JNR Consultores Sociedad Anónima — Res. 795-2023

Mediante Orden de Inspección N° 1299-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 058-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por la negativa a facilitar la documentación solicitada mediante requerimiento de información de fecha 21 de enero de 2022; en mérito al Oficio N° 0024-2021-2022-NELQ/CR de fecha 22 de noviembre de 2021 presentado por Neves Esmeralda Limachi Quispe, respecto al trabajador Manrique Parra, Francisco Javier.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 093-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 03 de marzo de 2022, notificada el 07 de marzo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 116-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 25 de marzo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cajamarca, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 210-2022-SUNAFIL/IRE- CAJ/SIRE, de fecha 06 de mayo de 2022, notificada el 19 de mayo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 3,542.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 08 de junio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 210-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 113-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 23 de junio de 20222, la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 19 de julio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 113-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ.

La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 575-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 22 de julio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que JNR CONSULTORES SOCIEDAD ANONIMA presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 113- 2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, que confirmó la sanción impuesta de S/ 3,542.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por JNR CONSULTORES SOCIEDAD ANONIMA.

Previo al análisis de los alegatos materia de recurso, debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.” 6.2. En ese entendido, del recurso de revisión se evidencia que algunos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal, así como tampoco se encuentran vinculados a las infracciones muy graves materia de sanción. Por lo tanto, corresponde a esta instancia analizar solo los fundamentos vinculados a los aspectos señalados en el precedente antes invocado y/o los referentes a la invocación de la afectación del debido procedimiento9, no correspondiendo pronunciarse sobre los alegatos que no se encuentren en dichos presupuestos.

La impugnante alega que presentó la documentación solicitada, no habiendo frustrado la inspección; asimismo, que la información requerida correspondía al Consorcio Supervisor Sierra 2 del cual no tenía funciones administrativas ni laborales. Sobre el particular, es oportuno señalar que los referidos alegatos fueron expuestos antes las instancias previas, siendo absueltos por dichas instancias. Sin perjuicio de ello, se debe tener en cuenta que, el numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, que regula al Principio de Buena Fe Procedimental establece lo siguiente: “La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”.

De acuerdo al artículo 1 de la LGIT, las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento de la inspectora comisionada debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad10.

Asimismo, conforme al numeral 3 del artículo 5 de la LGIT, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado, situación que se condice con lo dispuesto en el literal d) del artículo 12 del RLGIT, que precisa que, en cumplimiento de las ordenes de inspección recibidas, los inspectores de trabajo iniciarán las actuaciones de investigación, entre otras modalidades, mediante el requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica (énfasis añadido).

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT, establece: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. Por lo que, queda entendido que constituye una obligación ineludible de los empleadores, el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Asimismo, el artículo 11 de la LGIT, establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT11, establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o

El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientada a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes el facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.

Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad12. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”13.

Debemos señalar que de la lectura de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, la responsabilidad administrativa no solo admite el comportamiento doloso, pues bajo el principio de culpabilidad se admite también factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia14.

En el caso en particular, del expediente inspectivo se verifica el documento denominado “Requerimiento de Información para verificación de cumplimiento de normas sociolaborales y de Seguridad y Salud en el Trabajo”, de fecha 21 de enero de 2022, notificado a la casilla electrónica de la impugnante, en la misma fecha, bajo apercibimiento de sanción en caso de incumplimiento con presentar, en el plazo máximo de tres (03) días hábiles, la siguiente documentación:

En merito al referido requerimiento de información, con fecha 26 de enero de 2022, la impugnante presentó la Carta N° 046-2022-JNR, señalando: “(…) JNR CONSULTORES S.A no ha ejercido la representación legal del CONSORCIO SUPERVISOR SIERRA 2, ni ha participado en la administración del mismo (…). Respecto a la relación del personal que laboró en el CONSORCIO SUPERVISOR SIERRA 2 durante el periodo 2016 a 2019, debemos indicar que JNR CONSULTORES S.A. no ha participado en la administración de dicho CONSORCIO y menos aún en la contratación y/o desvinculación de personal que ha laborado para el CONSORCIO, siendo necesario recalcar que cada cual tiene una PLAME independiente y autónoma. Además, es oportuno señalar respecto a FRANCISCO JAVIER MANRIQUE PARRA que no ha tenido vínculo laboral, ni contrato bajo ninguna modalidad con JNR CONSULTORES S.A., ni antes, ni durante el plazo indicado en vuestro requerimiento. En consecuencia; JNR CONSULTORES S.A. no es el responsable legal del CONSORCIO SUPERVISOR SIERRA 2 y, por ende, no cuenta con la información solicitada respecto a la relación del personal que laboró en el mencionado CONSORCIO durante el periodo 2016 a 2019”.

Conforme se verifica de los numerales 4.7 a 4.9 de los hechos constatados en el acta de infracción, el inspector comisionado determinó que la documentación requerida y no presentada resultaba necesaria para los fines de la inspección, por lo que ante su no presentación no se logró materializar la orden de inspección. Recalcando el hecho que la impugnante se encontraba en la obligación de cumplir con el requerimiento de información, por su especial posición en el Comité Ejecutivo del referido consorcio, argumentos que, como se ha señalado, también fueron desarrollados por las instancias previas y los cuales esta Sala comparte, pues dada la participación en el Comité Ejecutivo del Consorcio Supervisor Sierra 2, bien pudo acceder a la información y cumplir con presentarla.

Es necesario señalar que, conforme a los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e intereses, puedan aportar los interesados.

Asimismo, el primer precedente de observancia obligatoria sentado por este Tribunal, a través de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, al señalar que: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”.

Entonces, tomando en cuenta que, durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, deben prestar la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de sus funciones, la impugnante se encontraba en la obligación legal de proporcionar a la Inspección del Trabajo los datos, antecedentes o información con relevancia en las actuaciones inspectivas en la oportunidad y en cumplimiento pleno de lo requerido.

En tal sentido, la conducta referida a no proporcionar al inspector comisionado, la información solicitada, constituye infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Es necesario dejar en claro que, los documentos que contienen el requerimiento de información que fue notificado a la impugnante, precisa que en caso de negarse a proporcionar al inspector de trabajo la información solicitada, dicha conducta constituirá una infracción a la labor inspectiva sancionable con multa. Por lo tanto, la impugnante tenía pleno conocimiento de las consecuencias que acarrearía incumplir con presentar los documentos requeridos.

Así, conforme se advierte de autos, la impugnante no cumplió con presentar toda la documentación requerida por el comisionado. Por lo que, no resulta cierto lo alegado por la impugnante respecto a que cumplió con presentar la documentación solicitada, no advirtiéndose la vulneración al principio del debido procedimiento administrativo.

Cabe señalar que, las infracciones a la labor inspectiva son de comisión inmediata e insubsanable15, lo que implica que se configuran y consuman en el momento en el que se realizaron, no siendo factible retrotraer en el tiempo y enmendar dicha conducta. Por lo que, sumado al hecho que, el inspector comisionado dejó constancia que, debido a la falta de presentación de la documentación solicitada en el requerimiento de información, no pudo lograr verificar las materias objeto de inspección, frustrándose la fiscalización, esta Sala concluye que, la impugnante resulta ser responsable administrativamente por la infracción tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, toda vez que se negó a dar cumplimiento al requerimiento de información de fecha 21 de enero de 2022.

Respecto al extremo alegado por la impugnante, referente a que mediante Orden N° 1913-2021-SUNAFIL, cumplió con el pago de la liquidación de beneficios sociales del denunciante. Debemos señalar que, en principio la impugnante no presenta medio probatorio de lo alegado; asimismo, debe tenerse en cuenta que las actuaciones de fiscalización son independientes, siendo objeto de sanción en el presente expediente, el incumplimiento al deber de colaboración por parte de la impugnante. Por lo que, no corresponde acoger dicho extremo del recurso.

Por las consideraciones antes señaladas y teniendo en cuenta que la impugnante se limitó a establecer los mismos alegatos ya absueltos por las instancias previas, no corresponde acoger el recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.