Leche Gloria S.A — Res. 112-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Relaciones colectivas (Sub materia: Huelga). soft 16:06:04-0500

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por incurrir en actos que vulneran el ejercicio de la libertad sindical y el derecho de huelga, tipificada en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT.

i. Que, se ha vulnerado el principio de tipicidad pues, a su criterio, la redacción del numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT no considera como conducta infractora al esquirolaje interno. Asimismo, recalca que la conducta debe encontrarse expresamente tipificada, no admitiéndose algún tipo de interpretación extensiva o por analogía.

ii. Como consecuencia, la Intendencia tiene una referencia equivocada del Oficio Circular N° 059-2011-MTPE/2/16, de fecha 7 de octubre de 2011, emitido por la Dirección General de Inspección del Trabajo, así como, de la sentencia recaída en el Expediente N° 010-2002-AI/TC sobre la cláusula de interpretación analógica.

iii. Por otro lado, la resolución sancionadora erra al determinar que la controversia está referida a la sustitución de los trabajadores huelguistas sin evaluar su efecto en la huelga, ya que en ningún momento se impidió el libre ejercicio del derecho de huelga llevada a cabo los días 1, 2 y 3 de octubre de 2019; por lo que resulta irrazonable pretender que la actuación de 2 trabajadores haya afectado el ejercicio de huelga del sindicato conformado por 445 trabajadores y la eficacia de la medida, por cuanto es evidente que las labores de estos dos trabajadores no sindicalizados no anulan ni aminoran la presión ejercida por dicha huelga. Por lo que, en esa línea, dicha resolución vulneró los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

iv. Que, la autoridad administrativa de trabajo ha incumplido el plazo regulado para la notificación del Acta de Infracción; es decir, dentro de los 30 días hábiles que se inició las actuaciones de investigación o comprobatorias.

v. Por todo lo expuesto, concluye que la resolución sancionadora vulneró su derecho a la debida motivación de las resoluciones administrativas y al debido procedimiento.

2 Notificada a la impugnante el 24 de enero de 2022, véase folio 142 del expediente sancionador.

i. Respecto a si el esquirolaje interno se encuentra previsto como infracción administrativa, la Intendencia no comparte la interpretación de la impugnante en tanto la redacción del ilícito administrativo establece una conducta general prohibida de realizar actos que impidan el derecho de huelga y, posteriormente, establece algunos supuestos de esquirolaje externo (sustitución de trabajadores en huelga, bajo contratación directa a través de contratos indeterminados o sujetos a modalidad, o bajo contratación indirecta, a través de intermediación laboral o contratación y subcontratación de obras o servicios) y el retiro de bienes de la empresa sin autorización de la autoridad administrativa de trabajo, a modo de supuestos no taxativos.

ii. Esta interpretación ha sido respaldada por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, a través del Oficio Circular N° 059-2011-MTPE/2/16, de fecha 7 de octubre de 2011, emitido por la Dirección General de Inspección del Trabajo, el cual no ha buscado sustituir lo que se debió hacer por vía reglamentaria, en tanto el contenido del mismo solo contiene una opinión técnica respecto a la interpretación del numeral 25.9 del artículo del RLGIT.

iii. Así pues, a criterio de la Intendencia, el esquirolaje interno o sustitución interna de huelguistas durante una huelga procedente representa un ejercicio abusivo del ius variandi del empleador, que menoscaba, cuando menos, la presión ejercida legítimamente por los huelguistas, ya que disminuye los niveles de paralización efectiva de la empresa. Por ende, que haya sido solo dos trabajadores movilizados para tal fin, no enerva su responsabilidad ya que no se requiere que el incumplimiento haya tenido un grado de intensidad, sino que su comportamiento bastara en tener por objeto restar efectividad a tal medida.

iv. Finalmente, sostiene que la impugnante incurre en error al aplicar el plazo de 30 días hábiles previsto en el artículo 13 de la LGIT, al no diferenciar entre la culminación de las actuaciones inspectivas y el inicio del procedimiento sancionador.

Precisa que la etapa de las actuaciones inspectivas culmina con la emisión del Acta de Infracción (etapa de fiscalización), mientras que el procedimiento sancionador, en su fase instructora, inicia con la notificación de Imputación de Cargos y del Acta de Infracción, luego de revisar el contenido de ésta última.

Por ende, enfatiza que el trámite de las actuaciones inspectivas de investigación concluye con la emisión del Acta de Infracción y no con su notificación como plantea la impugnante.

Dicho ello, la Intendencia señala que no corresponde declarar la nulidad del Acta de Infracción por demora en su notificación, pues ni la LGIT ni el RLGIT disponen expresamente que el no cumplir con los plazos legales para la notificación de dichos documentos administrativos al interior del procedimiento sancionador tenga alguna consecuencia dentro del mismo.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal

del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LECHE GLORIA S.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

i. Sostienen la inaplicación de los principios de tipicidad regulado en el inciso 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG y legalidad, toda vez que la Intendencia confirma lo dispuesto por la resolución sancionadora, respecto a la realización de esquirolaje interno por parte del empleador cuando, previamente, debió señalarse que la paralización ejecutada por el SINATOG constituyó un ejercicio irregular del derecho de huelga, ya que la DGT declaró su improcedencia, luego de recibir el recurso de reconsideración por parte del empleador. Por ende, dicha paralización se encontraba viciada desde su origen.

Además, la resolución impugnada actuó de manera totalmente arbitraria y abusiva, al confirmar la resolución sancionadora, pues solo el esquirolaje externo ha sido tipificado legalmente como una infracción en materia de relaciones laborales. Ello, tiene como consecuencia, que se declare la nulidad del acto administrativo, en aplicación del inciso 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG.

8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.

ii. Por otro lado, la resolución impugnada ha vulnerado la motivación de las resoluciones administrativas, regulada en el inciso 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG y el artículo 44 de la LGIT, ya que no se valoró que la huelga fue ilegal, no se puede considerar las acciones de la empresa como una forma de menoscabar el ejercicio del derecho de huelga, al no haberse ejercido ésta conforme a derecho, que los dos trabajadores traslados no presentan una muestra significativa del total de trabajadores que acataron la huelga (613 trabajadores), entre otras.

En razón a ello, también ha afectado los principios de razonabilidad y proporcionalidad, así como el artículo 39 de la LGIT, respecto a la cuantía y aplicación de las sanciones, al imponer una sanción arbitraria y perniciosa e ir en contra de criterios establecidos por el Tribunal de Fiscalización Laboral como el señalado en la Resolución N° 311-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, referido al exceso de punición.

iii. Que, pese a la emisión y notificación de la Resolución Directoral N° 175-2019- MTPE/214, que declaró la improcedencia de la huelga, el sindicato realizó la paralización los días 1,2 y 3 de octubre de 2019; por ende, de acuerdo al artículo 84 del TUO de la LRCT, la huelga será considerada ilegal cuando se materializa pese a haber sido declarada improcedente. Recalca que todo ello tiene efectos retroactivos, haciendo que todo el acto de la huelga se encuentre viciado. Así, no puede considerarse que existió una afectación contra el derecho de huelga si dicha huelga fue ilegal.

iv. En estricto cumplimiento de su derecho a la libertad de empresa regulado en el artículo 59 de la Constitución Política y al poder de dirección regulado en el artículo 9 del TUO de la LPCL, únicamente pretendió con el traslado de los dos trabajadores a la sede donde se ejecutaría la huelga, no perjudicar la actividad económica de la empresa, ya que era claro que se encontraba frente a actos ilegales cometidos por el SINATOG.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la conducta infractora

“No obstante la existencia de estas diferencias, existen puntos en común, pero tal vez el más importante sea el de que los principios generales del derecho penal son de recibo, con ciertos matices, en el derecho administrativo sancionador. Sin agotar el tema, conviene tener en cuenta cuando menos algunos de los que son de recibo, protección y tutela en sede administrativa:

(…) b) Principio de tipicidad, en mérito al cual, la descripción legal de una conducta específica aparece conectada a una sanción administrativa. Esta exigencia deriva de dos principios jurídicos específicos; el de libertad y el de seguridad jurídica. Conforme al primero, las conductas deben estar exactamente delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que, en relación al segundo, los ciudadanos deben estar en condiciones de poder predecir, de manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos, por lo que no caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan una actuación librada al “arbitrio” de la Administración, sino que ésta sea prudente y razonada (…)”.

9 Fundamento 41 de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N° 008-2005-PI/TC, de fecha 12 de agosto de 2005. 10 BOZA, Guillermo (2011). Lecciones de Derecho del Trabajo. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, p. 87.

“Siendo la huelga un instrumento de presión por el cual los trabajadores buscan provocar una afectación a los intereses de su empleador ante la existencia de un conflicto de intereses, queda claro que la sustitución de los trabajadores en huelga, ya sea con personal interno, contratado o de terceros, disminuirá sus efectos. Por lo tanto, toda medida que busque reducir o eliminar los efectos de una huelga legítima deviene en prohibida; asimismo, la Ley de Relaciones Colectivas contiene las normas que prohíben el esquirolaje en situaciones de huelga, debiendo entenderse que se encuentra incluida en esta prohibición, no solo el esquirolaje externo sino también el interno”.

en esta premisa del tipo sancionador contenido en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, en tanto que la asignación de personal de la empresa a realizar las labores dejadas de ejecutar por los huelguistas se comporta como un acto que impide el libre ejercicio del derecho de huelga, infracción que es calificada con la graduación “muy grave” por la norma sancionadora.

11 En ese sentido, por ejemplo, consúltese en: Toyama, J. (2013). “Derechos fundamentales en la fiscalización laboral”, Lima: Laborem, (13), pp. 196-199. 12 Nieto García, A. (2017). Derecho Administrativo Sancionador. Primera reimpresión. Madrid: Tecnos, p. 269.

proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal”13. Es así como, podemos afirmar que el artículo objeto de análisis cumple con la exigencia de precisión y con el efecto comunicativo que se desprende de lo establecido por el Alto Tribunal. En cambio, difícilmente podría decirse que, de la lectura del numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, un agente razonable pueda inferir que no se proscribe atentar contra el derecho constitucional de huelga, de forma que, con la sola actuación del poder privado, se le vacíe de contenido.

Sobre la improcedencia de la comunicación de la huelga

1) Con fecha 25 de septiembre del 2019, la inspeccionada presenta un escrito ante la Dirección General de Trabajo, solicitando se declare improcedente la huelga convocada por el Sindicato Nacional de Trabajadores Obreros de Gloria S.A. – SINATOG. 2) Mediante Resolución Directoral General N° 175-2019-MTPE/2/14, de fecha 02 de octubre de 2019 y notificada el 03 de octubre de 2019 a la empresa y al Sindicato, se resuelve declarar la improcedencia de la comunicación de huelga

13 Vid. Segundo párrafo del fundamento jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 2192-2004-AA/TC, de fecha 11 de octubre de 2004.

presentada por el Sindicato Nacional de Trabajadores Obreros de Gloria S.A. - SINATOG, tal como se visualiza a continuación:

Figura 1

3) Con fecha 04 de octubre de 2019, se apertura la Orden de Inspección Nº 21805- 2019-SUNAFIL/ILM y conforme las actuaciones inspectivas, recogidos en el Acta de Infracción Nº 4808-2019-SUNAFIL/ILM, de fecha 30 de diciembre de 2019, la autoridad inspectiva constató, en los puntos 19 y 28, que la impugnante gestionó el traslado de dos trabajadores de la sede de Arequipa para que cumplan labores en la sede de Huachipa durante los días que el órgano sindical ejercía su derecho a huelga.

4) De lo descrito precedentemente, se evidencia la siguiente línea de tiempo, sobre los hechos materia del presente procedimiento administrativo:

25/09/2019, La impugnante solicita ante la Dirección General de Trabajo, se declare improcedente la huelga convocada por el Sindicato Nacional de Trabajadores Obreros de Gloria S.A. 01, 02 y 03 de octubre de 2019 se ejecuta la huelga, 04/10/2019, se realiza la visita inspectiva por parte del inspector comisionado constatando el traslado de dos trabajadores de la sede de Arequipa para que cumplan labores en la sede de Huachipa durante los días que el Sindicato ejercía su derecho a huelga. 03/10/2019, se notifica a la empresa y al Sindicato con la Resolución Directoral General Nº 175-2019- MTPE/2/14, que declara IMPROCEDENTE la comunicación de huelga presentada por el SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES 25/10/2021, se notifica la Resolución de Sub Intendencia, que sanciona a la impugnante por los hechos constatados del 04 de octubre 2019, tipificándolo en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT. Procedimiento administrativo sobre la procedencia/ legalidad de la huelga Procedimiento administrativo del presente proceso

“Artículo 65.- La comunicación de la declaración de huelga a que alude el inciso c) del artículo 73 de la Ley, se sujetará a las siguientes normas: (…) c) “Adjuntar la nómina de los trabajadores que deben seguir laborando, tratándose de servicios esenciales y del caso previsto en el artículo 78 de la Ley.” (…)”

“Los actos administrativos tendrán carácter ejecutario, salvo disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley.”

Asimismo, el artículo 226.1 del mismo cuerpo normativo, indica que:

“La interposición de cualquier recurso, excepto los casos en que una norma legal establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.”

“(…) mediante escrito ingresado con registro N° 158478-2019, la empresa Gloria S.A. solicitó que se declaré la ilegalidad de la materialización de la huelga por parte del Sindicato Nacional de Trabajadores Obreros de Gloria S.A. – SINATOG, siendo que mediante Proveído de fecha 11 de octubre de 2019 se indicó que para la emisión del acto administrativo que declara la ilegalidad de la huelga, resulta necesaria que la materialización haya sido verificada por la Autoridad Inspectiva de Trabajo, por el Juez de Paz Letrado competente, por la Policía Nacional o por Notario Público. Es lo único que se tiene en el acervo documental sobre la materia (…)”.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por LECHE GLORIA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 067-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 20 de enero de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3541-2020- SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1088-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 22 de octubre de 2021, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 067-2022-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a LECHE GLORIA S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo de la posición mayoritaria con la que se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto por la impugnante, bajo las siguientes consideraciones:

1. En el caso examinado, se trata de una medida de fuerza adoptada por parte de una organización sindical los días 1, 2 y 3 de octubre de 2019 cuyo control de legalidad fue ejecutado por parte de la autoridad de trabajo competente, quien a través de la resolución del 26 de setiembre de 2019 resolvió tener presente la comunicación, por haberse cumplido los requisitos respectivos.

2. La empresa afectada por la medida de huelga, que es, a la postre, el administrado del presente procedimiento sancionador, interpuso el recurso de reconsideración que motivó a que la propia Dirección General de Trabajo decida, a través de la Resolución Directoral General N° 175-2019/MTPE/2/14, declarar “fundado” el recurso interpuesto, declarándose la improcedencia de la huelga.

3. Es decir, mientras que la organización sindical ejecutó la medida de fuerza al amparo de la primera resolución (autorizadora), durante el curso de la acción huelguística la Autoridad Administrativa de Trabajo reevaluó los hechos a propósito del recurso interpuesto por la parte empleadora. La nueva decisión de la Administración Pública, posterior a la medida adoptada por la asociación sindical, se notificó el 3 de octubre de 2019.

4. Lo que se observa es que, conforme a los hechos determinados por la inspección del trabajo, el empleador desplegó medios de hecho para emprender medidas contra huelguísticas. Éstas consistieron en desplegar a dos trabajadores de la sede de Arequipa para que cumplan labores en la sede de Huachipa, como se relata en la resolución adoptada en mayoría.

5. En consecuencia, nos encontramos ante un acto derivado del poder privado del empleador quien, en respuesta a una huelga cuya procedencia había sido establecida por la autoridad, desplegó actos subsumibles en el artículo 25, inciso 25.9 del RLGIT, conforme se ha establecido en el Acta de Infracción.

6. De esta forma, por más que la segunda resolución de la Dirección General de Trabajo establece la improcedencia de la huelga sobre la base de la documentación remitida por el empleador (que a juicio de la citada autoridad administrativa, acreditó la revisión de la base fáctica de la primera de sus decisiones) considero que esta Sala debió solicitar información adicional para resolver, en tanto que lo único que consta en el expediente de fiscalización es que el inspector actuante encontró a los dos trabajadores laborando en la posición de huelguistas el 4 de octubre de 2019. Considerando que la empresa fue notificada de la resolución de improcedencia el día anterior, podría ser posible que haya respondido inmediatamente con la provisión de personal, dentro del margen del poder de dirección legítimo. Sin embargo, de los actuados, no está claro si este personal fue asignado a cumplir funciones con fecha anterior a la toma de conocimiento de la decisión de la Dirección General de Trabajo de declarar fundado el recurso de revisión interpuesto por el administrado y, con ello, declarar improcedente la medida de fuerza que entonces ya había sido adoptada por el sindicato. En este último supuesto, aquellos dos trabajadores se comportarían como esquiroles y el empleador se encontraría dentro del supuesto de hecho reprochado por el inciso 25.9 del artículo 25 del RLGIT.

Por estos fundamentos, mi voto es porque no se proceda a resolver el fondo del recurso de revisión, debiendo proceder la Secretaría Técnica a programar una audiencia oral con la participación del administrado y del sindicato denunciante, a fin de establecer los hechos indicados en el punto 6 de mi voto razonado.

Presidente

20230201MLA