J. CH. Comercial S.A — Res. 514-2022

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Planillas o registros que la sustituyan (Sub materia: Registro trabajadores y otros en la planilla); Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Sub: materia: Horas extras; Vacaciones); Registro de control de asistencia; Seguridad social (Sub materia: Inscripción en la seguridad social en salud; Inscripción de trabajadores en el régimen de seguridad social en pensiones). 20555195444 soft 20555195444 soft 20555195444 soft

hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar contar con el registro de asistencia de los 22 trabajadores señalados en el Cuadro N° 1 de la presente resolución, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT.

i. No estamos en contra ni observamos la finalidad del registro de control de asistencia, por el contrario, lo que apelamos es que no haya existido un requerimiento explícito por parte del inspector sobre el registro de asistencia faltante, dado que no se encontraba detallado conforme al requerimiento de fecha 26 de noviembre de 2019; en la línea cuarta se señala: presentar los siguientes documentos: se observa claramente el registro de control de asistencia y salida del (2018-2019), el cual hemos cumplido con presentar el día 03 de diciembre de 2019, prueba de ello es la constancia de actuaciones inspectivas de investigación, que señala dentro de la documentación exhibida: Registro de Control de Asistencia de abril 2018 hasta octubre 2019. De haber observado la inspectora hubiese requerido el faltante, pero no fue así. ii. Debemos rechazar lo imputado e indicado por la autoridad instructora al haber concluido que nuestra conducta configura una infracción, dado a que en todo momento hemos cumplido con sus requerimientos. iii. Debemos manifestar que es cierto que se nos ha notificado el anexo de infracciones insubsanables con fecha 19 de diciembre de 2019, una vez enterados del contenido, le hicimos llegar nuestra preocupación al inspector, indicándole que no se nos había requerido de forma puntual, y que podríamos presentarlo; sin embargo, rechazó nuestro pedido. iv. Consideramos que nuestro derecho a la motivación se encuentra vulnerado debido a que no han analizado nuestros descargos de forma correcta, como consecuencia pretenden responsabilizarnos económicamente mediante una multa exorbitante y abusiva. Asimismo, nuestro derecho al debido procedimiento se ha visto vulnerado, en razón de que nos han impuesto una multa injusta, sin antes requerirnos, no podemos ser responsables de un mal requerimiento por parte del inspector.

i. La inspeccionada no ha desvirtuado los hechos verificados por la inspectora comisionada, formalizados mediante acta de infracción, en tanto, la autoridad instructora, en el numeral 5 del Informe Final ha precisado que: “se concluye que el sujeto inspeccionado no cuenta con un registro de control de asistencia acorde a ley; por el periodo del 01 al 19 de noviembre de 2019, a favor de sus veintidós (22) trabajadores detallados en el Cuadro N° 01, a pesar de haber sido solicitado durante las actuaciones inspectivas de investigación, mediante los requerimientos de comparecencia notificados con fecha 26 de noviembre de 2019 y 19 de diciembre de 2019, por lo que, al no contar con un registro permanente de control de asistencia conforme a ley, conlleva a una infracción insubsanable pasible de multa pecuniaria”. ii. Lo precisado desvirtúa lo alegado por la inspeccionada, toda vez que en coincidencia con lo señalado por la autoridad instructora, esta Intendencia advierte de la revisión efectuada de los actuados en la etapa investigatoria, obra el requerimiento de comparecencia de fecha 26 de noviembre de 2019, mediante el cual la inspectora comisionada requirió que la inspeccionada aportara, entre otros, el registro de control de asistencia y salida del personal (2018-2019) y del expediente de inspección obra el requerimiento de comparecencia de fecha 19 de diciembre de 2019, mediante el cual la inspectora comisionada solicitó a la inspeccionada que aporte, entre otros, el “Registro de asistencia faltante que se señala en hoja anexa”. iii. Cabe precisar que el carácter insubsanable del incumplimiento de no contar con el registro de control de asistencia del periodo 01 al 19 de noviembre de 2019, precisado en el anexo a la constancia de actuaciones inspectivas de investigación, se encuentra con arreglo a ley, toda vez que, no es posible jurídicamente consignar en tiempo real las horas de ingreso y salida de los periodos pasados, pues el tiempo de labor debe ser registrado diaria y oportunamente y no con posterioridad; por lo que, los documentos presentados en anexo al recurso de apelación, no desvirtúan la infracción incurrida, máxime si en la etapa inspectiva la inspeccionada admitió que del periodo 01 al 19 de noviembre de 2019, no contaba con dichos registros. iv. La multa ha sido graduada atendiendo a los criterios referidos a la gravedad de la falta cometida, y al número de trabajadores afectados, acorde con los principios de razonabilidad y proporcionalidad establecidos en el numeral 3 del artículo 246 del TUO de la LPAG; por consiguiente, no se advierte la vulneración al principio de razonabilidad, ni al debido procedimiento, principio de legalidad, u otro principio

2 Notificada a la impugnante el 18 de octubre de 2021, véase folio 56 del expediente sancionador.

alegado por la inspeccionada. Por lo que, se concluye que no resulta cierto, que la resolución apelada adolezca de una debida motivación, toda vez que existe una clara correspondencia entre los hechos constatados y las normas jurídicas infringidas.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.

Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE J. CH. COMERCIAL S.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 30 de octubre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1634-2021-SUNAFIL/ILM, señalando lo siguiente:

i. Sobre el considerando 3.1 de la Resolución materia de impugnación, existe un error de aplicación del artículo 1 del Decreto Supremo N° 004-2016-TR, toda vez que sí contamos con el registro de asistencia. Lo que se está ventilando en la vulneración al debido procedimiento, toda vez que conforme se advierte del requerimiento, no se precisa la fecha exacta del registro de asistencia, sin embargo, nos sanciona. ii. Sobre el considerando 3.2 debemos señalar que es falso, toda vez que existen contradicciones, con lo que podríamos concluir que se ha vulnerado el principio de legalidad, conforme a lo siguiente:

- Anexo a la constancia de actuaciones inspectivas de investigación de fecha 26 de diciembre de 2019, literal tercero: no acreditó llevar un registro de control de asistencia por el periodo que va del 01 al 19 de noviembre de 2019. - Acta de Infracción N° 4608-2019-SUNAFIL/ILM, numeral III. Medios de Investigación: el sujeto inspeccionado no habría contado con el registro de asistencia en su visita al centro de trabajo de fecha 18 de noviembre de 2019.

iii. Debemos señalar que presentamos el registro de asistencia conforme lo había requerido el inspector, fue sorpresa el enterarnos de una infracción por no contar con registro de asistencia (al no haber presentado el registro de asistencia del 01 al 19 de noviembre de 2019). Por lo tanto, no es posible sancionarnos cuando los

requerimientos adolecen de vicios confusos y no son claros, además no se advirtió en su momento. iv. La resolución materia de impugnación vulnera el principio del debido procedimiento, al imponernos una multa que tuvo origen en un mal requerimiento por parte del inspector, requerimiento que no fue preciso, y como consecuencia nos conlleva a un perjuicio económico. v. El requerimiento fue ambiguo (2018-2019), habiendo estado inmerso en la inspección desde el 18 de noviembre de 2019, conforme al mismo relato del inspector; lo correcto debió ser, requerir con fecha exacta, es decir desde el 01 de enero de 2018 hasta el 19 de noviembre de 2019. vi. Se ha vulnerado el principio de razonabilidad, debido a que el inspector actuó sin la debida proporción durante su investigación, conforme se advierte en nuestros sustentos.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre el debido procedimiento administrativo

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como

principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis añadido).

Sobre la presunta vulneración a la garantía de la motivación de las resoluciones

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello,

9 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.

se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

10 “TUO de la LPAG Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”. 11 GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. 3era ed. Lima: Instituto Pacifico, 2017. p. 348.

“La falta de motivación equivale a una falta de fundamentación y afecta la validez del acto, ya que la Administración Pública no puede obrar arbitrariamente. Las decisiones de las entidades deben expresar los motivos de hecho y de derecho que concurren para determinar la legitimidad del acto. Por dicha razón, la ausencia de motivación constituye un vicio trascendente, que no es susceptible de enmienda, no siendo posible la aplicación de la conservación del acto”12. (énfasis añadido)

“El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican”.

12 El subrayado no es del original.

Figura 01:

Figura 02:

conforme a Ley, a favor de los trabajadores señalados en el Cuadro N° 1, estando dicha conducta como una infracción insubsanable, dejando constancia de ello en el presente documento (…).

“La inspeccionada no contaba con registro de control de asistencia y salida de personal del periodo 01 al 19 de noviembre de 2019 a favor de todos los trabajadores del centro de trabajo visitado y que se señalan en el punto 4.4.1 de la presente acta, siendo este incumplimiento insubsanable en tanto no es posible retrotraer sus efectos en el tiempo (…)”

6.20En atención a lo anterior y a los descargos efectuados por la impugnante durante el procedimiento sancionador, el inferior en grado ha considerado que lo alegado carece de asidero fáctico para desvirtuar la infracción atribuida, precisando lo siguiente:

“(…) en coincidencia con lo señalado por la autoridad instructora, esta Intendencia advierte de la revisión efectuada de los actuados en la etapa investigatoria, a folios 5 del expediente de inspección, obra el requerimientos de comparecencia de fecha 26 de noviembre de 2019, mediante el cual la inspectora comisionada requirió que la inspeccionada aportara entre otros, el Registro de control de asistencia y salida del personal (2018-2019) y a folios 298 del expediente de inspección obra el requerimiento de comparecencia de fecha 19 de diciembre de 2019, mediante el cual la inspectora comisionada solicitó a la inspeccionada que aporte, entre otros, el Registro de asistencia faltante que se señala en hoja anexa”.

“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. 3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición.

4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.” (énfasis añadido)

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

6.31Complementando lo antedicho, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

13 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 12.- Efectos de la declaración de nulidad 12.1 La declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro. (…) 14 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él. (…)

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

15 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 227.- Resolución (…) 227.2 Constatada la existencia de una causal de nulidad, la autoridad, además de la declaración de nulidad, resolverá sobre el fondo del asunto, de contarse con los elementos suficientes para ello. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispondrá la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo.

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por J. CH. COMERCIAL S.A., y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 177-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 26 de febrero de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana y la de los sucesivos en el procedimiento sancionador, recaído en el expediente sancionador N° 2705-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – ARCHIVAR el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 2705-2020-SUNAFIL/ILM, de conformidad con el fundamento 6.37 de la presente resolución.

TERCERO. - Devolver los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, para que proceda de acuerdo a sus atribuciones y conforme a lo señalado en el fundamento 6.38 de la presente resolución.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a J. CH. COMERCIAL S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. -Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente