Tribunal de Fiscalización Laboral · Resolución

Laboratorios Portugal S.R.L — Res. 915-2022

Educación / salud / medios / culturaFundadoSEGURIDAD Y SALUD
Resolución N°0915-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
Expediente sancionador009-2021-SUNAFIL/IRE-AQP
ProcedenciaINTENDENCIA REGIONAL DE AREQUIPA
ImpugnanteLaboratorios Portugal S.R.L
Acto impugnadoRESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 09-2022-
MateriaSEGURIDAD Y SALUD
Fecha30 de septiembre de 2022
Sumilla. Se declara FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por LABORATORIOS PORTUGAL S.R.L., en contra de la Resolución de Intendencia N° 09-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 10 de enero de 2022

El fallo

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por LABORATORIOS PORTUGAL S.R.L., en contra de la Resolución de Intendencia N° 09-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 009-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - REVOCAR la Resolución de Intendencia N° 09-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, en todos sus extremos, dejando sin efecto la multa impuesta.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a LABORATORIOS PORTUGAL S.R.L., y a la Intendencia Regional de Arequipa, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente

20220928RAN

Fuente oficial. Resolución pública del Tribunal de Fiscalización Laboral. Consulta el documento oficial en el portal de SUNAFIL.
Ver en SUNAFIL (oficial) →

Texto de la resolución

Antecedentes

1.1

Mediante Orden de Inspección N° 0510-2020-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 059-2020-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de la seguridad y salud en el trabajo, a consecuencia de la notificación por la ocurrencia de un accidente mortal sucedido el 11 de abril del 2020 a las 07:06 horas.

1.2

Que, mediante Imputación de Cargos N° 010-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 15 de enero de 2021, notificada el 19 de enero de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva,

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Investigación de accidentes de trabajo / incidentes peligrosos (Incumplimiento (s) en materia de SST que cause la muerte o invalidez permanente total o parcial). 20555195444 soft 20555195444 soft 20555195444 soft

remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 116-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 19 de febrero de 2021 (en adelante, el Informe Final), a través del cual se determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 518-2021- SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 01 de octubre de 2021, notificada el 04 de octubre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 271,093.50 por haber incurrido en la siguiente infracción:

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con la normativa de Seguridad y Salud en el Trabajo, omisión que causó el accidente de trabajo mortal del ex trabajador afectado Roger José Salas Reyes, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

1.4

Con fecha 25 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 518-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, argumentando lo siguiente:

i. La resolución carece de la debida motivación, ya que se ha asumido sin mayor sustento que la impugnante tiene responsabilidad directa en el accidente de trabajo mortal acaecido, siendo que la única información relevante que el equipo inspectivo recabó en el trámite del procedimiento de fiscalización es que el trabajador tenía en su poder la llave de acceso a la zona de alto riesgo, pero bajo ningún escenario se aprecia que la actividad que realizaba el ex trabajador se encontraba dentro de su esfera funcional autorizada o que el acceso al área de riesgo fue por orden del empleador; afectando todos los márgenes del debido procedimiento al determinar la responsabilidad ante un incidente de trabajo, basado en un principio general como el de la prevención. ii. El equipo inspectivo no ha podido acreditar que el ingreso a la zona de alto riesgo fue por orden del empleador, por lo que no se ha tomado en cuenta las acciones de control donde se evidencia que sí existe la prohibición por parte del empleador, así como de la normativa de seguridad y salud en el trabajo bajo esos términos. Basarse en la entrega de las llaves para sustentar la responsabilidad vulnera la objetividad que requiere todo procedimiento, siendo que los inspectores deben actuar con imparcialidad y objetividad, evitando impresiones subjetivas. iii. Se ha constatado que existía la prohibición de acceso a las zonas, un procedimiento escrito de medidas de seguridad respecto a las labores a realizar por el colaborador accidentado evidenciando las medidas de control suficientes, de esta forma, el trabajador incumplió el procedimiento interno dado que la labor no estaba autorizada, ignorando que conocía expresamente de la prohibición de ingreso a dicha zona y las consecuencias en caso de incumplimiento de riesgos a los que se estaba expuesto, habiéndose actuado acorde a ley. Por el contrario, la causa directa del accidente fue la conducta negligente del trabajador al haber ingresado a una zona para realizar una actividad no autorizada, produciéndose el quiebre del nexo causal.

iv. Se pretende atribuir responsabilidad a la impugnante de un evento que se produjo por responsabilidad del propio trabajador, al existir un acto propio del trabajador que puso en peligro su propia vida por ingresar a una zona prohibida, inobservando las capacitaciones realizadas al trabajador y evaluaciones que evidencian que conocía las prohibiciones y las consecuencias de incurrir en las mismas, vulnerándose el principio de causalidad. v. No se ha determinado el incumplimiento de la empresa, efectuando una presunción sin motivación del nexo causal, no siendo válido alegar que se han inobservado las condiciones adecuadas para el trabajo seguro por el hecho de poseer unas llaves cuando fue el accionar del trabajador ignorando las previsiones establecidas que generaron los hechos ocurridos. vi. Se está vulnerando el principio de verdad material y de presunción de licitud, pues no se han analizado los hechos en concreto para llegar a la verdad.

1.5

Mediante Resolución de Intendencia N° 09-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 10 de enero de 20222, la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

i. Siendo que la impugnante no presentó medio probatorio alguno o argumento de descargo que vise demostrar el eximente de responsabilidad frente al accidente mortal ocurrido, no se desvirtuaron las conductas infractoras verificadas por el inspector actuante, pese a estar correctamente notificada a través de la Imputación de Cargos. ii. De acuerdo a los hechos verificados por el inspector en los numerales 4.3 y 4.4 del Acta de Infracción, se tiene acreditado que el trabajador accidentado registró su ingreso a las 06:35 horas, procediendo a realizar las labores rutinarias correspondiente a su puesto de trabajo en general, y en particular la revisión de la Sub Estación Eléctrica N° 01, en donde a las 07:06 horas aproximadamente sufrió la descarga eléctrica en la referida sub estación, que le causó la posterior muerte. iii. De acuerdo al análisis efectuado por el Inspector comisionado, se entiende como una causa inmediata (condición sub estándar) del accidente de trabajo “el acceso a la zona de alto riesgo a través de la entrega de las llaves de acceso a dicha zona”, siendo un acto sub estándar (también como causa inmediata) la omisión de dar atención a la señalización de advertencia y prohibición, así como el ingresar a la zona de alto riesgo incumpliendo procedimientos. iv. Así, en tanto en los accidentes de trabajo, el nexo de causalidad supone la vinculación que debe de existir entre la conducta antijurídica del empleador (incumplimiento de brindar supervisión efectiva) que originó el daño sufrido por el trabajador (accidente) y las labores desarrolladas habitualmente en el centro de trabajo, reiterándose el

2 Notificada a la impugnante el 12 de enero de 2022. Ver folio 44 del expediente sancionador.

análisis de las instancias previas, en cuyo considerando referido a las “Circunstancias en que ocurrió el accidente” se señala que “…por motivos que no se han llegado a determinar (decisión del trabajador u orden recibida del empleador), el trabajador accidentado ingresó a zona delimitada como de Alto Riesgo, a la cual ingresó por la puerta de acceso, luego de abrir el candado cuyas llaves le fueron entregadas junto con el llavero que contiene las llaves de la zona segura”. v. Por ello, se desprende que la impugnante incumplió con lo dispuesto por las normas de seguridad y salud en el trabajo, en tanto no se ha cumplido con la obligación de adoptar las medidas de prevención destinadas al control de riesgos, misma que debió de ejercerse durante toda la realización de las actividades ejecutadas por el trabajador accidentado fallecido. vi. Respecto de la negligencia de los trabajadores ante un eventual accidente de trabajo, el fundamento 6.10 de la Resolución N° 333-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, señala que la Corte Suprema de Justicia ha dispuesto, en un caso en concreto, que “el empleador tiene poderes de dirección y de control del trabajador y del trabajo, entonces es precisamente aquel quien debe asumir el deber de cuidar la vida, la integridad y la salud de los trabajadores”. vii. Por ello, al haberse determinado que a pesar de las restricciones teóricas establecidas en los procedimientos y capacitaciones, la impugnante otorgó al trabajador accidentado las llaves del candado de acceso a la presunta zona prohibida, resulta contradictorio lo evidenciado en los documentos (prohibiciones y restricciones de acceso a la zona de alto riesgo), luego del ingreso de éste a la zona de alto riesgo, habilitando la puerta de ingreso al abrir el candado cuya llave le otorgó el empleador. viii. Por ello, no solo basta que la impugnante haya realizado la señalización de la restricción de la zona de alto riesgo y determinado un procedimiento para el desarrollo de las actividades del trabajador accidentado, sino que debió de garantizar una supervisión efectiva en el desarrollo de todas las actividades desarrolladas no sólo por el trabajador accidentado, sino por todos los colaboradores de la inspeccionada, lo cual no fue cumplido al momento del accidente, puesto que conforme a lo corroborado por el inspector actuante, el personal de vigilancia donde se encuentra la Sub Estación N° 01 brindó las llaves de acceso a las zonas de dicha estación, tanto de la zona segura (donde debía de laborar) como para la zona prohibida, sin que exista ninguna supervisión que haya impedido el acceso a dicha área prohibida, por lo que se concluye que la impugnante es plenamente responsable de la ocurrencia del accidente mortal acaecido.

1.6

Con fecha 02 de febrero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 09-2022- SUNAFIL/IRE-AQP.

1.7

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁNDUM N° 101-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 09 de febrero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

2.1

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.

del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

3.1

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

3.2

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

3.4

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

3.5

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho,

Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14

de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LABORATORIOS PORTUGAL S.R.L.

4.1

De la revisión de los actuados, se ha identificado que LABORATORIOS PORTUGAL S.R.L., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 09-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, que confirmó la sanción impuesta de S/ 271,093.50, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, el 13 de enero de 2022.

4.2

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por LABORATORIOS PORTUGAL S.R.L.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 02 de febrero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 09-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, en términos similares al recurso de apelación, señalando los siguientes alegatos:

i. Se justifica la imposición de la multa remitiéndose a los argumentos establecidos por las instancias previas, sin valorarse apropiadamente los argumentos vertidos en la apelación. ii. Así, la única información relevante que el equipo inspector recabó en el trámite del procedimiento de fiscalización para asumir la responsabilidad de la empresa fue que el trabajador tenía en su poder las llaves de acceso a la zona de alto riesgo en la que sucedió el accidente, supuesto que bajo ningún escenario evidenciaría un acto sancionable, si se considera que la actividad que realizaba el trabajador no se encontraba dentro de su esfera funcional o que el acceso a la zona de riesgo no fue por orden del empleador. iii. Pese a esto, la Intendencia no valoró adecuadamente los descargos, y en cambió realizó un análisis que excedió la objetividad que debe primar en un procedimiento sancionador. iv. Así, la Intendencia no verificó si existía una orden por parte del empleador para realizar la actividad que presumiblemente procuró efectuar el trabajador fallecido, por lo que es cuestionable que se considere que la empresa no adoptó las acciones de

control cuando, es evidente que sí existía la prohibición (delimitada y señalizada según el numeral 4.6 del Acta de Infracción) de ingresar al área donde ocurrió el accidente. v. El análisis de la responsabilidad y particularmente del accidente se determina como causa inmediata (condiciones subestándar) que “…el trabajador accidentado no tuvo acceso a la zona de alto riesgo a través de la entrega de las llaves…”, no obstante, el propio reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo define a la condición subestándar como a la condición en el entorno de trabajo que pueda causar un accidente y que el acto subestándar son las acciones o prácticas incorrectas ejecutadas por el trabajador. vi. Por ello, resulta discutible que se pueda considerar como una condición subestándar el hecho de contar con una llave de acceso a la zona de alto riesgo, puesto que la labor realizada no estaba autorizada, la zona estaba prohibida y se ha acreditado por la empresa que el trabajador conocía expresamente de la prohibición de ingreso a dicha zona y de las consecuencias en caso de incumplimiento (riesgos a los que se exponía). vii. No se puede imputar responsabilidad a la impugnante, puesto que no se puede determinar que la entrega de llaves ocasionó el accidente, toda vez que el trabajador fue quien, por libre albedrío, ubicó la llave, la utilizó en el candado e ingresó a una zona prohibida, pese a la prohibición expresa de la empresa, la señalización y la formación otorgada al trabajador fallecido. viii. Se ha incurrido en un supuesto de indebida tipificación por la fractura del nexo causal, ocasionada por una conducta negligente del trabajador fallecido. ix. Se citan los alcances de resoluciones emitidas por la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral, entre éstas las resoluciones N° 058-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, N° 066-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, N° 498-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala y N° 623-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala; por lo que, atendiendo al principio de predictibilidad y confianza legítima, el Tribunal de Fiscalización Laboral deberá de tener en cuenta estos pronunciamientos al momento de analizar el escrito de revisión.

Análisis Del Recurso De Revisión

De los precedentes de observancia obligatoria y las conductas sancionadas bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT

6.1

El artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG dispone que aquellos actos administrativos que resuelven casos particulares, “…interpretando de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria…”, constituyendo fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención.

6.2

De igual forma, el Reglamento del Tribunal, mediante los artículos 3, 22 y 23, señala que constituye una competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral – a través de su Sala Plena– el establecimiento de precedentes de observancia obligatoria, bajo los criterios establecidos por el TUO de la LPAG (interpretación de modo expreso y con carácter general), obligatorio para las entidades del Sistema de Inspección del Trabajo cuando así se precise expresamente, y siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, salvo que el Tribunal expresamente disponga su vigencia diferida.

6.3

Así, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 17 de agosto en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes administrativos de observancia obligatoria los siguientes criterios

“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo Nº 004-2017-TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal.

6.18

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.

6.19

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el

RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo éste órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación. (énfasis añadido)

Disponiéndose la entrada en vigencia del mismo a partir del día siguiente de su publicación

6.4

Así, de la lectura del recurso de revisión, se identifica que este se encuentra dentro de los alcances señalados en el precedente administrativo citado líneas arriba, al cuestionarse las infracciones Muy Graves tipificadas en el inciso 28.10 del artículo 28 del RLGIT, por lo que procede la revisión de los alegatos planteados por la impugnante.

6.5

De igual modo, mediante Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 18 de agosto en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes administrativos de observancia obligatoria los fundamentos 6.15, 6.18, 6.19, 6.20 y 6.21, bajo los siguientes alcances:

6.15

En ese entendido, debemos señalar que el tipo de análisis de los accidentes de trabajo puede ser multicausal y en esa medida, es posible que la imputación por la infracción contemplada en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT obedezca a más de una subsunción plausible, si el inspector actuante da cuenta del nexo de causalidad entre la falta determinada y el tipo sancionador de dichos artículos. De esa forma, dos o más incumplimientos pueden ser plenamente aptos de producir el hecho reprochado (el accidente de trabajo) y la subsunción en cualquiera de los citados numerales del artículo 28 del RLGIT es autorizada por la gravedad de la afectación al interés público al que la sanción atiende: la protección de la salud y la vida de los trabajadores

6.18

De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes recopilados que han dado lugar al accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relacionan; se trata de una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o indirectamente la lesión”.16 En el examen de la inspección del trabajo —que debe trasladarse al acta de infracción— los órganos del procedimiento administrativo sancionador deben ocuparse de establecer la suficiencia en la determinación de los nexos causales exigidos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, para así establecer si existe uno o más de un incumplimiento que sea suficientemente apto para convertirse en causa del accidente de trabajo y, por lo tanto, punible bajo el tipo sancionador correspondiente.

6.19

Como puede comprobarse, las citadas normas despliegan un reproche cualificado, cuando el comportamiento constitutivo de infracción tiene, además, un resultado dañoso determinado (“accidente de trabajo”). Esto afirma al

elemento disuasivo de la sanción administrativa ante un hecho “que ocasiona” consecuencias especialmente graves dentro del sistema jurídico. De esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través de los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, según corresponda, si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes.

6.20

Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos:

i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador.

6.21

Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios:

i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente.

Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción.

6.6

Así, en examen del expediente, se observa la subsunción del incumplimiento a las normas de seguridad y salud en el trabajo por el ingreso del trabajador fallecido a la zona delimitada como de Alto Riesgo, a la cual tuvo acceso porque le fueron entregadas las llaves de los accesos a todos los espacios de la planta, incluida dicha zona, dentro del numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Al respecto, debe dejarse establecido que el incumplimiento materia del presente procedimiento ha sido analizado en la fiscalización realizada por los inspectores comisionados.

6.7

Así, de acuerdo con numeral 4.11 de la sección IV “Hechos Verificados” del Acta de Infracción se detalla el análisis de causalidad efectuado por la autoridad inspectiva, el cual es compartido por las instancias anteriores según el siguiente análisis:

Figura N° 01 Acta de Infracción

6.8

Es importante recordar que la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 (en adelante, la LSST) reconoce como un pilar fundamental y transversal al Principio de

Prevención, entendido este como la obligación que tiene el empleador de garantizar que la permanencia del trabajador en el centro de labores así como el desempeño de las funciones asignadas no van a significar en él un menoscabo en su salud, en su bienestar o la pérdida de la vida en un caso extremo; por el contrario, las condiciones de trabajo deben de permitirle su realización como persona y garantizar el alcance del bienestar social9

6.9

En estricta relación con éste premisa, la LSST también define al Principio de Responsabilidad, entendido como la asunción de las “…implicancias, legales y de cualquier otra índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador en el desempeño de sus funciones o a consecuencia de él, conforme a las normas vigentes”10, señalándose de manera expresa que:

“…en materia de seguridad y salud en el trabajo, la entidad empleadora principal responde directamente por las infracciones que, en su caso, se comentan por el incumplimiento de la obligación de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores, personas que prestan servicios, personal bajo modalidades formativas laborales, visitantes y usuarios, los trabajadores de las empresas y entidades contratistas y subcontratistas que desarrollen actividades en sus instalaciones.

Asimismo, las empresas usuarias de empresas de servicios temporales y complementarios responden directamente por las infracciones por el incumplimiento de su deber de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores destacados en sus instalaciones” 11

6.10

Así, a través de la obligación de garantizar la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores y de todo aquel que se encuentre dentro del centro de labores, el

9 Constitución Política del Perú de 1993 Artículo 22.- El trabajo es un deber y un derecho. Es la base del bienestar social y un medio de realización de la persona 10 Artículo II del Título Preliminar de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783. 11 Artículo 103 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783.

empleador debe de adoptar una serie de medidas de prevención12 de acuerdo con el orden de prioridad preestablecido por Ley13.

6.11

Respecto de los accidentes de trabajo, el Glosario de Términos del reglamento de la LSST (Decreto Supremo N° 005-2012-TR) los define como “Todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, y aun fuera del lugar y horas de trabajo (…)”, brindando alcances importantes que – en el presente caso – corresponde analizar. (énfasis añadido)

6.12

De los actuados, se observa por un lado, el Procedimiento Operativo Estándar N° POE/MAN-006-LP, denominado “Mantenimiento de Sistemas Críticos” (obrante a folios 07 del expediente inspectivo) el cual señala como una responsabilidad del servicio tercero o contratista el cumplir con el mantenimiento preventivo o correctivo de cada sistema crítico en servicio, comprendiéndose a la Sub Estación N° 01 bajo tal clasificación; y definiéndose como responsabilidad del Técnico de Mantenimiento – cargo que el trabajador fallecido ocupaba – el observar la ejecución de dichas actividades y que se cumplan con cada tarea propuesta en los formatos de mantenimiento preventivo.

6.13

De igual modo, el Instructivo N° INS/MAN/275-LP, denominado “Sub Estaciones Eléctricas”, reitera en el último párrafo del numeral 7.1 (Seguridad Industrial) de dicho instructivo el acceso restringido de todo el personal – salvo contratistas - a la zona de Alto Riesgo:

12 Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 Artículo 50. Medidas de prevención facultadas al empleador El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar. b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador. c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro. d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo. e) Mantener políticas de protección colectiva e individual. f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores. 13 Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 Artículo 21. Las medidas de prevención y protección del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual. b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas. c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control. d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador. e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta.

Figura N° 02 Sección 7.1 del Instructivo N° INS/MAN-275 LP

Detallándose en el punto 7.4 (Verificaciones y Limpieza) las labores a las que se debía de ceñir el trabajador fallecido, de acuerdo con el puesto que éste ocupaba: Figura N° 03 Sección 7.4 del Instructivo N° INS/MAN-275 LP

Señalándose en el literal d) que la limpieza y verificación se realiza desde la zona segura, conforme se había delimitado en la ilustración 1 de dicho instructivo: Figura N° 04 Sección 7.4 del Instructivo N° INS/MAN-275 LP

6.14

Por otro lado, conforme lo señala el Acta de Infracción y lo reconocen las resoluciones emitidas por las instancias anteriores, se desconocen las causas que motivaron el ingreso del trabajador fallecido a la zona delimitada como de Alto Riesgo a la Sub Estación N° 01, sin haberse podido acreditar tal hecho.

6.15

Pese a ello, se consigna como todo elemento de responsabilidad por parte de la empresa, el haberle sido entregado al trabajador fallecido – a través del personal de vigilancia – el llavero de todas las zonas de acceso de la instalación, incluyendo el acceso a la zona de Alto Riesgo de la referida Sub Estación. A criterio de las instancias anteriores, esta fue la causa directa del accidente mortal.

6.16

Este análisis no se condice con lo señalado en el fundamento 6.21 de la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, antes invocada, puesto que el citado precedente vinculante establece que se debe de entender como nexo causal “…la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral.”, situación que no se condice con lo ocurrido, pues la entrega de las llaves no produjo el accidente o contribuyó a que éste se desencadene, toda vez que entre la entrega de las llaves y la ocurrencia del accidente se encuentra acto cuya motivación no ha podido ser determinada durante la inspección y el presente procedimiento sancionador: el ingreso del trabajador a la zona de Alto Riesgo.

6.17

Este hecho – que no ha podido ser determinado de manera fehaciente por parte de la autoridad inspectiva y las instancias previas – constituye a consideración de esta Sala, un elemento que rompe el nexo causal del accidente mortal del señor Salas Reyes. Ni los documentos de gestión antes reseñados ni las órdenes impartidas durante el día del accidente (11 de abril de 2020) contemplaban el ingreso del trabajador a la zona de Alto Riesgo. Por el contrario, la propia inspección reconoce, a través del punto 4.5 de la sección IV del Acta de Infracción (Hechos Constatados) lo siguiente:

Figura N° 05 Punto 4.5 del Acta de Infracción

6.18

Por ello, conforme lo precisó esta sala a través del considerando 6.11 de la Resolución N° 066-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 05 de julio de 2021, al realizar una lectura

conjunta del artículo 53 de la LSST y del artículo 94 de su reglamento, “…la imputación de responsabilidad al empleador por incumplimiento de su deber de prevención requiere que se acredite que la causa determinante del año es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador y del incumplimiento por parte del empleador de las normas de seguridad y salud en el trabajo”.

6.19

Por ello, la invocación efectuada por la impugnante a través del Principio de licitud, reconocido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG es correcta, se debe de presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. Conforme lo señaló esta Sala a través del fundamento 6.20 de la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 14 de junio de 2021, “No es posible la imposición de sanción alguna con el fundamento de meras sospechas, y tampoco sobre la base de que el imputado no ha demostrado su inocencia”14.

6.20

En ese sentido, el incumplimiento legal dentro del cual se pueda tipificar el manejo de todas las llaves de acceso en un solo llavero o manojo de llaves, o el mal uso de las llaves de acceso otorgado al trabajador en su calidad de Técnico de Mantenimiento, a consideración de esta Sala, no constituye una causa directa del accidente mortal ocurrido el 11 de abril de 2020, debiéndose declarar fundado el recurso de revisión interpuesto por LABORATORIOS PORTUGAL S.R.L.

6.21

Corresponde, por el análisis antes efectuado, dejar sin efecto la sanción impuesta a la empresa impugnante; y precisar, en virtud del numeral 6.3 del artículo 6 del TUO de la LPAG, que no constituye causal de nulidad la apreciación distinta de la valoración de los medios probatorios y de la aplicación del derecho por parte de las instancias anteriores en el presente caso, en los términos que solicitaba la impugnante a través de su recurso de revisión.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

14 Citando al autor Miguel Carmona Ruano.

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por LABORATORIOS PORTUGAL S.R.L., en contra de la Resolución de Intendencia N° 09-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 009-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - REVOCAR la Resolución de Intendencia N° 09-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, en todos sus extremos, dejando sin efecto la multa impuesta.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a LABORATORIOS PORTUGAL S.R.L., y a la Intendencia Regional de Arequipa, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente

20220928RAN

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