| Resolución N° | 1018-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 3348-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Inversiones Mineras de los Andes S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1783-2021- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 07 de noviembre de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por INVERSIONES MINERAS DE LOS ANDES S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 1783-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3348-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1783-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspetiva, tipificada en el 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a INVERSIONES MINERAS DE LOS ANDES S.A.C., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
20221103CVT
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 9535-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2947-2019- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento de fecha de 16 de julio de 2019, a consecuencia de la solicitud realizada por el recurrente Bruce Augusto Acosta Becerra.
Mediante Imputación de Cargos N° 1466-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 25 de septiembre de 2020, notificado el 29 de enero de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planillas o registros que la sustituyan (Sub materia: Entrega de boletas de pago al trabajador y sus formalidades), Remuneraciones (Sub materia: Gratificaciones, Pago de remuneración (Sueldos y salarios)), Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Sub materia: Vacaciones), Compensación por tiempo de servicios (Sub materia: Deposito de CTS), Bonificación no remunerativa. soft 20555195444 soft 20555195444 soft
el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 913-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 18 de mayo de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1131-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 26 de octubre de 2021, notificada el 28 de octubre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/. 9,739.80, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción LEVE en materia de relaciones laborales, por no entregar la boleta de pago correspondiente al mes de marzo de 2019 (10 días laborados), en perjuicio del ex trabajador Bruce Augusto Acosta Becerra, tipificada en el numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 289,80.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento de fecha 16 de julio de 2019, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,450.00.
Con fecha 03 de noviembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1131-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, argumentando lo siguiente:
i. La resolución apelada carece de la debida motivación, en razón que no se observa que la autoridad administrativa cuente con evidencia que demuestre que la inspeccionada cometió infracción por no entregar la boleta del mes de marzo de 2019, además no existe documento emitido por la autoridad administrativa con posterioridad a su escrito presentado con fecha 09 de junio de 2019, donde se haya trasladado la observación de ilegibilidad a la inspeccionada para que la subsane, lo que vulnera el debido procedimiento y el derecho a la defensa. Por lo que, la resolución apelada debe ser dejada sin efecto. ii. La autoridad administrativa en el numeral 11 del Informe Final, precisa que, si bien adjuntaron las copias de distintas boletas presuntamente suscritas por el extrabajador Acosta Becerra, se establece que dichas imágenes resultan ilegibles, no pudiendo determinarse a que meses corresponden. En ese sentido, señala que dichas boletas sí permitían observar a que mes se referían, por lo que, no se puede determinar que no cumplieron con su entrega, simplemente porque el Inspector consideró que era ilegible, además se debe tener en cuenta que dentro de sus actuaciones inspectivas el Inspector podría haber corroborado la documentación, es decir, comunicarse con el trabajador, pero no lo hizo. iii. Mediante escrito presentado el 01 de agosto de 2019, subsanaron voluntariamente las infracciones impuestas lo que, constituye un eximente de responsabilidad, para la infracción respecto a la no entrega de la boleta y al cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento.
iv. El hecho de imponerles multas por no entregar la boleta de pago y no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, vulnera el principio del non bis in ídem.
Mediante Resolución de Intendencia N° 1783-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 17 de diciembre de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Mediante requerimientos de Comparecencia notificados a la impugnante con fecha 03 de junio de 2019 y 16 de julio de 2019, así como mediante la medida inspectiva de requerimiento de fecha 16 de julio de 2019, la inspectora comisionada solicitó, entre otros, la entrega de la boleta de pago de marzo 2019 del ex trabajador Bruce Augusto Acosta Becerra; sin embargo, se advierte que la inspeccionada no cumplió con acreditar dicha entrega. ii. Con escrito de fecha 01 de agosto de 2019, la impugnante presentó varias copias de boletas de pago, las cuales fueron valoradas por la autoridad instructora quien en el numeral 11 del Informe Final precisa que, las imágenes de las boletas de pago son ilegibles, no pudiendo determinarse a qué meses corresponden. iii. Comparten las conclusiones a las que arriba la autoridad de primera instancia, más aún si de la revisión de autos, se observa que el 09 de junio de 2021, la inspeccionada presentó sus descargos al Informe Final y adjuntó la boleta de marzo de 2019 suscrita por el ex trabajador, con lo cual acredita el cumplimiento de la entrega de la referida boleta; sin embargo, no coincide con los montos establecidos en “ingresos, descuentos y neto”, consignados en las copias de las boletas presentadas el 01 de agosto de 2019; por lo que, no es posible que la inspeccionada desvirtúe la infracción imputada con dichas copias. iv. Se ha evidenciado que la autoridad de primera instancia ha analizado y valorado los documentos exhibidos por la inspeccionada y los ha fundamentado, por lo que no se advierte una falta de motivación de la resolución apelada. v. Respecto al eximente de responsabilidad, no es factible aplicar el eximente por subsanación voluntaria establecida en el literal f) del artículo 257 del TUO de la LPAG, pues la inspeccionada acreditó la subsanación de la infracción por la no entrega de boleta de marzo 2019, con fecha posterior a la Imputación de Cargos; por lo que, se le aplicó el beneficio de reducción de multa al 30%, conforme al artículo 40 de la LGIT. vi. Respecto a la vulneración del principio del Non bis in ídem, esta requiere la identidad de sujetos, hechos y fundamentos; en el presente caso, se dan hechos distintos, uno corresponde a no entregar la boleta de pago de marzo de 2019 y el otro por no cumplir con la medida de requerimiento; tampoco existen iguales fundamentos, pues se refieren a distintos bienes jurídicos, el incumplimiento de entregar la boleta de pago lesiona el bien jurídico relativo al ex trabajador y el incumplir la medida inspectiva de requerimiento, bienes jurídicos relacionados a la Administración Pública, es decir, la función inspectiva.
2 Notificada a la inspeccionada el 20 de diciembre de 2021. Véase folio 92 del expediente sancionador.
Con fecha 13 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1783- 2021-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 000460-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 25 de febrero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 16 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL Artículo 16. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Artículo 17. Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14
Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE INVERSIONES MINERAS DE LOS ANDES S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que INVERSIONES MINERAS DE LOS ANDES S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1783-2021- SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/. 9,739.80 por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 21 de diciembre de 2021.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por INVERSIONES MINERAS DE LOS ANDES S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 13 de enero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1783-2021-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
- Que, la Resolución de Sub Intendencia impone una multa de S/ 289.90, que carece de asidero legal, pues la entidad ha remitido copia de la boleta de pago de marzo de 2019 entregada al trabajador, presentada con escrito de fecha 01.08.2019 y mediante escrito de fecha 09.06.2021 se remitió copia de la misma. - Se debe eximir de toda responsabilidad a la impugnante, pues cumplió con entregar la boleta de pago al ex trabajador, siendo que la Resolución materia de revisión vulnera el principio de legalidad ya que la multa está siendo impuesta en contravención del debido procedimiento al no haberse acreditado fehacientemente la existencia de la infracción. - Se persiste en la imposición de la multa por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento; sin embargo, ello no tiene asidero legal ya que la impugnante cumplió oportunamente con escrito de fecha 01.08.2019 en remitir el pago de la liquidación de beneficios sociales por el monto de S/. 21,596.81, presentando las constancias de pago correspondientes, lo cual fue establecido como eximente de responsabilidad en el Informe Final de Instrucción; sin embargo, la Sub Intendencia de Resolución no ha eximido de sanción por la presentación de la boleta de pago de marzo de 2019, efectuada en el mismo escrito referido, así como en el escrito de descargos de fecha 09.06.2021. Por lo que, reiteran la aplicación del artículo 257 de la Ley 27444 y que lo eximan de toda responsabilidad por un acto de no diligencia del inspector que pudo y
tuvo las condiciones para verificar la boleta del mes de marzo de 2019 que se le remitió oportunamente. - Se ha vulnerado el principio del “Non Bis In Ídem” al imponer una doble multa por una misma presunta infracción, en específico por no acreditar la boleta de marzo de 2019, pues el inspector consideró que no estaba legible dicha boleta ni que se cumplió con la medida de requerimiento.
Análisis Del Recurso De Revisión
De la revisión del recurso de revisión, corresponde señalar que este Tribunal sólo es competente para evaluar las infracciones sancionadas como MUY GRAVES; por lo que, estando a lo actuados, se evidencia que la resolución impugnada comprende una (01) infracción LEVE, así como una (01) infracción MUY GRAVE, siendo materia de análisis sólo esta última. En consecuencia, los argumentos que cuestionan la imposición de la sanción leve, son respecto de los cuales esta Sala no tiene competencia para pronunciarse, toda vez que respecto a ella ya se ha agotado la vía administrativa.
Al respecto, es menester señalar que, del análisis de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una infracción muy grave, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
En ese sentido, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004- 2019- JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos” (énfasis añadido).
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.
Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:
“…la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente. Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre los alegatos efectuados por la impugnante vinculados a la Infracción leve en materia de relaciones laborales, por no entregar la boleta de pago del mes de marzo de 2019 al ex trabajador correspondiente (énfasis añadido).
Respecto a la supuesta vulneración al debido procedimiento
Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración al debido procedimiento9. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.
Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona una presunta vulneración al debido procedimiento10. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.
El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.
9 “Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas (…).” (Énfasis añadido). 10 “Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas (…).” (Énfasis añadido).
En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa11, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.
Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa12, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.
Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.
En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 1131-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, como la Resolución de Intendencia N° 1783-2021-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
11 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG. 12 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos cuatro (4) elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por ende, se debe desestimar los argumentos referidos a cuestionar este extremo.
Por tales razones, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo.
Respecto al principio del Non Bis In Ídem
Es necesario precisar que el principio de non bis in ídem se encuentra regulado en el numeral 11 del artículo 248° del TUO de la LPAG, mediante la cual el Estado se encuentra impedido de imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Por su parte, el máximo intérprete de la constitución, en las sentencias recaídas en los Expedientes N° 02704-2012-PHC/TC13 y N° 2050-2002-AA/TC14, remarca la triple identidad en que se sustenta este principio, que, en su aspecto material, no permite que el administrado sea sancionado dos veces por un mismo hecho y procesalmente no es permisible que nadie sea juzgado dos veces por un mismo hecho.
De manera explicativa, según Morón Urbina15, los presupuestos de operatividad de este principio rector se encuentran supeditado a los siguientes elementos:
a. Identidad Subjetiva.- Para que se configure este presupuesto el administrado debe ser el mismo en ambos procedimientos. b. Identidad Objetiva.- Los hechos constitutivos de la infracción deben ser los mismos en ambos procedimientos. c. Identidad causal o de fundamento.- Identidad entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras.
Conforme a ello, se analizará si, en efecto, la infracción por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento del 16 de julio de 2019, posee los mismos elementos que la infracción en materia de relaciones laborales, cuyos incumplimientos han sido imputados a la impugnante en el presente procedimiento administrativo sancionador.
13 Fundamento Jurídico N° 3.3. 14 Fundamento Jurídico N° 19. 15 Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena Edición. Lima: Gaceta Jurídica S.A. 2011, pp.729-730.
Se debe indicar que, de acuerdo al numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5° del LGIT , las medidas de requerimiento obligan al sujeto inspeccionado en adoptar -dentro de un plazo determinado- las medidas correspondientes a fin de otorgar cumplimiento a la normativa del ordenamiento sociolaboral.
Conforme a ello, la medida inspectiva persigue la subordinación legalmente justificada de los administrados, a fin de garantizar la eficacia de la actividad de inspección, y lograr con ello la promoción del cumplimiento de sus obligaciones fiscalizables. Siendo que, existe una notable diferencia en los fundamentos que tutelan las medidas de requerimiento, respecto a las obligaciones en materia laboral que pretende tutelar, dado que, en la primera, se garantiza exclusivamente la eficacia de la inspección dentro del marco de promoción de las obligaciones laborales. En cambio, en las mencionadas infracciones en materia de relaciones laborales, se reprime aquellas diferencias de índole salarial (entrega de la boleta de pago) que se establezcan, cuya consumación resulta independiente del plano de la actividad inspectiva.
Por tanto, no se ha vulnerado el principio de non bis in ídem, al apreciarse la observancia del derecho al debido proceso de la impugnante, en el recurso del presente procedimiento administrativo. Por tales razones, los argumentos expuestos en el recurso de revisión dirigidos a cuestionar este extremo deben ser desestimados.
Respecto a la medida inspectiva de requerimiento
En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece lo siguiente:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible
extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.
Siendo ello así, de las actuaciones realizadas se evidencia que la inspectora comisionada emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 16 de julio de 2019 con la finalidad de que la impugnante cumpla con:
1) Acreditar el pago de remuneración por los diez (10) días laborados en el mes de marzo 2019, a favor de su ex trabajador Acosta Becerra, Bruce Augusto. 2) Acreditar el pago de las gratificaciones legales por el periodo trunco laborado del 01 de enero del 2019 al 10 de marzo de 2019, a favor de su ex trabajador Acosta Becerra, Bruce Augusto. 3) Acreditar el pago de la bonificación extraordinaria de las gratificaciones legales por el periodo trunco laborado del 01 de enero del 2019 al 10 de marzo de 2019, a favor de su ex trabajador Acosta Becerra, Bruce Augusto. 4) Acreditar el depósito y/o pago de la compensación por tiempo de servicios por los periodos semestrales vencidos en mayo de 2018 (del 02.11.2017 al 30.04.2018), noviembre de 2018 (del 01.05.2018 al 31.10.2018) y por el periodo trunco laborado del 01 de noviembre de 2018 al 10 de marzo de 2019, a favor de su ex trabajador Acosta Becerra, Bruce Augusto. 5) Acreditar el pago de las vacaciones por el periodo anual vencido del 02.11.2017 al 01.11.2018 y por el periodo trunco laborado del 02 de noviembre del 2018 al 10 de marzo de 2019, a favor de su ex trabajador Acosta Becerra, Bruce Augusto. 6) Acreditar la entrega de la boleta de pago por el mes de marzo de 2019 al ex trabajador Acosta Becerra, Bruce Augusto.
Asimismo, la citada medida inspectiva de requerimiento fue debidamente notificada a la impugnante con fecha 16 de julio de 2019, otorgándole un plazo de cinco (05) días hábiles para dar cumplimiento de lo ordenado. Asimismo, en aquella medida de requerimiento explícitamente se señaló que el incumplimiento al requerimiento constituirá infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa.
Es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021- SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su
configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST, que se detecten.
Corresponde anotar que, en este caso, el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento reposa en el incumplimiento de la entrega de las boletas de pago de remuneraciones, correspondiente al mes de marzo de 2019, a favor del ex trabajador Bruce Augusto Acosta Becerra. En ese sentido, cabe indicar que las instancias de grado inferior han efectuado un correcto análisis de los documentos obrantes en el expediente inspectivo y en el expediente sancionador, determinando que la impugnada no cumplió con lo requerido por la inspeccionada comisionada, respecto a acreditar la entrega de la boleta de pago dentro del plazo otorgado para ello.
En consecuencia, está acreditado que la impugnante no cumplió, en el plazo otorgado, con la medida inspectiva de requerimiento, siendo que por esta conducta ha incurrido en una infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.
Finalmente, conforme a todo lo expuesto, se puede concluir que el recurso de revisión deviene en infundado, por cuanto se encuentra acreditado que la impugnante ha incurrido en una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Por las consideraciones antedichas, no corresponde acoger el recurso de revisión en ninguno de sus extremos. VII. INFORMACIÓN ADICIONAL 7.1 Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultados del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta Infractora Tipo Legal Y Calificación Relaciones laborales No acreditar la entrega de boleta de pago del mes de marzo de 2019, a favor del ex trabajador Bruce Augusto, Acosta Becerra. Numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT LEVE Labor inspectiva No cumplir con lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 16 de julio de 2019. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE 7.2 Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o
imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva. POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por INVERSIONES MINERAS DE LOS ANDES S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 1783-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3348-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1783-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspetiva, tipificada en el 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a INVERSIONES MINERAS DE LOS ANDES S.A.C., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
20221103CVT
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Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.