| Resolución N° | 0488-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 577-2021-SUNAFIL/IRE-PIU |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE PIURA |
| Impugnante | Komatsu - Mitsui Maquinarias Perú S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 153-2022- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Región | Piura |
| Fecha | 23 de mayo de 2024 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por KOMATSU - MITSUI MAQUINARIAS PERU S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 153-2022-SUNAFIL/IRE- PIU, emitida por la Intendencia Regional de Piura dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 577-2021-SUNAFIL/IRE-PIU, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 153-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a KOMATSU - MITSUI MAQUINARIAS PERU S.A., y a la Intendencia Regional de Piura, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20240522ECHV – HR 98195-2021
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 2170-2021-SUNAFIL/IRE-PIU, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1. Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 999-2021-SUNAFIL/IRE-PIU (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves, una la labor inspectiva y, otra, en materia de relaciones laborales.
Mediante Imputación de Cargos N° 561-2021-SUNAFIL/IRE-PIU/SIAI-IC, de fecha 14 de diciembre de 2021, notificada a la impugnante el 16 de diciembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado
1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Sub materia: Jornada y horario de trabajo). soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 025-2022-SUNAFIL-SIAI-IRE-PIURA, de fecha 10 de febrero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Piura, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 476- 2022-SUNAFIL/IRE-PIU/SISA, de fecha 14 de setiembre de 2022, notificada el 16 de setiembre de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 69,344.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar cumplir con las disposiciones relacionadas con la modificación de la jornada de trabajo, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 34,672.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 34,672.00.
Con fecha 07 de octubre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 476-2022-SUNAFIL/IRE-PIU/SISA, argumentando lo siguiente:
i. La resolución apelada no se encuentra debidamente motivada, pues, no se consideró que se está imponiendo dos sanciones por un mismo hecho. Asimismo, afirma que, se afectó el principio de imparcialidad y el de presunción de licitud, ya que no existe certeza sobre la comisión de una infracción. ii. Asimismo, señala que, se realizó una incorrecta interpretación de los hechos relacionados a la jornada de trabajo, pues el Decreto de Urgencia Nº 029-2020, autorizaba la modificación de la jornada de trabajo, por lo que, en razón de ello el mes de abril de 2020, procedió a modificar la jornada acumulativa, con el objeto de cuidar la seguridad y salud del personal, obligación legal para todo empleador, según lo previsto en la ley de seguridad y salud en el trabajo. iii. Indica que la Resolución de Sala Plena Nº 001-2021-SUNAFIL/TFL, se circunscribe a la modificación convencional. iv. Añade que su representada actúo de buena fe y, que la variación de la jornada no fue una decisión subjetiva o discrecional, por el contrario, se sustentó en una razón objetiva e invoca el ius variante, alegando que este responde a la capacitad del empleador para modificar algunas de las condiciones de la relación laboral. v. Se afectó el principio de razonabilidad, proporcionalidad, presunción de licitud y de non bis in idem. vi. Asimismo, indica, se vulneró el debido proceso y motivación.
Mediante Resolución de Intendencia N° 153-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, de fecha 10 de noviembre de 20222, la Intendencia Regional de Piura declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
2 Notificada a la impugnante el 14 de noviembre de 2022, véase folio 100 del expediente sancionador.
i. La modificación de la jornada atípica, resultó ser arbitraria y unilateral, al no haber acreditado haber seguido el procedimiento de comunicación previa al cambio de jornada previsto en el artículo 2° del D.S. N° 007-2002-TR; pues el único medio probatorio presentado para pretender acreditar tal comunicación previa a los trabajadores afectados, ha sido el correo electrónico que obra a folios 14, 30, 40 y 52 vuelta del expediente inspectivo, el cual contiene un “Comunicado de Cambio de Turno” es de fecha 21.06.2021; es decir, posterior a la fecha en que se realizó el cambio de jornada acumulativa a 12x9; por lo que, se evidencia que, el recurrente no ha logrado demostrar su afirmación de haber efectuado a sus trabajadores y al sindicato denunciante una comunicación previa al cambio de jornada acumulativa como lo establece el artículo 2° del D.S. N° 007-2002-TR. ii. Refiere que el impugnante reconoce que ninguna norma autorizó de manera expresa a su representada a modificar y establecer las jornadas acumulativas o atípicas; sino que, fue mediante su propia interpretación de las disposiciones legales contenidas en el D.U. N° 029-2020, que consideró que durante el contexto de la emergencia sanitaria no era necesario que su representada cumpliera con el procedimiento legal establecido para realizar la variación de la jornada de trabajo, entendiendo a su criterio, que el Decreto de Urgencia antes mencionado, le daba la facultad de modificar la jornada de trabajo unilateralmente. iii. Sin embargo, precisa que, esa interpretación normativa realizada por el recurrente es la que, en realidad resulta ser contraria al ordenamiento jurídico vigente y esto incluso ya ha sido analizado, iv. Indica no se ha producido ninguna afectación al principio de ius variandi, ya que su ejercicio no impide que os trabajadores conozcan de antemano las condiciones que ofrece su empleador y que está obligado de comunicarle de realizar alguna modificación. v. Asimismo, verifica que, no se vulnera principio de licitud; puesto que, en virtud a lo dispuesto en el artículo 2° del Decreto Supremo N° 007-2002-TR, el recurrente se encontraba obligado a comunicar previamente a los trabajadores implicados la modificación de su jornada acumulativa de trabajo; dado que, con la ocurrencia de la pandemia por COVID-19 no había quedado sin efecto con lo dispuesto en el artículo 25° del D.S. N° 007-2002-TR; ni tampoco esa norma le habilitaba para que efectuaran una modificación unilateral de las mencionadas jornadas de trabajo; evidenciándose que, más bien ha sido el impugnante quien ha efectuado una interpretación antojadiza de la norma antes mencionada. vi. La Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL no estableció ningún tipo de autorización para que los empleadores dispusieran unilateralmente la modificación de sus jornadas de trabajo durante el contexto de la pandemia por COVID-19. vii. No se ha configurado una vulneración al principio de non bis in idem, al no producirse una doble sanción por un mismo hecho, pues una, obedece al
incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, y la otra, por incumplir la normativa sociolaboral relacionada a la modificación de la jornada de trabajo.
Con fecha 02 de diciembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Piura, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 153-2022-SUNAFIL/IRE-PIU.
La Intendencia Regional de Piura, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001437-2022- SUNAFIL/IRE-PIU, recibido el 13 de diciembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE KOMATSU - MITSUI MAQUINARIAS PERU S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que KOMATSU - MITSUI MAQUINARIAS PERU S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 153- 2022-SUNAFIL/IRE-PIU, emitida por la Intendencia Regional de Piura, que confirmó la sanción impuesta de S/ 69,344.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del mismo cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución; el 15 de noviembre de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por KOMATSU - MITSUI MAQUINARIAS PERU S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 02 de diciembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 153-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, señalando los siguientes alegatos:
i. Aplicación indebida del artículo 14 y artículos 17.2 y 20.3 del RLGIT, indica que se ha emitido una medida inspectiva el 02 de agosto de 2021, luego el 23 de agosto y el finalmente el 02 de setiembre de 2021, en la que, nuevamente se le solicita acreditar la comunicación establecida en el artículo 2 del Decreto Supremo Nº 007-2002-TR, respecto a la medida ejecutada el 07 de junio de 2021, por su respuesta de si haber cumplido con dicha obligación, además, indica que se encuentran ante una infracción insubsanable. ii. Indica se afecta el principio de predictibilidad o confianza legítima, pues, en las Resoluciones Nros. 94-2021, 186-2021 y 465-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, se indicó que se atenta contra el principio de razonabilidad en los casos que le inspector tenga conocimiento de la insubsanabilidad de la conducta o de su imposibilidad de cumplirla. iii. Solicita la aplicación de eximente de responsabilidad, en aplicación del literal e) del artículo 257 del TUO de la LPAG, pues, el inspector le indujo a error, ya que mediante tres requerimientos de información de fechas 02 y 23 de agosto de 2021, y 02 de setiembre de 2021, se solicitó la acreditación del procedimiento de cambio de jornada
de trabajo, siendo que en el primer requerimiento se consignó “el procedimiento de cambio de jornada” sin precisar como sí lo hizo en el segundo y tercer requerimiento que dicho procedimiento era el que estaba regulado en el Decreto Supremo Nº 007- 2002-TR. iv. Interpretación errónea del artículo 25 del Decreto de Urgencia Nº 029-2020, ya que, esta fue emitida en el contexto de la pandemia mundial por el brote de la Covid-19, situación particular, crítica y nueva para todos. SI bien el procedimiento de cambio de jornada no fue establecido en el artículo 25 del Decreto de Urgencia Nº 29-2020, no es cierto, afirma, que su representada haya incumplido lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto Supremo Nº 007-2002-TR, ya que en el contexto de la pandemia se expidió otra norma que concedió la facultad de modificar unilateralmente la jornada, sin aludir al Decreto Supremo Nº 007-2002. v. Se inobservaron los principios de licitud y verdad material; pues las sanciones impuestas en su contra son arbitrarias, afirmando que, siguió el procedimiento de comunicación del Decreto Supremo Nº 007-2002-TR, cuando entregó una copia de la comunicación del correo electrónico del 21 de junio de 2021 y que a partir del lunes 07 de junio se les modificaría nuevamente el turno de trabajo a un roster de 12 por 9. vi. Solicita se declare la nulidad de la Resolución de Intendencia Nº 153-2022-SUNAFIL/IRE- PIU.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la modificación de la jornada atípica
De acuerdo con el principio de tipicidad regulado en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG9, sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley, o en norma reglamentaria (en los casos que por ley o decreto legislativo se permita por norma reglamentaria) mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.
9 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004- 2019-JUS: “Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 4. Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. (…)”.
Sobre el caso concreto, se observa, tanto en la evaluación del inspector comisionado como en la de los órganos intervinientes en el procedimiento sancionador, que han subsumido los hechos en el tipo sancionador previsto en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, que prevé taxativamente como infracción muy grave en materia de relaciones laborales: “ El incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo, refrigerio, trabajo en sobretiempo, trabajo nocturno, descanso vacacional y otros descansos, licencias, permisos y el tiempo de trabajo en general.” (el énfasis es añadido).
Ahora bien, sobre las facultades del empleador con relación a la modificación de jornadas, horarios y turnos, y al procedimiento de dicha modificación, cabe traer a colación lo dispuesto en el artículo 2 del TUO de la LJTHTS, aprobado por el Decreto Supremo Nº 007- 2002-TR, sobre:
“Artículo 2.- El procedimiento para la modificación de jornadas, horarios y turnos se sujetará a lo siguiente:
1.- El empleador está facultado para efectuar las siguientes modificaciones:
a) Establecer la jornada ordinaria de trabajo, diaria o semanal. b) Establecer jornadas compensatorias de trabajo de tal forma que en algunos días la jornada ordinaria sea mayor y en otra menor de ocho (8) horas, sin que en ningún caso la jornada ordinaria exceda en promedio de cuarenta y ocho (48) horas por semana. c) Reducir o ampliar el número de días de la jornada semanal del trabajo, encontrándose autorizado a prorratear las horas dentro de los restantes días de la semana, considerándose las horas prorrateadas como parte de la jornada ordinaria de trabajo, en cuyo caso ésta no podrá exceder en promedio de cuarenta y ocho (48) horas semanales. En caso de jornadas acumulativas o atípicas, el promedio de horas trabajadas en el período correspondiente no puede superar dicho máximo. d) Establecer, con la salvedad del Artículo 9 de la presente Ley, turnos de trabajo fijos o rotativos, los que pueden variar con el tiempo según las necesidades del centro de trabajo. e) Establecer y modificar horarios de trabajo.
2.- Consulta y negociación obligatoria con los trabajadores involucrados en la medida.
El empleador, previamente a la adopción de alguna de las medidas señaladas en el numeral 1 del presente artículo, debe comunicar con ocho (8) días de anticipación al sindicato, o a falta de éste a los representantes de los trabajadores, o en su defecto, a los trabajadores afectados, la medida a adoptarse y los motivos que la sustentan.
Dentro de este plazo, el sindicato, o a falta de éste los representantes de los trabajadores, o en su defecto, los trabajadores afectados, pueden solicitar al empleador la realización de una reunión a fin de plantear una medida distinta a la propuesta, debiendo el empleador señalar la fecha y hora de la realización de la misma. A falta de acuerdo, el empleador está facultado a introducir la medida propuesta, sin perjuicio del derecho de los trabajadores a impugnar tal acto ante la Autoridad Administrativa de Trabajo a que se refiere el párrafo siguiente.
Dentro de los diez (10) días siguientes a la adopción de la medida, la parte laboral tiene el derecho de impugnar la medida ante la Autoridad Administrativa de Trabajo para que se pronuncie sobre la procedencia de la medida en un plazo no mayor de diez (10) días hábiles, en base a los argumentos y evidencias que propongan las partes” 10.
De lo expuesto, se desprende que el empleador tiene el deber de comunicar al trabajador la modificación del horario y/o jornada de trabajo11. Ello por cuanto, entre el poder de dirección contenido en el artículo 9 de la LPC12 y la subordinación que involucra la puesta
10 El énfasis agregado. 11 La jornada de trabajo no solo debe ser entendida como el número de horas diarias o semanales en la que el trabajador se encuentra a disposición del empleador, sino también comprende los días efectivos en los que se encuentra a su disposición la fuerza de trabajo 12 Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728 "Ley de Productividad y Competitividad Laboral", aprobado por Decreto Supremo N° 003-97-TR (en lo sucesivo, el TUO LPCL)
a su disposición de la fuerza de trabajo y/o de los servicios que prestan los trabajadores; se encuentra el derecho del trabajador al respeto no solo de su dignidad, sino también de conocer, oportunamente, las condiciones de trabajo que le ofrece el empleador.
Así, el contrato de trabajo no puede significar o validar el cambio intempestivo de las condiciones laborales inicialmente pactadas, sin que medie antes, una comunicación previa por parte del empleador a su trabajador, con el objeto de que conozca con una debida antelación su decisión sobre la modificación del horario y/o jornada de trabajo. Ello es así, por cuanto el numeral 2 del artículo 2 del TUO de la Ley de Jornada de Trabajo, al remitir, a su vez, al numeral 1 del mismo cuerpo normativo, no hace referencia a supuestos excluyentes para su aplicación.
Siendo que, coadyuva a la solución oportuna de los conflictos de naturaleza laboral que el trabajador conozca con la debida anticipación de la decisión de su empleador de modificar la jornada u horario de trabajo, pues de estar en desacuerdo con la medida dispuesta por el empleador, estos pueden dialogar y arribar a una solución pronta sobre dicha discordancia.
Cabe precisar que si bien la pandemia del Covid-19 fue un hecho que afectó a las empresas desde la declaratoria del Estado de Emergencia a partir del mes de marzo de 2020, también es cierto que, el Estado Peruano a partir de esa fecha adoptó una serie de lineamientos a fin de prevenir la propagación del virus; sin que estas configuren una derogación de las disposiciones contenidas en el Decreto Supremo Nº 007-2002-TR, conforme se ha señalado, también, en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021- SUNAFIL/TFL.
Ahora bien, la recurrente sostiene: i) que lo dispuesto en el artículo 25 del Decreto de Urgencia Nº029-2020, le facultaba la modificación unilateral de la jornada de trabajo y por ende, no se encontraba sujeta a lo dispuesto por el Decreto Supremo Nº 007-2002- TR, dado el contexto de la pandemia por el Covid-19; ii), cumplió con comunicar a sus trabajadores de la modificación de dicha jornada.
Sobre la interpretación errónea de lo dispuesto por el Decreto de Urgencia Nº 029-2020, alegada por la recurrente. Al respecto, el artículo 25 del Decreto de Urgencia Nº 029- 2020, dispuso lo siguiente:
“Artículo 25. Modificación de turnos y horarios de la jornada laboral
Artículo 9: Por la subordinación, el trabajador presta sus servicios bajo dirección de su empleador, el cual tiene facultades para normar reglamentariamente las labores, dictar las órdenes necesarias para la ejecución de las mismas, y sancionar disciplinariamente, dentro de los límites de la razonabilidad, cualquier infracción o incumplimiento de las obligaciones a cargo del trabajador".
Autorízase a los empleadores del sector público y privado para que, durante el plazo de vigencia de la emergencia sanitaria, puedan modificar y establecer de manera escalonada los turnos y horarios de trabajo de sus trabajadores y servidores civiles como medida preventiva frente al riesgo de propagación del COVID-19, sin menoscabo del derecho al descanso semanal obligatorio” (énfasis es nuestro)
En ese sentido, el Decreto de Urgencia solo autorizó el cambio del horario de trabajo y del turno de trabajo, los cuales no son sinónimos de jornada de trabajo, como erróneamente pretende sostener la impugnante a lo largo del presente procedimiento, al alegar que se habría realizado una interpretación errónea del artículo 25 del Decreto de Urgencia Nº 029-2020.
En efecto, conforme el artículo 6 del TUO de la LJTHTS, el horario de trabajo está orientado a la hora de ingreso y salida del trabajador de su centro de labores, esto es, es el fragmento del tiempo específico de la prestación de servicios; mientras que los turnos de trabajo, pueden ser fijos o rotativos, conforme el artículo 2 de la LJTHTS-Decreto Legislativo Nº 854-. Mientras que la jornada de trabajo según el artículo 1 de la LJTHTS, está orientada al número de horas máximas en la que se puede desempeñar un trabajador, esto es, de ocho horas diarias o cuaterna y ocho semanales como máximo.
De lo descrito precedentemente, se puede determinar que los conceptos de turno de trabajo, horario de trabajo y jornada de trabajo, no son iguales; y la modificación de estos, se regulan por sus propios procedimientos contenidos en el TUO de la LJITHTS y la LJTHTS. Siendo que, por el contexto de la pandemia del Covid-19, se flexibilizaron los procedimientos, referidos a la modificación de turnos y horarios de trabajo, conforme el Decreto de Urgencia Nº 029-2020, estableciendo como parámetro la garantía del descanso semanal obligatorio. En ese sentido, lo señalado por la impugnante no resulta idóneo, esto es, que el Decreto de Urgencia Nº 029-2020, haya autorizado la modificación unilateral de la “jornada de trabajo”. Por lo que, tales argumentos deben ser desestimados.
En cuanto al alegato referido a que “no es verdad que KOMATSU haya incumplido lo dispuesto por el artículo 2 del D. S. No. 7-2002-TR, dado que en el contexto de pandemia por la Covid-19, otra norma que concedió a los empleadores la facultad de modificar unilateralmente la jornada, sin aludir a la disposición contenida en el D.S. Nº 7-2002” (SIC); se aprecia que la impugnante no precisa el dispositivo normativa que sustenta su alegato, por lo que, en aplicación del artículo 14 del Reglamento del Tribunal, aprobado por aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-2017-TR, que prescribe que el recurso de revisión se sustenta en la inaplicación, aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal, al tratarse de dispositivos normativos la impugnante debía precisar de forma expresa en que normativa se sustentaba, empero no se advierte ello.
En efecto, la impugnante no ha expresado el dispositivo normativo en el cual sustenta su alegato y que no habría sido observado por las instancias de mérito, ya que solo afirma de forma genérica que se emitió una normativa que le facultó a la modificación unilateral de la jornada; sin embargo, a la fecha de los hechos materia de fiscalización, se verifica que el Decreto Supremo Nº 007-2002-TR, no tuvo ninguna modificación o derogación respecto al procedimiento de modificación de la Jornada de Trabajo; por ello, se deben desestimar los alegatos en este extremo.
La imputación se sustenta que hasta antes del 07 de junio de 2021, los trabajadores tenían una jornada de trabajo acumulativa de 20 días de labor por 10 de descanso; y, a partir del lunes 07 de junio de 2021, la impugnante, modificó de forma unilateral, sin comunicación previa, la jornada de trabajo a una de 12 días de labor por 09 de descanso, sin acreditar que esta se haya realizado conforme lo dispuesto por el artículo 2 del Decreto Supremo Nº 007-2020, ni acreditó haber cumplido siquiera ex ante de la adopción de dicha modificación al arribo de un acuerdo con el sindicato de trabajadores.
La impugnante ha sostenido que debido al estado de emergencia sanitaria no era necesario cumplir con las obligaciones prescritas en el Decreto Supremo Nº 007-2002-TR.
Figura Nº 01
Descargos a la Imputación de Cargos
Recurso de Apelación
Sin perjuicio de lo expuesto, la recurrente afirma en su recurso de revisión que ha cumplido con informar a sus trabajadores del cambio de jornada de trabajo; sin embargo, este alegato no desvirtúa la imputación realizada por la inspección del trabajo y determinado órgano administrativo sancionador, ya que, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto Supremo Nº 007-2002-TR, la inspeccionada debió comunicar del cambio con ocho días de anticipación a la adopción de la medida, lo cual no fue acreditado por la recurrente.
En efecto, conforme el numeral 4.27 de su recurso de revisión, el correo electrónico con el que pretende acreditar su alegato data del 21 de junio de 2021, esto es, semanas
después de haberse implementado la modificación de la jornada laboral atípica de sus trabajadores, lo que evidencia el incumplimiento al citado dispositivo normativo.
Además, tampoco se evidencia una afectación al principio de licitud ni de verdad material, en los términos alegados por la recurrente, ya que contrario a lo afirmado por la recurrente en su recurso de revisión, la inspección de trabajo agotó los medios de investigación para determinar la configuración de las infracciones reprochadas, así como la normativa sociolaboral infringida, lo cual fue valorado y determinado, también, por las instancias de mérito, en consecuencia, se debe desestimar los alegatos dirigidos a cuestionar este extremo.
Por las razones que anteceden, así como los hechos constatados del acta de infracción la inspección de trabajo constató que la impugnante no ha cumplido con el procedimiento establecido para la modificación de la jornada de trabajo, incurrió en la infracción tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Por tanto, no corresponde amparar dicho extremo del recurso de revisión.
Cabe añadir que, del examen efectuado, no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación, ni al debido procedimiento; por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimado; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto del reproche administrativo, calificado como infracción muy grave a la labor inspectiva, falta imputada al administrado.
Por tales razones, la nulidad alegada por la impugnante no debe ser acogida, al no evidenciarse que se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse observado el debido proceso en el presente procedimiento administrativo.
De la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite la medida inspectiva de requerimiento de fecha 02 de setiembre de 2021, otorgando un plazo de cinco (05) días hábiles a la impugnante para que cumpla con subsanar su conducta, advirtiéndose que el incumplimiento de dicha medida constituiría infracción a la labor inspectiva, sancionable con una multa. Sin embargo, conforme consta
en los hechos constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo señalado.
En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y desestimarse todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo; por lo que se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 y 20.3 del RLGIT, en los términos alegados por la impugnante.
Siendo que, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, toda vez que no se aprecia que la inspección del trabajo haya tomado conocimiento de la imposibilidad del cumplimiento sobre la acreditación del cumplimiento del procedimiento de modificación de jornada de trabajo, pues, conforme al documento denominado “ayuda memoria”13, la recurrente afirmó ante la inspección de trabajo haber cumplido con el procedimiento dispuesto en el artículo 2.2 del Decreto Ley Nº 854, sin embargo, no presentó algún documento que sustente su alegato, por lo que, valorando los documentos presentados, se emitió dicha medida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 2170-2021- SUNAFIL/SUNAFIL/IRE-PIU, a efectos de cumplir con el objeto materia de la inspección del trabajo. Figura Nº 02 Ayuda memoria
Por tanto, corresponde declarar infundado el recurso de revisión en este extremo, en tanto la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, conforme lo han determinado las instancias de mérito, al evaluar y valorar todas las documentales presentadas.
Asimismo, debe recordarse que la medida inspectiva de requerimiento no se agota en la sola presentación de documentos por parte del sujeto inspeccionado, sino que estos deben encontrarse, debidamente, sustentados en lo ordenado expresamente por la autoridad inspectiva.
Por tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de licitud del administrado, al determinar las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva y sancionadora; por lo que, correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de
13 Véase folios 27 del expediente inspectivo.
contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato; sin embargo, no se aprecia el mismo.
Siendo que, de los actuados, se advierte el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, la cual constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Por lo que, se debe desestimar todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.
Sobre la eximente de responsabilidad
La impugnante sostiene que se ha configurado un eximente de responsabilidad, pues, en tres requerimientos de información de fechas 02, 23 de agosto y 02 de setiembre de 2021, se le solicita acreditar el procedimiento de cambio de jornada de trabajo; sin que el primer requerimiento de información, se precise que lo solicitada estaba referido al procedimiento establecido en el Decreto Supremo Nº 007-2002-TR.
Al respecto, el literal e) del artículo 257 del TUO de la LPAG, establece lo siguiente:
Artículo 257.- Eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones 1.- Constituyen condiciones eximentes de la responsabilidad por infracciones las siguientes: a) El caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada. b) Obrar en cumplimiento de un deber legal o el ejercicio legítimo del derecho de defensa. c) La incapacidad mental debidamente comprobada por la autoridad competente, siempre que esta afecte la aptitud para entender la infracción. d) La orden obligatoria de autoridad competente, expedida en ejercicio de sus funciones. e) El error inducido por la Administración o por disposición administrativa confusa o ilegal.
En se sentido, se precia que la recurrente cuestiona que el primer requerimiento de información no habría sido precisa al señalar qué aspecto del procedimiento de la modificación de la jornada de trabajo se ordenaba en su exhibición; sin embargo, debe indicarse que no es materia del reproche administrativo algún incumplimiento por el primer de requerimiento de información, de fecha 02 de agosto de 2021; menos aún se ha determinado alguna sanción o reproche administrativo por este extremo.
Por tales razones, no se advierte que la administración haya inducido a error al administrado, menos que se haya emitido una disposición confusa o ilegal; en consecuencia, se debe desestimar los alegatos en este extremo.
Debe precisarse que lo que es materia del reproche administrativo es el incumplimiento al procedimiento en la modificación de jornada de trabajo, así como el incumplimiento a la medida de requerimiento de fecha 02 de setiembre de 2021, el cual, según refiere la impugnante en el numeral 4.20 de su recurso de revisión no tuvo dudas de su mandato, pues, este fue preciso al igual que el segundo requerimiento de información.
Asimismo, sobre las resoluciones administrativas invocadas por la recurrente, debe recordarse a la inspeccionada que conforme lo dispuesto en el Reglamento del Tribunal de Fiscalización, aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-2017-TR, el recurso de revisión se sustenta en la inaplicación, aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal, naturaleza que no contienen las resoluciones invocadas en el recurso de revisión, por lo que, no corresponde acoger sus alegatos en este extremo, ni evidenciarse una afectación al principio de predictibilidad o confianza legítima.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponde a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación
Relaciones laborales No acreditar cumplir con las disposiciones relacionadas con la modificación de la jornada de trabajo. Numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT MUY GRAVE
Labor Inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR. SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por KOMATSU - MITSUI MAQUINARIAS PERU S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 153-2022-SUNAFIL/IRE- PIU, emitida por la Intendencia Regional de Piura dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 577-2021-SUNAFIL/IRE-PIU, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 153-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a KOMATSU - MITSUI MAQUINARIAS PERU S.A., y a la Intendencia Regional de Piura, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20240522ECHV – HR 98195-2021
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