta infracción. Precisa que el artículo 70 del Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo regulaba únicamente el esquirolaje externo, mas no la reorganización interna, por lo que no se configuraba la infracción prevista en el artículo 25.9 del RLGIT. ii. Asimismo, sostiene que la prohibición de movilización interna de personal durante la huelga recién fue incorporada mediante el Decreto Supremo N° 014-2022-TR, publicado el 24 de julio de 2022. En tal sentido, aplicar retroactivamente esta disposición vulnera los principios de legalidad y tipicidad reconocidos en el TUO de la LPAG y en la Constitución, que prohíbe la retroactividad de las normas, salvo en materia penal favorable al reo. iii. Alega también que el procedimiento está viciado de nulidad desde su origen, pues Sunafil habría adelantado opinión en septiembre de 2021 mediante una publicación en la que se hacía referencia a los procedimientos abiertos sobre la misma huelga. Ello habría afectado su derecho de defensa, el principio de licitud y las garantías del debido procedimiento, al prejuzgar sobre hechos aún en evaluación. iv. Del mismo modo, cuestiona la imparcialidad y objetividad de la actuación administrativa, señalando que la resolución apelada convalida un procedimiento orientado de manera arbitraria para validar la denuncia sindical. Argumenta que la inusual celeridad con la que se inició el procedimiento sancionador, en contraste con la demora habitual de otros procesos, evidencia un sesgo y una intención de sancionar. v. La impugnante también observa que la resolución apelada incurre en error al determinar el número de trabajadores afectados. En lugar de circunscribirse a los comprendidos en la negociación colectiva o en el centro de trabajo, se tomó como

referencia el total de obreros a nivel nacional. Cita la Resolución N° 393-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, que establece que los trabajadores afectados deben ser solo aquellos de la región y que la identificación individual de los mismos es un elemento esencial del ámbito subjetivo de la imputación. vi. Adicionalmente, hace presente que existe un proceso contencioso administrativo en trámite, en el que se discute la validez de las resoluciones directorales que refrendaron la huelga sindical. En consecuencia, considera necesario esclarecer previamente la validez de dichas resoluciones antes de continuar con el procedimiento administrativo sancionador. vii. La apelante insiste en que el procedimiento debe ser suspendido hasta que se defina judicialmente la legalidad de la huelga, pues de ello depende la existencia misma de la infracción imputada. viii. Finalmente, solicita la programación de una audiencia ante el despacho, a fin de exponer de manera oral su posición, en aplicación del numeral 1.2 del artículo IV y el numeral 3 del artículo 177 del TUO de la LPAG.

i. Señala que la interpretación de la inspeccionada sobre la inexistencia de tipificación del esquirolaje interno resulta parcial. El numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT tipifica como infracción los actos que impidan el libre ejercicio del derecho de huelga, ofreciendo ejemplos como el esquirolaje externo o el retiro de bienes, sin que ello excluya la posibilidad de subsumir el esquirolaje interno. ii. Esta interpretación es respaldada por el Oficio Circular N° 059-2011-MTPE/2/16, el cual señala que las modificaciones unilaterales introducidas por el empleador no pueden afectar el contenido esencial del derecho de huelga. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha establecido en diversas sentencias (Expedientes N° 1417-2005- AA/TC y N° 008-2005-PI/TC) que todo límite a los derechos fundamentales debe respetar su contenido esencial, siendo que la huelga implica un sacrificio económico recíproco que no puede neutralizarse mediante la movilización interna de personal. iii. En tal sentido, se concluye que el esquirolaje interno también constituye un acto que impide el libre ejercicio del derecho de huelga y, por ende, se subsume en el numeral 25.9 del RLGIT, sin vulnerar el principio de tipicidad. La sanción impuesta por el inferior en grado se considera, por tanto, válida y no arbitraria. iv. Respecto a la publicación institucional, se determina que esta no guarda vinculación con el presente procedimiento, dado que no identifica número de expediente ni hace referencia al caso concreto. Además, la inspeccionada tuvo plena oportunidad de ejercer su derecho de defensa, al ser notificada con la imputación de cargos, presentar descargos, recibir el informe final y posteriormente impugnar la resolución.

v. Por otro lado, se sostiene que no se ha acreditado vulneración alguna al debido procedimiento ni a la imparcialidad administrativa. La primera instancia emitió un pronunciamiento debidamente motivado, detallando los hechos y fundamentos que sustentan la sanción. vi. Se confirma que el Acta de Infracción cumplió con los requisitos mínimos establecidos en el artículo 54 del RLGIT, y la resolución apelada con el artículo 48 de la LGIT, precisando los motivos de la sanción, la norma vulnerada y los trabajadores afectados. vii. En cuanto al cálculo de la multa, se destaca que el artículo 48.1-B del RLGIT establece que deben considerarse los trabajadores comprendidos en el ámbito de la negociación colectiva o huelga. En este caso, se determinó correctamente que los afectados eran 1114 trabajadores, por lo que no corresponde acoger la impugnación en este extremo. viii. Asimismo, se aclara que la existencia de un proceso judicial contencioso no impide la tramitación del procedimiento administrativo, salvo mandato expreso del Poder Judicial, el cual no se ha producido. Por tanto, la competencia de la Inspección del Trabajo se mantiene incólume. ix. De la misma forma, se desestima la solicitud de uso de la palabra, al verificarse que la inspeccionada tuvo amplias oportunidades de ejercer su defensa en todas las etapas del procedimiento, en concordancia con los principios de economía y celeridad procesal. x. Finalmente, se precisa que no todos los criterios del Tribunal de Fiscalización Laboral constituyen precedentes obligatorios, conforme al Decreto Supremo N° 004-2017-TR. No advirtiéndose causales de nulidad conforme al artículo 10 del TUO de la LPAG, se concluye que la nulidad planteada carece de sustento y, en consecuencia, corresponde confirmar la resolución apelada.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

Del Recurso De Revisión

“Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye la última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye la última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LECHE GLORIA SOCIEDAD ANONIMA - GLORIA S.A.

Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017- TR.

hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 27 de enero de 2023.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

El 13 de febrero de 2023, la impugnante presentó su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 0076-2023-SUNAFIL/ILM, argumentando lo siguiente:

i. Señala que la Intendencia ha incurrido en una interpretación errónea del artículo 70 del Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas del Trabajo y el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, dado que la movilización interna de personal no es una conducta que esté prohibida por la legislación laboral e inspectiva vigente, no pudiendo incluirse interpretativamente la misma. Añade que recién con el Decreto Supremo N° 014-2022- TR, se introduce expresamente la prohibición de movilización interna de personal durante la huelga, debiéndose aplicar estrictamente los principios de legalidad y tipicidad. ii. Sostiene que, aun en el supuesto negado de que el esquirolaje interno constituya una infracción, este solo sería sancionable si proviniera de un acto unilateral del empleador en ejercicio del ius variandi, regulado en el artículo 9 del TUO de la LPCL, lo cual no ha ocurrido en el presente caso, pues los trabajadores que apoyaron temporalmente durante la huelga lo hicieron voluntariamente y no por mandato empresarial; en consecuencia, al no existir prueba de una disposición unilateral imputable al empleador, ni haberse acreditado el supuesto mandato exigido por el principio de tipicidad y culpabilidad previsto en el artículo 248 del TUO de la LPAG, conforme lo ha establecido la Resolución N° 1155-2022-SUNAFIL/TFL, la sanción impuesta carece de sustento y debe ser dejada sin efecto. iii. Alega que se inaplicó el artículo 248.2 del TUO de la LPAG, dado que el procedimiento materia de litis se encuentra viciado de nulidad desde su origen, en tanto SUNAFIL adelantó opinión y se pronunció sobre el caso concreto públicamente, antes de determinarse la responsabilidad de la empresa. iv. Manifiesta que se vulneraron los principios de imparcialidad, objetividad y equidad, dado que una vez emitida el Acta de Infracción la imputación de cargos fue notificada con inusual celeridad, demostrándose que no se hizo un análisis minucioso sobre los hechos controvertidos. v. Aduce que la multa fue indebidamente calculada sobre 1114 trabajadores a nivel nacional, cuando correspondía limitarla a los de la Planta de Lima, vulnerando el RLGIT, la Directiva 001-2020-SUNAFIL/INII y la Resolución N° 393-2021-SUNAFIL/TFL, que exigen identificar correctamente a los afectados y ceñirse al ámbito territorial de la

inspección; en consecuencia, la sanción resulta desproporcionada y debe declararse la nulidad de lo actuado. vi. Solicita audiencia oral ante este Tribunal a fin de informar oralmente su postura en el caso concreto.

Asimismo, se advierte que la impugnante presentó con fecha 21 de febrero de 2023 un escrito con sumilla “Téngase presente para mejor resolver” informando que ha interpuesto demanda contencioso administrativa contra el Ministerio de Trabajo impugnando las resoluciones que declararon la legalidad de la huelga adoptada. Por tal motivo, solicita se declare la suspensión del caso concreto o, en su defecto, se deje sin efecto la multa impuesta, a fin de evitar un fallo contradictorio.

Posteriormente, se denota que la impugnante con fecha 04 de febrero de 2025, presentó un segundo escrito con sumilla “Téngase presente para mejor resolver”, argumentando lo siguiente:

vii. Señala que se ha inaplicado el numeral 248.4 del artículo 248 del TUO de la LPAG, debido a que la movilización interna del personal no era una conducta prohibida por la legislación laboral e inspectiva vigente a la fecha de la comisión de la supuesta infracción. viii. Reitera que no hay prueba que acredite que ordenó la asistencia de más trabajadores sindicalizados, dado que los trabajadores que temporalmente apoyaron en las labores durante la huelga, no lo hicieron por una decisión unilateral de la Empresa (ius variandi) sino por su libre voluntad, conforme se aprecia del Acta de Infracción. Dicha postura fue expresada en la Resolución N° 1155-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. ix. Alega que se ha inaplicado el numeral 1.15 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, dado que la Intendencia no ha considerado que el Tribunal ya se ha pronunciado expresamente señalando que el esquirolaje interno no es una infracción, conforme consta en la Resolución N° 717-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. x. Sostiene que se han vulnerado el numeral 1.1 del artículo IV del Título Preliminar y el numeral 1.2 del artículo 240 del TUO de la LPAG, así como el numeral 1 del artículo 2 de la LGIT y el artículo del RLGIT, dado que no se ha identificado correctamente a los trabajadores afectados. xi. Aduce que se ha vulnerado el principio de legalidad y el artículo 46 de la LGIT, en tanto el acta de infracción no cumple con el contenido mínimo exigido por ley al no señalar la norma sustantiva vulnerada. xii. Manifiesta que se han vulnerado los principios de imparcialidad, presunción de licitud e imparcialidad y objetividad, puesto que SUNAFIL adelantó opinión y se pronunció públicamente en el 2021 sobre el caso concreto. xiii. Por último, reitera su solicitud de audiencia oral, a fin de exponer sus alegatos.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la suspensión del presente procedimiento administrativo sancionador

establece que “cuando en un procedimiento administrativo surja una cuestión contenciosa, que requiera de un pronunciamiento previo, sin el cual no puede ser resuelto el asunto que se tramita ante la administración pública, se suspende aquel por la autoridad que conoce del mismo, a fin que el Poder Judicial declare el derecho que defina el litigio (…)”8.

“El supuesto de la cuestión judicial previa a la vía administrativa (...) se refiere a aquellos casos en los cuales la autoridad administrativa se convenza que una situación contenciosa surgida en el procedimiento que instruye no permita su resolución, se suspenda hasta que la autoridad judicial declare el derecho. Orientándose a preservar la función administrativa dentro de sus propios límites, sin asumir implicancias jurisdiccionales, es que ha desarrollado la figura contemplada en estas normas y que se conoce en la doctrina como la preadministratividad de la vía judicial o “carácter prejudicial civil ante la Administración”. Se suscita esta figura cuando, anticipadamente a la resolución administrativa sobre alguna materia de su competencia, resulta necesario obtener la decisión en la vía judicial sobre una cuestión litigiosa o contenciosa cuya competencia es natural del órgano jurisdiccional” (Énfasis agregado).

“Artículo 75.- Conflicto con la función jurisdiccional 75.1 Cuando, durante la tramitación de un procedimiento, la autoridad administrativa adquiere conocimiento que se está tramitando en sede jurisdiccional una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo, solicitará al órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas. 75.2 Recibida la comunicación, y sólo si estima que existe estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad competente para la resolución del procedimiento podrá determinar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio”.

En igual sentido, tenemos el artículo 4 del TUO de la LOPJ, cuyo texto estipula que “ninguna autoridad, cualquiera sea su rango o denominación, fuera de la organización jerárquica del Poder Judicial, puede avocarse al conocimiento de causas pendientes ante el órgano jurisdiccional”. MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena Edición. Lima: Gaceta Jurídica. 2011, p. 313.

a) Que exista una cuestión contenciosa entre dos administrados tramitada en sede jurisdiccional, y que requiere ser esclarecida de manera previa al pronunciamiento administrativo, b) Que la cuestión contenciosa verse sobre relaciones de derecho privado, y, c) Que exista identidad de sujetos, hechos y fundamentos

“Si bien el proceso administrativo se inició antes del proceso judicial; sin embargo, la norma establece que si durante el trámite del proceso administrativo se toma conocimiento que en sede judicial se viene tramitando una cuestión litigiosa que debe ser esclarecida previamente al pronunciamiento administrativo, se debe solicitar al órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas y sólo si estima que existe triple identidad (sujetos, hechos y fundamentos), podrá inhibirse hasta que la litis sea resuelta”.

Fundamento séptimo de la Casación Laboral N° 8389-2018 MOQUEGUA.

FIGURA 01:

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por LECHE GLORIA SOCIEDAD ANONIMA - GLORIA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 0076-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 24 de enero de 2023, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1406-2021-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - SUSPENDER el presente procedimiento administrativo sancionador, respecto del pronunciamiento que debe emitir este Tribunal, hasta que la sentencia que resuelva el expediente judicial en trámite tenga calidad de cosa juzgada. En consecuencia, quedan suspendidos los efectos de la Resolución de Intendencia N° 0076-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 24 de enero de 2023, respecto a lo que ha venido en grado a conocimiento de este Tribunal.

TERCERO. - ENCARGAR a la Secretaria Técnica requerir la información al Poder Judicial respecto de las actuaciones realizadas en el expediente N° 14055-2021-0-1801-JR-LA-77, de conformidad al numeral 75.1 del artículo 75 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General.

CUARTO. - Notificar la presente resolución LECHE GLORIA SOCIEDAD ANONIMA - GLORIA S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo de la posición mayoritaria con la que se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto por la impugnante.

He sintetizado mi posición en el voto en discordia emitido en la Resolución N° 071-2021 SUNAFIL/TFL-Primera Sala (del 8 de julio de 2021) y el voto en discordia emitido en la Resolución N° 144-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala (del 27 de julio de 2021), a cuyos fundamentos me remito aquí, para sostener mi voto en este caso en concreto.

Así, sostengo que corresponde que se declare infundado el extremo del recurso que arguye que, por haber un proceso judicial en trámite debiera extinguirse el procedimiento sancionador o suspender su tramitación (situaciones que, en la práctica, pueden producir semejantes efectos). No existe relación de condicionalidad entre los pronunciamientos esperables en ambas vías, salvo que una orden judicial, motivadamente, así lo determine.

Por estos fundamentos, mi voto es porque el recurso de revisión se declare INFUNDADO en este extremo, debiendo procederse al análisis del resto del recurso interpuesto.

20250903VLFR - HR: 137703-2021