Junta de Usuarios del Sector Hidraulico Chira — Res. 1029-2022

Mediante Orden de Inspección N° 2708-2020-SUNAFIL/IRE-PIU, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1. Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 054-2021-SUNAFIL/IRE-PIU (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva por incumplir con la medida inspectiva de requerimiento notificada el 21 de enero de 2021 y una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por no contar con el registro de asistencia del periodo del 19 de octubre de 2016 al 30 de setiembre de 2018, en perjuicio del trabajador José Henry Ruiz Martínez y José Manuel Ruiz Martínez.

Mediante Imputación de Cargos N° 264-2021-SUNAFIL/IRE-PIU/SIAI-IC, de fecha 20 de mayo de 2021, notificada el 24 de mayo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del inciso 2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 359-2021-SUNAFIL-SIAI-IRE-PIURA (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Piura, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 513-2020-SUNAFIL/SIRE/IRE-PIURA, de fecha 15 de noviembre de 2021, notificada el 17 de noviembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 11,572.00 por haber incurrido en:

Con fecha 06 de diciembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 513-2020-SUNAFIL/SIRE/IRE-PIURA, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 08-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, de fecha 28 de enero de 20222, la Intendencia Regional de Piura declaró infundado el recurso de apelación interpuesto, por considerar que:

Con fecha 18 de febrero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Piura el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 08-2022- SUNAFIL/IRE-PIU.

La Intendencia Regional de Piura admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum-000191-2022- SUNAFIL/IRE-PIU, recibido el 02 de marzo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral,

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la JUNTA DE USUARIOS DEL SECTOR HIDRAULICO CHIRA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 08-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, emitida por la Intendencia Regional de Piura, que confirmó la sanción impuesta de S/ 11,572.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 01 de febrero de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la JUNTA DE USUARIOS DEL SECTOR HIDRAULICO CHIRA.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración a la debida motivación, la cual constituye parte del debido procedimiento9. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa10, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo. Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa11, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto el Acta de Infracción, como el Informe Final, la Resolución de Sub Intendencia N° 513-2021- SUNAFIL/SIRE/IRE-PIURA y la Resolución de Intendencia N° 08-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa, pues la impugnante ha podido interponer los recursos y medios probatorios que ha considerado pertinentes, asimismo se ha respetado y garantizado el derecho a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado

Del examen efectuado por esta Sala sobre el procedimiento inspectivo y las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por ende, se debe desestimar los argumentos referidos a cuestionar este extremo.

El Decreto Supremo N° 004-2006-TR, Disposiciones sobre el registro de control de asistencia y de salida en el régimen laboral de la actividad privada, en su artículo 1 referente al ámbito, precisa:

Asimismo, en el artículo 3 del mismo dispositivo legal, se establece que:

La finalidad del Registro de Control de Asistencia es tener un control permanente de las horas laboradas por los trabajadores que se consignarán de manera personal. Además, sirve para llevar la contabilidad de las labores en horas extras a la jornada de trabajo, las cuales deben ser remuneradas por los empleadores conforme a ley. Debiendo para dicho efecto, contener la siguiente información mínima: “Nombre, denominación o razón social del empleador; Número de Registro único de Contribuyentes del empleador; Nombre y número del documento obligatorio de identidad del trabajador; Fecha, hora y minutos del ingreso y salida de la jornada de trabajo; las horas y minutos de permanencia fuera de la jornada de trabajo.”12

En el presente caso, se atribuye a la impugnante el hecho de no contar con el registro de control de asistencia respecto a los señores: José Henry Ruiz Martínez y José Manuel Ruiz Martínez, infracción tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT. Al respecto, la impugnante señala que no se encontraba en la obligación de llevar registro de control de asistencia respecto a dicho trabajador, debido a que se desempeñaban como operadores, realizando labores fuera del centro de trabajo, no encontrándose sometido a fiscalización inmediata.

Sobre el particular, el artículo 25 de la Constitución Política del Perú establece que la jornada máxima legal es de ocho horas diarias y/o cuarenta y ocho horas semanales como máximo13. No obstante, puede haber excepciones permanentes, ya sea por razón de las labores o de quienes deban prestar los servicios, como recuerda el Convenio núm. 1 de la OIT, convenio sobre las horas de trabajo (industria)14.

En ese sentido, el Decreto Supremo número 008-2002-TR, señala: “Artículo 10.- Para efectos del Artículo 5 de la Ley se considera como: (…) c) Trabajadores no sujetos a fiscalización inmediata, aquellos trabajadores que realizan sus labores o parte de ellas sin supervisión inmediata del empleador, o que lo hacen parcial o totalmente fuera del centro de trabajo, acudiendo a él para dar cuenta de su trabajo y realizar las coordinaciones pertinentes”.

Sobre el particular, Beltrán Quiroga, expresa sobre los trabajadores no sujeto a fiscalización, lo siguiente: “La característica de estos trabajadores es que no tienen control del horario en que laboran, pudiendo hacerlo libremente en todo el tiempo que dispongan, por lo que no se podría establecer el número de horas que se encuentren en situación de dependencia15” (énfasis añadido).

En el caso en particular, se verifica que el ex trabajador: José Henry Ruiz Martínez y José Manuel Ruiz Martínez, señala en su denuncia ante la SUNAFIL que sus labores son de “Operarios de Maquinaria Pesada”, con fechas de ingreso 20 de julio de 2013 y 04 de

En este contexto fáctico, debe recordarse, lo dispuesto en la Resolución de Sala Plena N° 006-2022-SUNAFIL/TFL, publicada en El Diario Oficial El Peruano el 18 de setiembre de 2022, que contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria donde, entre otros, se fijó el criterio sobre la aplicación de la primacía de la realidad:

Así las cosas, lo alegado por la impugnante, referido a que los dos trabajadores afectados, al realizar labores como operarios de maquinaria pesada, y realizar sus funciones fuera del centro de labores eran personal no sujeto a fiscalización; sin embargo, tal afirmación no ha podido ser corroborada y/o contrastada con un medio de prueba idóneo, toda vez que en aplicación del principio de primacía de la realidad, contenido en el artículo 2 de la LGIT y desarrollado en el precedente administrativo y descrito en el numeral precedente, se advierte que a pesar de que las labores de los dos trabajadores afectados, fueron desarrolladas fuera del centro de labores, el sujeto inspeccionado ejercía poder de fiscalización respecto de las labores que desarrollaban, tal es así que , incluso, controlaba el tiempo de refrigerio que estos tomaban, conforme se aprecia del documento denominado “parte diario de maquinaria”, cuyas imágenes se insertaron en las figuras Nº 02 y 04 en el numeral 6.16 de la presente resolución, la cual fue elaborada por la propia impugnante. En consecuencia, al ser ambos trabajadores, José Henry Ruiz Martínez y José Manuel Ruiz Martínez, personal fiscalizado, la impugnante tenía la obligación de contar con un registro de asistencia, toda vez que no se evidencia alguna causa justificante que le exima del mismo.

En ese sentido, es pertinente precisar que la normativa legal vigente establece específicamente que es la obligación de los empleadores, sujetos al régimen de la actividad privada, el contar con un registro permanente de control de asistencia, en el cual sus trabajadores consignen de forma personal el tiempo de sus labores, su horario y, asimismo, exhibirlo en el momento que fue requerido por los inspectores comisionado, conforme al artículo 5 del Decreto Supremo N° 004-2006-TR.

Cabe señalar que los hechos verificados y constitutivos de la infracción se encuentran debidamente detallados en los numerales 4.6.1, 4.6.2, 4.7 y 4.13 de los hechos constatados en el Acta de Infracción, así como su naturaleza de carácter insubsanable, ante el perjuicio ocasionado a los trabajadores afectados por el periodo en el cual no pudieron consignar su

En tal sentido, no cabe acoger los argumentos expuestos en el recurso de revisión dirigidos a cuestionar este extremo, pues, tampoco se aprecia una inaplicación del artículo 1 del Decreto Supremo Nº 004-2006-TR, modificado por el artículo 2 del Decreto Supremo Nº 010-2008-TR y del inciso c) del artículo 10 del Decreto Supremo Nº 008-2002-TR, en los términos alegados por la impugnante.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.