SE RESUELVE
PRIMERO. – Declarar, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por Inversiones Manejo S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 191-2023- SUNAFIL/IRE-JUN, notificada el 27 de diciembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Junín, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 187-2019-SUNAFIL/IRE-JUN, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 648-2023-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA, notificada el 14 de junio de 2023, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 191-2023-SUNAFIL/IRE-JUN, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46° del RLGIT, correspondiente a la inasistencia en la comparecencia programada para el 25 de enero de 2019.
TERCERO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 191-2023-SUNAFIL/IRE-JUN, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46° del RLGIT, correspondiente a la inasistencia en la comparecencia programada para el 21 de enero de 2019. CUARTO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. QUINTO. – Notificar la presente resolución a Inversiones Manejo S.A.C., y a la Intendencia Regional de Junín, para sus efectos y fines pertinentes. SEXTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
El caso en detalle
Este expediente empieza como empiezan casi todos: con una orden de inspección. SUNAFIL abrió actuaciones inspectivas contra Inversiones Manejo S.A.C en Junín mediante la Orden de Inspección N.° 947-2021. La materia bajo revisión fue labor inspectiva, y en el expediente aparecen en concreto la caducidad, la prescripción y seguridad y salud en el trabajo.
Notificada la imputación de cargos, la empresa tuvo 5 días hábiles para presentar descargos. Ese plazo es corto y es determinante: lo que no se alega ni se prueba ahí llega debilitado a las instancias siguientes, porque el expediente se arma en esa etapa y después solo se revisa.
Qué alegó la empresa
Estos son los argumentos con los que Inversiones Manejo S.A.C sostuvo su recurso de revisión ante el Tribunal. Vale la pena leerlos con atención, porque muestran qué líneas de defensa se intentan en la práctica y cuáles terminan prosperando:
- Se ha inaplicado el numeral 4 del artículo 259° del TUO de la LPAG , el cual establece expresamente que el procedimiento declarado administrativamente caducado no interrumpe la prescripción. En el presente caso, mediante Resolución de Sub Intendencia N° 648-2023- SUNAFIL /IRE-JUN/SISA , se impuso sanción por la comisión de dos infracciones muy graves tipificadas en el numeral 46.10 del artículo 46° del RLGIT , 16 Artículo 14° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR . consistentes en no haber asistido a las comparecencias programadas para los días 21 de enero de 2019 y 25 de enero de 2019.
- En consecuencia, la facultad de la Administración para determinar y sancionar las infracciones se encontraba prescrita, debiendo declararse de oficio dicha situación. La indebida acumulación de periodos de suspensión vulnera el Principio de Legalidad, el Principio de Debido Procedimiento y el Derecho de Defensa, configurando la nulidad de la sanción impuesta; por lo que corresponde declarar fundado el recurso de revisión y dejar sin efecto la multa impuesta.
Qué respondió el Tribunal
Sobre la figura jurídica de la prescripción en el procedimiento administrativo sancionador 6.1 Es importante recordar que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública se encuentra sujeto a determinadas condiciones, entre ellas, plazos, requisitos y caracteres que delimita su validez y ejercicio legítimo. 6.2 En el presente procedimiento administrativo sancionador, el marco normativo aplicable a su tramitación está conformado por la LGIT , el RLGIT , el Reglamento del Tribunal y, de manera supletoria, el TUO de la LPAG . 6.3 De la revisión de dicho marco normativo se advierte que la LGIT , el RLGIT y el Reglamento del Tribunal establecen una serie de elementos esenciales para el ejercicio de la potestad sancionadora dentro del Sistema de Inspección del Trabajo, tales como competencias, etapas procedimentales, tipificación de infracciones y los recursos administrativos. No obstante, en aquellos aspectos no regulados expresamente por dichas normas especiales, resulta de aplicación supletoria el TUO de la LPAG , particularmente las disposiciones contenidas en el Capítulo III de su Título IV, referido a la potestad sancionadora y sus límites, entre los cuales se encuentra la institución de la prescripción. 6.4 En ese sentido, el ejercicio de la potestad sancionadora –incluida aquella ejercida por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo– se encu
El desenlace fue el siguiente: sanción sin efecto. Aquí la defensa consiguió lo más difícil: que la sanción caiga, total o en el extremo discutido. Suele lograrse atacando la tipificación concreta o la prueba que sostiene la infracción, no con alegaciones genéricas.
Cómo se compara con el resto de casos
Una resolución aislada dice poco. Por eso la contrastamos con las 5.508 resoluciones sobre labor inspectiva que tenemos indexadas del Tribunal de Fiscalización Laboral: un desenlace como el de este caso ocurre en el 10% de ellas.
Qué se lleva tu empresa de este caso
Aquí la defensa consiguió lo más difícil: que la sanción caiga, total o en el extremo discutido. Suele lograrse atacando la tipificación concreta o la prueba que sostiene la infracción, no con alegaciones genéricas.
Aplicado a lo concreto de este expediente, hay cosas que conviene tener resueltas antes de que llegue una fiscalización: mantener la documentación de seguridad y salud ordenada por trabajador y por materia, que es como la pide el inspector; cuadrar planilla, contratos y T-Registro antes de que lo haga la inspección; tener el récord de beneficios sociales calculado y sustentado con boletas.
Preguntas frecuentes sobre casos como este
¿Qué documentación de seguridad y salud revisa primero el inspector?
El registro de capacitaciones, la entrega de equipos de protección con cargo firmado, los exámenes médicos ocupacionales, la matriz IPERC y las actas del comité o del supervisor. Lo que no está documentado, para la inspección no ocurrió.
¿Qué pasa si un trabajador no está en planilla?
Es infracción muy grave y se calcula por cada trabajador afectado, así que el monto escala rápido. Además arrastra los beneficios sociales adeudados con intereses y la contingencia tributaria.
Base legal aplicable
La resolución analiza las infracciones tipificadas en el numeral 46.10 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo (Decreto Supremo N.° 019-2006-TR). El texto completo y oficial, con toda su fundamentación, está reproducido más abajo en esta misma página.
Análisis elaborado por el área laboral de LEGALIAPRO sobre una resolución pública del Tribunal de Fiscalización Laboral. Es información general para empresas y no sustituye la asesoría sobre un caso concreto.
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Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 947-2021-SUNAFIL/IRE-JUN2, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral3, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción
1 Se deja constancia de que dicha denominación figura en la Partida Electrónica N° 11816805 del Registro de Personas Jurídicas de la Oficina Registral de Lima, motivo por el cual será empleada en adelante en la presente resolución. Esta información puede ser vista a través del portal web: https://conoce-aqui.sunarp.gob.pe/conoce- aqui/inicio. Por consiguiente, toda referencia obrante a nombre “Inversiones Manejo S.A.C” se deberá entender que es dirigida a “Inversiones Manejo S.A.C.”.
2 Cabe precisar que, inicialmente, se le otorgó la denominación de Orden de Inspección N° 0925-2018-DRTPEJ, conforme consta en la foja 2 del expediente inspectivo, emitida por la Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo del Gobierno Regional de Junín. Posteriormente, como consecuencia del proceso de transferencia de funciones y competencias del Gobierno Regional a la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, dispuesto mediante Resolución Ministerial N° 161-2020-TR, y en el marco de su registro y adecuación a través del Sistema Informático de Inspecciones del Trabajo - SIIT, según se advierte en las fojas 80 y 90 del expediente sancionador, se les asignó la nueva denominación de Orden de Inspección N° 947-2021-SUNAFIL/IRE-JUN.
3 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planilla o registros que la sustituyan (Sub Materias: Registro de trabajadores y otros en la planilla; Entrega de boletas de pago al trabajador y sus formalidades);
N° 010-2019-DRTPEJ-DIT-SDIL/HYO (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del literal c) del artículo 12° de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 161-2019-GRJ-GRDS-DRTPEJ-DIT-SDIL- INSTRUCT/HYO, notificada el 16 de mayo de 2019, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR y modificatorias (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la Autoridad Instructora4 emitió el Informe Final de Instrucción N° 159-2019- GRJ/GRDS/DRTPE/SDIL/HYO, notificado el 05 de agosto de 2019, mediante el cual determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando la continuación del procedimiento administrativo sancionador. En tal sentido, se remitió el citado Informe Final, conjuntamente con los actuados, a la Sub Dirección de Inspección Laboral de la Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo de la Gerencia Regional de Junín, con la finalidad de proseguir con la fase sancionadora. Como consecuencia de ello, se emitió la Resolución Sub Directoral N° 043- 2020-GRJ/GRDS/DRTPEJ/DIT/SDIL/HYO, notificada el 05 de octubre de 2020, mediante la cual se impuso multa por las infracciones a la labor inspectiva determinadas.
Con fecha 29 de octubre de 2020, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución Sub Directoral N° 043-2020-GRJ/GRDS/DRTPEJ/DIT/SDIL/HYO, formulando diversos argumentos a fin de cuestionar lo resuelto por la Autoridad Sancionadora de primera instancia, presentándolo dentro del plazo legal correspondiente. Posteriormente, en el marco de la Resolución Ministerial N° 161-2020-TR, que dispuso el inicio del ejercicio de las competencias en materia de fiscalización inspectiva y potestad sancionadora por parte de la SUNAFIL en el ámbito territorial del Gobierno Regional de Junín a partir del 18 de diciembre de 2020, las actuaciones inspectivas y los procedimientos administrativos sancionadores en trámite fueron transferidos a la Intendencia Regional de Junín para su continuación y conclusión. En ese contexto, mediante MEMORÁNDUM N° 740-2021-SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 15 de setiembre de 2021, el Intendente Regional de Junín remitió el recurso así como los actuados contenidos en el presente expediente sancionador a la Sub Intendencia de Resolución para el trámite correspondiente; posteriormente, a través del Proveído N° 414-2021-SUNAFIL/IRE- JUN/SIRE, de fecha 23 de setiembre de 2021 y notificado el 05 de octubre de 2021, se concedió el recurso de apelación. Finalmente, mediante Resolución de Intendencia N° 95- 2021-SUNAFIL/IRE-JUN, notificada el 05 de noviembre de 2021, la Intendencia Regional de Junín declaró la caducidad administrativa del procedimiento, disponiéndose que la
Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Sub Materias: Jornada y horario de trabajo; Horas extras; Vacaciones); Remuneraciones (Sub Materias: Gratificaciones; Pago de bonificaciones; Pago de remuneración (Sueldos y salarios); Compensación por tiempo de servicios (Sub Materias: Depósito de CTS; Hoja de liquidación y sus formalidades); Verificación de hechos (Sub Materia: Otros); Registro de control de asistencia (Sub Materia: Incluye todas); Contratos de trabajo (Sub Materia: Formalidades); Seguridad social (Sub Materia: Inscripción de trabajadores en el régimen de seguridad social en salud y en pensiones). 4 La Autoridad Instructora correspondía a la Zona de Trabajo y Promoción del Empleo Bagua – Utcubamba, dependencia de la Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo del Gobierno Regional de Amazonas, encargada de conducir la fase instructiva del procedimiento administrativo sancionador, antes de la transferencia de competencias a la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL.
autoridad competente evalúe el inicio de un nuevo procedimiento administrativo sancionador.
En ese sentido, en atención al pronunciamiento que declaró la caducidad del procedimiento administrativo sancionador anterior, la Autoridad Instructora, en ejercicio de sus atribuciones5 emitió la Imputación de Cargos N° 712-2021-SUNAFIL/IRE-JUN/SIAI, notificada el 02 de diciembre de 2021. A través de dicho acto, se remitió el Acta de Infracción y se concedió un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, conforme a lo establecido en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT.
Posteriormente, en atención al literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la Autoridad Instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 010-2022-SUNAFIL/IRE- JUN/SIAI, notificado el 10 de marzo de 2022, que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final en cuestión y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Junín, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 533-2022-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA, notificada el 14 de setiembre de 2022, declaró la caducidad del procedimiento administrativo sancionador iniciado y dispuso su comunicación a la Autoridad Instructora, a fin de que adopte las acciones correspondientes dentro del ámbito de sus competencias.
En ese sentido, en atención al pronunciamiento que declaró la caducidad del procedimiento adminsitrativo sancionador anterior, la Autoridad Instructora, en ejercicio de sus atribuciones6 emitió la Imputación de Cargos N° 928-2022-SUNAFIL/IRE-JUN/AI-IC, notificada el 10 de octubre de 2022. A través de dicho acto, se remitió el Acta de Infracción y se concedió un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, conforme a lo establecido en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT.
Con posterioridad, en atención al literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la Autoridad Instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 990-2022-SUNAFIL/IRE- JUN/SIFN, notificado el 23 de enero de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante,
5 En aplicación de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 259° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS se establece que, en el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, el órgano competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento caducado administrativamente no interrumpe la prescripción.
6 De conformidad con lo señalado en el numeral 4 del artículo 259° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, cuando la infracción aún no se encuentre prescrita, el órgano competente podrá evaluar la posibilidad de iniciar un nuevo procedimiento administrativo sancionador. Asimismo, se precisa que la caducidad de un procedimiento previo no detiene ni interrumpe el cómputo del plazo de prescripción de la infracción
recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Junín, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 648- 2023-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA7, notificada el 14 de junio de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, dado que el sujeto inspeccionado no asistió a la comparecencia programada para el día 21 de enero de 2019; tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46° del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, dado que el sujeto inspeccionado no asistió a la comparecencia programada para el día 25 de enero de 2019; tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46° del RLGIT.
Con fecha 26 de junio de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 648-2023-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA, presentando argumentos en atención a lo dispuesto en el artículo 49° de la LGIT8, concordante con el artículo 55° del RLGIT9 y con lo previsto en el artículo 220° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS10, a fin de contradecir lo resuelto por la autoridad sancionadora de primera instancia. El recurso fue interpuesto dentro del plazo establecido y ante la autoridad que emitió la resolución apelada, la cual procedió a elevarlo a la Intendencia Regional de Junín para el trámite correspondiente.
Mediante Resolución de Intendencia N° 191-2023-SUNAFIL/IRE-JUN, notificada el 27 de diciembre de 2023, la Intendencia Regional de Junín, tras evaluar los argumentos expuestos por la impugnante, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto, confirmando la sanción impuesta por la autoridad de primera instancia.
7 De conformidad con el numeral 212.1 del artículo 212° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, se procedió a la rectificación de los errores materiales contenidos en la Resolución de Sub Intendencia N° 648-2023-SUNAFIL/IRE- JUN/SISA, debido a que se consignaron de manera incorrecta el nombre de la impugnante y el número de Registro Único del Contribuyente. En consecuencia, la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Junín, mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 687-2023-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA, notificada el 22 de junio de 2023, rectificó de manera precisa y definitiva los errores materiales detectados, asegurando la correcta identificación del sujeto inspeccionado.
8 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. (…).
9 Decreto Supremo N° 019-2006-TR, Aprueban Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 55.- De los recursos administrativos Los recursos administrativos previstos en el procedimiento sancionador son los siguientes: (…). b) Recurso de apelación: se interpone ante la autoridad que emitió la resolución en primera instancia a fin de que lo eleve a su superior jerárquico, el que resolverá sobre el mismo. El recurso debe indicar los fundamentos de derecho que lo sustenten. El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días hábiles perentorios, (…).
10 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 220.- Recurso de apelación El recurso de apelación se interpondrá cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico.
Con fecha 19 de enero de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Junín el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 191-2023- SUNAFIL/IRE-JUN.
La Intendencia Regional de Junín admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000168-2024- SUNAFIL/IRE-JUN, recibido el 01 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1° de la Ley N° 2998111, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7° de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15° de la Ley N° 2998112, en concordancia con el artículo 41° de la Ley General de Inspección del Trabajo13 y modificatorias (en adelante, LGIT), el artículo 17° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL,
11 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1.- Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.
12 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15.- Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…).
13 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.
aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR14, y el artículo 2° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR15 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y modificatorias (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49° de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55° del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las
14 Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.
15 Decreto Supremo N° 004-2017-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.
infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”16.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes, al derecho, y de conformidad con el Principio de Legalidad, y que caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE Inversiones Manejo S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que Inversiones Manejo S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 191-2023- SUNAFIL/IRE-JUN, emitida por la Intendencia Regional de Junín, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.10 del artículo 46° del RLGIT, respectivamente; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 28 de diciembre de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por Inversiones Manejo S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 19 de enero de 2024, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 191-2023-SUNAFIL/IRE-JUN, señalando los siguientes alegatos:
i. Se ha inaplicado el numeral 4 del artículo 259° del TUO de la LPAG, el cual establece expresamente que el procedimiento declarado administrativamente caducado no interrumpe la prescripción. En el presente caso, mediante Resolución de Sub Intendencia N° 648-2023-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA, se impuso sanción por la comisión de dos infracciones muy graves tipificadas en el numeral 46.10 del artículo 46° del RLGIT,
16 Artículo 14° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
consistentes en no haber asistido a las comparecencias programadas para los días 21 de enero de 2019 y 25 de enero de 2019. ii. Contra dicha resolución se interpuso recurso de apelación alegando la prescripción de las infracciones imputadas; sin embargo, la Resolución de Intendencia declaró infundado el recurso. En su numeral 3.22 se señaló que debía descontarse del cómputo del plazo prescriptorio un total de ocho meses y cinco días, considerando supuestas paralizaciones del procedimiento por treinta y cuatro y cuarenta días naturales, al haberse producido la caducidad y el inicio de un nuevo procedimiento sancionador con la Imputación de Cargos N° 928-2022-SUNAFIL/IRE-JUN/AI-IC, notificada el 10 de octubre de 2022. Tal razonamiento resulta errado, puesto que se han sumado como suspensión del plazo prescriptorio periodos correspondientes a procedimientos administrativos sancionadores que fueron declarados caducados. Conforme al numeral 4 del artículo 259° del TUO de la LPAG, el procedimiento caducado no interrumpe la prescripción, por lo que dichos periodos no podían ser descontados del cómputo del plazo de cuatro años, sino que debieron adicionarse al plazo prescriptorio en favor del administrado. iii. Asimismo, en el numeral 3.21 de la resolución impugnada se consideró una suspensión de seis días por la transferencia de competencias en materia inspectiva del Gobierno Regional de Junín a la SUNAFIL, dispuesta por Resolución Ministerial N° 161-2020-TR. Sin embargo, dicha transferencia ocurrió dentro de un procedimiento que posteriormente fue declarado caducado mediante Resolución de Intendencia N° 95-2021-SUNAFIL/IRE- JUN, por lo que, conforme a la norma citada, tampoco podía generar efectos interruptivos o suspensivos válidos sobre la prescripción. Desde la fecha de comisión de las infracciones —21 de enero de 2019 y 25 de enero de 2019— hasta la notificación de la Imputación de Cargos el 10 de octubre de 2022, transcurrieron tres años, ocho meses y quince días. Conforme al segundo párrafo del numeral 252.2 del artículo 252° del TUO de la LPAG, el inicio del procedimiento sancionador suspende la prescripción; no obstante, si el procedimiento se paraliza por más de veinticinco días hábiles, el plazo se reanuda. En ese sentido, vencido el plazo máximo hasta el 21 de noviembre de 2022 sin actuación válida, el cómputo se reanudó hasta el 23 de enero de 2023, fecha de notificación del Informe Final de Instrucción, transcurriendo dos meses. Posteriormente, desde el 06 de marzo de 2023 —considerando el plazo de descargo y los veinticinco días hábiles previstos por ley— hasta el 14 de junio de 2023, fecha de notificación de la resolución sancionadora, transcurrieron tres meses y tres días. La sumatoria total determina que ha transcurrido un plazo de cuatro años, un mes y dieciocho días desde la comisión de las infracciones, superando el plazo legal de prescripción. iv. En consecuencia, la facultad de la Administración para determinar y sancionar las infracciones se encontraba prescrita, debiendo declararse de oficio dicha situación. La indebida acumulación de periodos de suspensión vulnera el Principio de Legalidad, el Principio de Debido Procedimiento y el Derecho de Defensa, configurando la nulidad de la sanción impuesta; por lo que corresponde declarar fundado el recurso de revisión y dejar sin efecto la multa impuesta.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la figura jurídica de la prescripción en el procedimiento administrativo sancionador
Es importante recordar que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública se encuentra sujeto a determinadas condiciones, entre ellas, plazos, requisitos y caracteres que delimita su validez y ejercicio legítimo.
En el presente procedimiento administrativo sancionador, el marco normativo aplicable a su tramitación está conformado por la LGIT, el RLGIT, el Reglamento del Tribunal y, de manera supletoria, el TUO de la LPAG.
De la revisión de dicho marco normativo se advierte que la LGIT, el RLGIT y el Reglamento del Tribunal establecen una serie de elementos esenciales para el ejercicio de la potestad sancionadora dentro del Sistema de Inspección del Trabajo, tales como competencias, etapas procedimentales, tipificación de infracciones y los recursos administrativos. No obstante, en aquellos aspectos no regulados expresamente por dichas normas especiales, resulta de aplicación supletoria el TUO de la LPAG, particularmente las disposiciones contenidas en el Capítulo III de su Título IV, referido a la potestad sancionadora y sus límites, entre los cuales se encuentra la institución de la prescripción.
En ese sentido, el ejercicio de la potestad sancionadora –incluida aquella ejercida por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo– se encuentra sujeta a los límites y la regulación contenida en las normas adjetivas del sistema, dentro de las cuales se encuentra –por aplicación supletoria– el TUO de la LPAG.
Conforme a lo anterior, la regulación contenida en el TUO de la LPAG respecto de la prescripción establece parámetros indispensables que condicionan el ejercicio válido de la potestad sancionadora, imponiendo cargas y deberes a la Administración, en la medida en que dicha potestad constituye una manifestación del ius puniendi y comporta una restricción de derechos para los administrados.
Con relación a las normas que establecen restricciones o limitaciones al ejercicio de derechos, el Tribunal Constitucional ha sostenido reiteradamente que estas deben ser objeto de interpretación restrictiva y no pueden aplicarse por analogía en perjuicio del administrado. Así, en la sentencia recaída en el Expediente N° 2235-2004-AA/TC, señaló:
“8. El Tribunal Constitucional, en diversas oportunidades, ha sostenido, sobre la base del principio general de libertad, que el ser humano, en principio, es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido en virtud de una ley, ni obligado de hacer aquello que la ley no manda. En ese sentido, si bien las limitaciones a los derechos fundamentales sólo pueden establecerse respetando el principio de legalidad, la interpretación de una limitación legamente impuesta, deberá, además, realizarse en términos necesariamente restrictivos, encontrándose vedada la interpretación analógica, in malam partem, de las normas que restrinjan derechos. (…)”. (Énfasis añadido).
De igual modo, en la sentencia recaída en el Expediente N° 15-2013-PI/TC, el Tribunal Constitucional precisó que:
“23. Ahora bien, en tanto el ser humano es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido por una norma jurídica imperativa, las disposiciones que restringen derechos, al igual que aquellas que reconocen y consagran deberes constitucionales, no pueden aplicarse por analogía y están sujetas a una interpretación restrictiva (…)”. (Énfasis añadido).
Complementariamente, en la sentencia recaída en el Expediente N° 0013-2003-CC/TC, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse respecto de las competencias de los actos estatales de raigambre constitucional, identificando como una de las notas condicionantes de la competencia del acto estatal a la taxatividad, a saber:
De las notas condicionantes de la competencia del acto estatal La competencia para realizar actos estatales tiene como notas condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad, la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad. Al respecto, veamos lo siguiente: (…) b) La taxatividad El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva. En el ámbito del derecho constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está permitido”. (Énfasis añadido).
Si bien dicho pronunciamiento se formula en el ámbito de las competencias constitucionales, su razonamiento resulta aplicable, mutatis mutandis, al ejercicio de potestades administrativas, en la medida en que estas también se encuentran sometidas al Principio de Legalidad y a la exigencia de taxatividad en la atribución de competencias.
Debe considerarse, en esta línea que una vulneración a la interpretación restringida de las normas que asignan competencias podría derivar en una vulneración del debido procedimiento y, consecuentemente, la nulidad del o los actos administrativos vinculados.
Por tanto, las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo deberán ejercer la potestad sancionadora otorgada por las normas sobre la materia respetando las garantías propias del debido procedimiento, emitiendo actos que se encuadren estrictamente en sus facultades sin interpretación extensiva o analógica.
Sobre la regulación de la prescripción y el ejercicio de la potestad sancionadora en el procedimiento administrativo
En el marco del ejercicio de la potestad sancionadora, la regulación de la prescripción contenida en el TUO de la LPAG resulta plenamente vinculante para todas las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo. En particular, el numeral 252.2 del artículo 252° del TUO de la LPAG, establece que no solo el dies a quo del cómputo del plazo prescriptorio según la naturaleza de la infracción, sino también el único supuesto de suspensión del plazo, circunscrito al inicio del procedimiento sancionador mediante la notificación válida de la imputación de cargos al administrado. Conforme al siguiente detalle:
“Artículo 252.- Prescripción 252.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro (4) años. 252.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes. EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado. 252.3 La autoridad declara de oficio la prescripción y da por concluido el procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de infracciones. Asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos. En caso se declare la prescripción, la autoridad podrá iniciar las acciones necesarias para determinar las causas y responsabilidades de la inacción administrativa, solo cuando se advierta que se hayan producido situaciones de negligencia”. (Énfasis añadido).
En concordancia con ello, el artículo 51° del RLGIT dispone que:
“Artículo 51.- Prescripción La facultad de la autoridad inspectiva para determinar la existencia de infracciones en materia sociolaboral a que se refiere el artículo 13 de la Ley prescribe a los cuatro (4) años y se determina conforme a lo establecido en el artículo 250 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo N° 006-2017-JUS”. (Énfasis añadido).
Cabe señalar que, para el inicio del cómputo del plazo de prescripción, debe tenerse en consideración lo dispuesto en la Resolución de Superintendencia N° 110-2019-SUNAFIL, de fecha 15 de marzo de 2019, mediante la cual se aprobaron los criterios normativos adoptados por el “Comité de Criterios en materia legal aplicables al Sistema de Inspección del Trabajo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL”, en la que se establece lo siguiente respecto del cómputo del plazo de prescripción:
“A efectos de determinar el dies a quo, es fundamental efectuar un análisis caso por caso para distinguir las diversas clases de infracción, para lo cual será necesario acudir a la norma que prevé la conducta infractora y examinar la acción o acciones concretas que se tipifican como ilícito administrativo, para precisar en qué momento se consuma la infracción y se inicia el cómputo de la prescripción.
1) La infracción instantánea se consuma con la conducta misma, sin que la situación ilícita sea permanente o duradera en el tiempo. Por lo tanto, el plazo de prescripción empieza a computarse desde la consumación de la infracción, esto es, desde la realización de la conducta infractora.
2) La infracción instantánea con efectos permanentes es aquella que, asimismo, se consuma en el mismo acto, pero produce un estado de cosas antijurídico permanente. En este caso, el plazo de prescripción se inicia desde que se ha consumado la infracción, esto es, desde que se ha creado la situación antijurídica.
3) La infracción continuada es aquella que se configura cuando se realizan distintas conductas (pluralidad de acciones), siendo cada una de ellas una infracción independiente, pero se considera como única infracción, siempre y cuando conformen un proceso unitario y homogéneo de acción. Este caso, el plazo de prescripción empieza a computarse desde que se lleva a cabo la última acción constitutiva de la infracción.
4) La infracción permanente es aquella que se caracteriza porque la acción infractora crea una situación antijurídica que se prolonga en el tiempo, es decir, la conducta misma se sigue consumando hasta que el autor decide abandonarla. De igual forma como sucede en las infracciones continuadas, el plazo de prescripción empieza a computarse desde que ha cesado la situación antijurídica, toda vez que es el momento en que se ha consumado la infracción (y no mientras dicha conducta se mantiene)”. (Énfasis añadido).
En consecuencia, antes de efectuar el cómputo del plazo prescriptorio, corresponde determinar la naturaleza jurídica de la conducta infractora, pues de ello depende la fijación del momento consumativo y, por ende, el inicio del plazo dentro del cual la Administración puede válidamente ejercer su potestad sancionadora. En el caso de las infracciones instantáneas, dicho cómputo se inicia desde la realización misma de la conducta; mientras que, en las demás categorías, el dies a quo se determina conforme a los criterios antes descritos.
De lo expuesto, se desprende que las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo deben observar, en materia de prescripción, las siguientes reglas estructurales:
1. El plazo para determinar la existencia de infracciones administrativas es de cuatro (04) años.
2. El cómputo del plazo se inicia desde la comisión de la infracción, observando la naturaleza de esta.
3. El plazo solo se suspende por el inicio del procedimiento administrativo sancionador que comprende la debida notificación de los hechos imputados.
4. Si el procedimiento continúa en un estado de inactividad, deberá inmediatamente reanudarse el referido cómputo luego de veinticinco (25) días hábiles.
Esta interpretación resulta coherente con la estructura del procedimiento administrativo sancionador17, en el cual la potestad punitiva del Estado se ejerce dentro de un marco temporal preestablecido, cuya inobservancia genera la pérdida de la facultad para determinar la existencia de infracciones. Así, la prescripción opera como un límite objetivo al ius puniendi y como garantía frente a eventuales dilaciones indebidas.
17 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 255.- Procedimiento sancionador Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones: (…). 6. La resolución que aplique la sanción o la decisión de archivar el procedimiento será notificada tanto al administrado como al órgano u entidad que formuló la solicitud o a quién denunció la infracción, de ser el caso.
Así, respecto a la figura jurídica de la prescripción, el Tribunal Constitucional ha establecido lo siguiente18:
“Como se ha dicho en los fundamentos precedentes la administración en el ejercicio de su facultad sancionadora tiene el irrestricto deber de respetar los derechos procesales constitucionales de los administrados entre los cuales se encuentra el instituto procesal de la prescripción (…)”. (Énfasis añadido)
Cabe precisar que, el Tribunal Constitucional a través de la sentencia recaída en el Expediente N° 00156-2012-PHC/TC, ha reconocido que, en virtud del Principio de Razonabilidad, las personas tienen derecho a ser investigadas y juzgadas dentro de un plazo razonable, criterio que resulta plenamente trasladable al ámbito del procedimiento administrativo sancionador.
De esta manera, se colige que el acceso a la declaratoria de prescripción no sólo es un remedio de conclusión procesal por la inactividad del Estado dentro de los procedimientos sancionadores a su cargo, sino un derecho constitucional frente a la capacidad punitiva en sí.
Sobre la regulación del estado de emergencia y la suspensión de plazos de los procedimientos administrativos
Debe precisarse que la suspensión del cómputo del plazo de prescripción prevista en el artículo 252 del TUO de la LPAG constituye un supuesto excepcional y taxativo, cuya configuración exige una causa jurídicamente habilitante. En efecto, el legislador ha delimitado expresamente que la prescripción solo se suspende con la iniciación válida del procedimiento sancionador mediante la notificación de los cargos al administrado. No obstante, de manera extraordinaria, pueden configurarse supuestos externos de paralización general del aparato administrativo —ajenos a la dinámica propia del procedimiento— que incidan en el cómputo de los plazos administrativos, como ocurrió durante el estado de emergencia sanitaria declarado a raíz de la pandemia por COVID- 1919.
18 De conformidad con el fundamento 9 de la sentencia emitida por el Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 8092-2005-PA/TC.
19 Un ejemplo ilustrativo del mismo es el caso de la situación excepcional originada por la declaración del Estado de Emergencia Nacional por la aparición de la Covid-19, en cuyo contexto, la inactividad de las entidades obedeció a la imposibilidad de que sus servidores acudan a prestar servicios, dado el aislamiento social obligatorio a que hace referencia el artículo 1° del Decreto Supremo N° 044-2020-PCM y la restricción a la libertad de tránsito, determinada por el artículo 3º de la citada disposición normativa.
En ese contexto, en el marco de la pandemia global por el COVID-19, el Estado Peruano emitió el Decreto de Urgencia N° 029-202020 publicado el 20 de marzo de 2020, mediante el cual se dispuso:
“Declárese la suspensión por treinta (30) días hábiles contados a partir del día siguiente de publicado el presente Decreto de Urgencia, del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 026-2020; incluyendo los que encuentran en trámite a la entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia”. (Énfasis añadido).
La suspensión dispuesta por el citado decreto resultó aplicable desde el 21 de marzo hasta el 06 de mayo de 2020. Posteriormente, dicho plazo fue ampliado por el Decreto de Urgencia N° 053-2020, de fecha 05 de mayo de 2020, y por el Decreto Supremo N° 087- 2020-PCM, de fecha 20 de mayo de 2020, extendiéndose la suspensión general hasta el 10 de junio de 2020, en los mismos términos establecidos originalmente.
Del mismo modo, en el caso particular de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, se emitieron diversas resoluciones de superintendencia que suspendieron los plazos administrativos y de las actuaciones inspectivas, en concordancia con el régimen excepcional dispuesto por el Poder Ejecutivo. En primer lugar, la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL suspendió los plazos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 06 de mayo de 2020; posteriormente, la Resolución de Superintendencia N° 080-2020-SUNAFIL extendió la suspensión desde el 07 de mayo de 2020 hasta el 27 de mayo de 2020. Seguidamente, la Resolución de Superintendencia N° 083-2020-SUNAFIL estableció la suspensión desde el 28 de mayo de 2020 hasta el 10 de junio de 2020, y la Resolución de Superintendencia N° 087-2020-SUNAFIL lo hizo desde el 11 de junio de 2020 hasta el 26 de junio de 2020. Posteriormente, la Resolución de Superintendencia N° 098-2020-SUNAFIL prorrogó la suspensión del cómputo de plazos de las actuaciones inspectivas y de los procedimientos administrativos sancionadores del Sistema de Inspección del Trabajo en el departamento de Junín y en otros departamentos, por el periodo comprendido del 30 de junio de 2020 al 31 de julio de 2020. Finalmente, la Resolución de Superintendencia N° 119-2020-SUNAFIL prorrogó la suspensión de plazos del Sistema de Inspección del Trabajo por el periodo comprendido del 01 de agosto de 2020 al 31 de agosto de 2020. Estas disposiciones evidencian que, además de la suspensión general decretada a nivel nacional, existieron medidas específicas sectoriales que impactaron directamente en el desarrollo de las actuaciones inspectivas y de los procedimientos sancionadores a cargo de la SUNAFIL.
En tal sentido, en atención a lo previsto en el Decreto Urgencia N° 029-2020, se verifica que, el citado dispositivo legal se restringe de manera general, a hacer referencia a los plazos de inicio y la tramitación de los procedimientos. (Énfasis añadido).
En el presente caso, se advierte que los hechos materia de imputación que dieron lugar al inicio del procedimiento administrativo sancionador habrían ocurrido el 21 de enero de 2019 y el 25 de enero de 2019. En tal sentido, tratándose de presuntas infracciones de naturaleza instantánea —cuyo cómputo se inicia desde la fecha de su comisión—, la facultad de la Administración para determinar la existencia de dichas infracciones
20 La finalidad de dicha norma fue establecer una paralización general de los plazos procedimentales como consecuencia de la situación excepcional generada por la emergencia sanitaria.
prescribía, en principio, el 21 de enero de 2023 y el 25 de enero de 2023, respectivamente, conforme al plazo general de cuatro (04) años previsto en el artículo 252° del TUO de la LPAG y el artículo 51° del RLGIT.
No obstante, considerando la suspensión excepcional del cómputo de plazos dispuesta durante el estado de emergencia sanitaria —conforme a lo desarrollado en los fundamentos 6.22 al 6.25 de la presente resolución—, corresponde descontar del cómputo del plazo prescriptorio los periodos comprendidos entre el 21 de marzo de 2020 al 26 de junio de 2020 y del 30 de junio de 2020 al 31 de agosto de 2020, incluyéndose las suspensiones sectoriales adicionales que resultaban aplicables al ámbito de actuación de la SUNAFIL. En consecuencia, el vencimiento del plazo de prescripción debe determinarse adicionando al término ordinario el número de días en que el cómputo estuvo legalmente suspendido, lo que implica que la fecha final de prescripción se difiere en el tiempo por un periodo equivalente al lapso de suspensión válidamente acreditado.
En atención a lo expuesto, corresponde precisar que, si bien en el presente caso se registraron dos procedimientos administrativos sancionadores previos que fueron declarados caducos mediante Resolución de Intendencia N° 95-2021-SUNAFIL/IRE-JUN y Resolución de Sub Intendencia N° 533-2022-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA, respectivamente, dicha circunstancia no implica la extinción de la potestad sancionadora por prescripción. En efecto, la caducidad constituye una forma de conclusión anormal del procedimiento por el transcurso del plazo máximo para resolver, sin que ello afecte per se la vigencia del plazo de prescripción material previsto en el artículo 252° del TUO de la LPAG y el artículo 51° del RLGIT. En tal sentido, mientras el plazo prescriptorio no se haya consumado, la Administración se encuentra habilitada para iniciar un nuevo procedimiento administrativo sancionador respecto de los mismos hechos.
En el presente caso, considerando que los hechos imputados ocurrieron los días 21 de enero de 2019 y 25 de enero de 2019, que el plazo ordinario de prescripción es de cuatro (04) años, y que dicho cómputo fue válidamente suspendido durante los periodos comprendidos entre el 21 de marzo de 2020 al 26 de junio de 2020 y del 30 de junio de 2020 al 31 de agosto de 2020, se concluye que, a la fecha de notificación de la última Imputación de Cargos realizada el 10 de octubre de 2022, la facultad de la Administración para determinar la existencia de las infracciones aún se encontraba vigente. Entre la fecha de comisión de los hechos y la notificación de la última imputación de cargos habían transcurrido aproximadamente 3 años 3 meses y 10 días y 3 años 3 meses y 5 días, respectivamente, de tiempo efectivo.
Asimismo, corresponde señalar que, al haberse declarado la caducidad de los dos procedimientos administrativos sancionadores anteriores, el tiempo transcurrido durante su tramitación no generó una suspensión indefinida del plazo prescriptorio. Por el contrario, conforme al numeral 252.2 del artículo 252° del TUO de la LPAG, el cómputo
de la prescripción se reanuda si el procedimiento se mantiene paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles por causa no imputable al administrado, supuesto que se materializa cuando la Administración excede el plazo máximo para resolver, produciéndose la caducidad. En tal sentido, el lapso correspondiente a dichos procedimientos se incorporó al cómputo total del plazo de prescripción.
En cuanto al presente procedimiento administrativo sancionador —iniciado con la Imputación de Cargos notificada el 10 de octubre de 2022—, la suspensión del cómputo operó conforme a ley desde dicha fecha. No obstante, al haber transcurrido más de veinticinco (25) días hábiles en situación de inactividad no imputable a la impugnante, en su calidad de administrado, el cómputo de la prescripción se reanudó21, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 252.2 del artículo 252° del TUO de la LPAG. Pese a ello, a la fecha de notificación de la Resolución de Sub Intendencia N° 648-2023-SUNAFIL/IRE- JUN/SISA, realizada el 14 de junio de 2023, acto por el cual se determinó la existencia de las infracciones e impuso la sanción correspondiente, por tanto, el plazo prescriptorio no se había consumado.
En consecuencia, considerando el tiempo efectivo transcurrido —3 años, 10 meses y 3 años, 09 meses y 26 días—, y tomando en cuenta que estos hechos corresponden a las inasistencias a las comparecencias programadas el 21 de enero de 2019 y 25 de enero de 2019, no se ha superado el plazo máximo de cuatro (04) años previsto legalmente, por lo que no se ha configurado la prescripción de la potestad sancionadora. En tal sentido, no se advierte vulneración a los principios invocados por la impugnante respecto de este extremo.
Sobre las inasistencias a las diligencias de comparecencia programada
De acuerdo a lo establecido en el artículo 1° de la LGIT, las actuaciones inspectivas constituyen diligencias realizadas de oficio por la Inspección del Trabajo, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, orientadas a verificar el cumplimiento de la normativa sociolaboral y en seguridad y salud en el trabajo. Estas actuaciones tienen por finalidad recabar información objetiva y suficiente que permita determinar la existencia de presuntos incumplimientos y, en su caso, sustentar el inicio del procedimiento sancionador. En ese contexto, el comportamiento del personal inspectivo debe estar orientado al cumplimiento de las funciones que establece la LGIT y su reglamento, procurando siempre la tutela del fin que dichas normas persiguen, y actuando dentro del marco del Principio de Razonabilidad22.
Por su parte, el artículo 9° de la LGIT, establece que: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del
21 Cabe precisar que, a partir del 24 de noviembre de 2022 el cómputo del plazo prescriptorio se reanudó. 22 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto
Supremo N° 004-2019-JUS Título Preliminar Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…). 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fi n de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.
cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los supervisores-inspectores, lo inspectores de trabajo y los inspectores auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) c) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas; (…)” (Énfasis añadido). Así, se debe precisa que la comparecencia es una de las modalidades de actuación inspectiva conforme el artículo 11°de la LGIT23.
Asimismo, el artículo 17° de la LGIT prescribe que:
“Artículo 17.- Capacidad de obrar ante la Inspección del Trabajo La capacidad de obrar ante la Inspección del Trabajo y su acreditación se rige por las normas de derecho privado. Las personas jurídicas, de naturaleza pública o privada, actuarán por medio de quienes, al tiempo de la actuación inspectiva, ocupen los órganos de su representación o la tengan conferida, siempre que lo acrediten con arreglo a ley. Las actuaciones inspectivas se seguirán con los sujetos obligados al cumplimiento de las normas, que podrán actuar por medio de representante, debidamente acreditado ante el inspector actuante, con el que se entenderán las sucesivas actuaciones. El representante no podrá eludir la declaración sobre hechos o circunstancias con relevancia inspectiva que deban ser conocidos por el representado. La intervención mediante representante sin capacidad o insuficientemente acreditado se considerará inasistencia, cuando se haya solicitado el apersonamiento del sujeto obligado. (…)”. (Énfasis añadido).
A razón de lo expresado, el numeral 3 del artículo 36° de la LGIT establece:
“Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: (…) 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el
Inspector o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren”. (Énfasis añadido).
23 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 11.- Modalidades de actuación Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el sector público. Cualquiera que sea la modalidad con que se inicien, las actuaciones inspectivas pueden proseguirse o completarse sobre el mismo sujeto inspeccionado con la práctica de otra u otras formas de actuación de las definidas en el apartado anterior, pueden éstas ser efectuadas de manera presencial y/o a través de sistemas de comunicación electrónica, mediante el uso de tecnologías de la información y comunicación (virtual), según les resulte aplicable.
En ese contexto, el numeral 46.10 del artículo 46° del RLGIT dispone que: “La inasistencia del sujeto inspeccionado ante un requerimiento de comparecencia”. Así las cosas, se evidencia que para la configuración de este tipo infractor solo se requiere la inasistencia del sujeto inspeccionado ante el requerimiento de comparecencia; hecho que constituye infracción muy grave a la labor inspectiva, la cual es pasible de sanción económica.
Por las razones que anteceden, en atención al deber de colaboración todo empleador, trabajador y sus representantes se encuentran obligados a colaborar con el personal inspectivo cuando sea requerido, esto a fin de verificar el cumplimiento de sus obligaciones sociolaborales de acuerdo al ordenamiento jurídico vigente. No pudiendo desentenderse de las actuaciones realizadas, más aún, cuando el inspector comisionado se encuentra facultado para desempeñar en su integridad todos los cometidos de la función inspectiva con sujeción a los principios establecidos en la LGIT.
En el caso concreto, del análisis del expediente inspectivo se advierte que: • Obra a fojas 23 del expediente inspectivo, el documento denominado “Requerimiento de Comparecencia” de fecha 15 de enero de 2019, notificado personalmente en la misma fecha, dejando constancia de dicha diligencia. A través de este requerimiento, el personal inspectivo programó la primera comparecencia para el 21 de enero de 2019 a las 08:30 horas, la cual debía efectuarse en las oficinas de la Administración competente. Figura N° 01 Requerimiento de comparecencia de fecha 15 de enero de 2019
Sin embargo, en el día y hora programada, la impugnante en su calidad de sujeto inspeccionado, no asistió a la comparecencia programada como ha sido recogido en los numerales 4.7 y 4.8 del acápite IV. Hechos Constatados del Acta de Infracción. Figura N° 02 Constancia de actuaciones inspectiva de investigación de fecha 21 de enero de 2019
• Obra a fojas 26 del expediente inspectivo, el documento denominado “Requerimiento de Comparecencia” de fecha 22 de enero de 2019, notificado personalmente en la misma fecha. A través de este documento, el personal inspectivo programó la segunda comparecencia para el 25 de enero de 2019 a las 14:45 horas, en las oficinas de la Administración competente, quedando constancia de la diligencia realizada. Figura N° 03 Requerimiento de comparecencia de fecha 22 de enero de 2019
Figura N° 04 Constancia de actuaciones inspectiva de investigación de fecha 25 de enero de
2019
• No obstante, en la fecha y hora señalada, la impugnante, en su condición de sujeto inspeccionado, no se presentó a la comparecencia, circunstancia que ha sido debidamente registrada en los numerales 4.7 y 4.8 del acápite IV. Hechos Constatados del Acta de Infracción.
En ese sentido, corresponde verificar si dichas conductas se encuentran acordes con las reglas esenciales y principios que rigen al procedimiento administrativo sancionador. Por ende, se debe tener presente que, el Principio del Debido Procedimiento administrativo se encuentra amparado en el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, el cual dispone, entre otros, los administrados tienen derecho a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. Por lo que, la finalidad de dicho principio administrativo es que, en toda circunstancia del procedimiento sancionador, la Administración Pública respete todo principio y derecho invocado en el ámbito de su jurisdicción, siendo esto acorde con los principios de la administración de justicia señalados en el artículo 139° de la Constitución Política del Perú.
Asimismo, el numeral 1.1 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, contempla que el procedimiento administrativo se sustenta, entre otros, en el Principio de Legalidad, según el cual, las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. Por su parte, el artículo 72° del TUO de la LPAG dispone que la competencia de las entidades tiene como fuente la Constitución Política del Perú y la Ley. Asimismo, el numeral 1 del artículo 248° de esta última señala que en mérito al Principio de Legalidad solo por norma con rango de ley puede atribuirse a las entidades potestad sancionadora. Estando en tal sentido las autoridades obligadas a apreciar de oficio su competencia para iniciar o proseguir un procedimiento administrativo, de conformidad con lo prescrito en el artículo 80° de la misma. En relación con el mencionado principio, Morón Urbina precisa que este se desdobla en tres elementos esenciales e indisolubles: “(…) la legalidad formal, que exige el sometimiento al procedimiento y a las formas; la legalidad sustantiva, referente al contenido de las materias que le son atribuidas, constitutivas de sus propios límites de actuación; y la legalidad teleológica, que obliga al cumplimiento de los fines que el legislador estableció, en la forma tal que la actividad administrativa es una actividad funcional”24.
Al respecto, el Tribunal Constitucional a través del fundamento 3 de la sentencia recaída en el expediente N° 2192-2004-AA/TC indica que, en relación al Principio de Legalidad, éste se satisface cuando se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en ley. Para ello, se debe tener en consideración lo establecido en la sentencia recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC, por el cual, el Tribunal Constitucional ha expresado que dicho principio impone tres exigencias: la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex previa) y que la ley descrita un supuesta de hecho estrictamente determinado (lex certa).
Bajo esa directriz, la modalidad de comparecencia conforme al literal b) del numeral 12.1 del artículo 12° del RLGIT25 se define como: “(…) b) Comparecencia: Exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo, en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes. El requerimiento de comparecencia se realiza conforme a lo previsto en los 67 y 68 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 006-
24 Morón Urbina, Juan Carlos. “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”. Décima Edición. Publicado por Gaceta Jurídica. Febrero 2014. p.64.
25 Normativa vigente al momento de las actuaciones inspectivas, conforme al artículo 2° del Decreto Supremo N° 016- 2017-TR.
2017-JUS”. (Énfasis añadido). En tal sentido, mediante la comparecencia se exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el personal inspectivo en la oficina pública que se señale, a fin de que aporte la documentación que se requiera en cada caso y/o efectuar las aclaraciones que estime convenientes, debiendo tener presente los lineamientos establecidos en la normativa previamente señalada.
Por tanto, en atención a las formalidades de la comparecencia, se precisa que, éstas constituyen exigencias legales que la Administración Pública debe de cumplir para poder hacer comparecer a un administrado, siendo estas medidas de seguridad para el mismo. En consecuencia, si la Autoridad correspondiente no cumple escrupulosamente con los requisitos del citatorio, el administrado no se encuentra obligado a su asistencia; no pudiendo extraer ninguna consecuencia negativa en contra del administrado ni hacerle perder derechos.
De igual modo, debe considerarse el criterio normativo aprobado mediante la Resolución de Superintendencia N° 134-2019-SUNAFIL de fecha 23 de abril de 2019, el cual establece disposiciones expresas respecto al apercibimiento en casos de inasistencia a una citación de comparecencia. En tal sentido, dicho criterio señala que: “La citación a comparecencia emitida por el personal inspectivo, debe señalar el apercibimiento en caso de inasistencia del sujeto inspeccionado a la citación. Si el personal inspectivo propone la aplicación de una sanción sin haber señalado el apercibimiento, la sanción propuesta no será acogida”.
En ese sentido, de la revisión efectuada, corresponde indicar que, con respecto al primer requerimiento de comparecencia, notificado el 15 de enero de 2021, se programó la comparecencia presencial para el día 22 de enero de 2021 a las 08:30 horas. Se evidencia que dicho requerimiento fue debidamente diligenciado por el personal inspectivo, quien a través de la visita inspectiva realizada al centro de trabajo señalado en la orden de inspección, dejó constancia de la citación correspondiente, cumpliendo con las formalidades previstas en Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y contando con el apercibimiento por inasistencia. Sin embargo, pese a ello, el administrado no se apersonó en la fecha indicada. Esta conducta evaluada en el marco del deber de colaboración consagrado en la normativa de inspección del trabajo y en atención al Principio de Buena Fe Procedimental, refuerza la configuración de la conducta obstructiva que impidió el normal desarrollo de la labor inspectiva, conforme a lo previsto en el numeral 46.10 del artículo 46° del RLGIT.
Aunado a ello, debe señalarse que la notificación personal del requerimiento de comparecencia notificado el 15 de enero de 2019 se realizó conforme a lo dispuesto por el artículo 21° del TUO de la LPAG26, el cual regula el régimen de notificación personal. Esta norma establece que la notificación debe efectuarse en el domicilio que conste en el
26 Así como el artículo 21° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 006-2017-JUS, vigente al momento de las actuaciones inspectivas.
expediente administrativo, y que, en caso de no encontrarse presente la persona a quien va dirigida, puede ser válidamente entregada a otra persona a quien va dirigida, puede ser válidamente entregada a otra persona que se encuentre en el domicilio, dejando constancia de su identidad y relación con el administrado. Incluso si quien recibe la notificación se niega a firmarla o aceptarla, esta se considera válida si se deja constancia de tal hecho en el acta correspondiente.
En atención a ello, se verifica que la notificación fue realizada correctamente en el centro de trabajo, domicilio que figuraba en el expediente inspectivo. Por tanto, se cumplió con todas las exigencias legales previstas para la notificación personal.
Acorde a ello, resulta pertinente invocar los criterios establecidos en los fundamentos 25, 26, 27 y 28 de la Resolución de Sala Plena N° 012-2023-SUNAFIL/TFL, los cuales constituyen precedentes de observancia obligatoria y precisan, entre otros, los aspectos relacionados con el deber de colaboración con la labor inspectiva, de la siguiente manera:
“25. De la normativa expuesta, se desprende que constituye una obligación ineludible de los empleadores el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas de trabajo. Es decir, el deber de colaboración es una posición jurídica por el cual el empleador y todo administrado están obligados a ejecutar prestaciones de las que es responsable administrativamente. 26. Así, en observancia del deber de colaboración y conforme lo dispuesto en los artículos 5 y 9 de la LGIT y 15 del RLGIT, los requerimientos efectuados en el marco de las fiscalizaciones laborales deben ser tomados muy seriamente por el administrado. Siendo que se vulnera este precepto legal cuando el comportamiento del administrado impide que el personal inspectivo cumpliera con el objeto de la inspección, al frustrar su labor, conforme se ha establecido, por ejemplo, en las Resoluciones N° 954-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala y 714- 2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. 27. En ese sentido, cuando el sujeto inspeccionado incurre en un error, al remitir la información solicitada por la autoridad inspectiva, generando la frustración de la labor inspectiva, su comportamiento no puede ser encuadrado dentro de alguna eximente o justificante del incumplimiento a su deber de colaboración a la labor inspectiva, toda vez que la atención de los requerimientos efectuados por la inspección laboral resulta un asunto de vital importancia para la consecución de los fines y objeto de la inspección de trabajo. Por ello, cuando el canal de comunicación entre el administrado y la autoridad inspectiva sea una dirección de correo electrónico, por cuyo medio se debe dar cumplimiento al requerimiento efectuado, resulta razonable exigir que el administrado tenga una conducta diligente y rigurosa para ello, esto es, por ejemplo, con la digitación correcta de dicho canal de comunicación a fin de hacer efectiva la inspección. 28. Cabe señalar que el sujeto inspeccionado es el responsable de su personal, cualquiera sea la estructura organizacional que haya establecido la empresa, encontrándose en la obligación de establecer las precauciones pertinentes y razonables a fin de que aquel (dispuesto en los diversos centros de trabajo reconocidos por la legislación o en donde el fenómeno laboral sea relevante) se encuentre en la capacidad de poder atender a las posibles actuaciones de la inspección del trabajo para propósitos tales como la gestión de los documentos que le sean notificados en la sede central, domicilio fiscal, establecimientos anexos y/u otros centros de trabajo en los que realice sus actividades”. (Énfasis añadido).
En consecuencia, la responsabilidad de garantizar que las comunicaciones oficiales sean recibidas y atendidas recae exclusivamente sobre el propio administrado. De acuerdo con los artículos 9° y 17° de la LGIT y los criterios establecidos como precedentes de observancia obligatoria señalados en la Resolución de Sala Plena N° 012-2023- SUNAFIL/TFL, el deber de colaboración con la inspección del trabajo es obligatorio e irrenunciable. Por tanto, corresponde al administrado asegurar que sus representantes
estén debidamente acreditados y que todas las comunicaciones oficiales sean atendidas oportunamente, de modo que se garantice el adecuado desarrollo de las actuaciones inspectivas. Esta obligación incluye, entre otros aspectos, la correcta gestión de documentos en la sede central, domicilio fiscal, establecimientos anexos y demás centros de trabajo donde se realicen actividades laborales.
Sin perjuicio a ello, corresponde precisar que, los artículos 16° y 47° de la LGIT, señalan que los hechos constatados por inspectores actuantes y formalizados en el Acta de infracción, siempre que cumplan con los requisitos establecidos, gozan de presunción de veracidad.
Por las consideraciones expuestas, corresponde confirmar la sanción impuesta por la inasistencia al requerimiento de comparecencia notificado el 15 de enero de 2019, programado para el 21 de enero de 2019 a las 08:30 horas, toda vez que los hechos constatados por el personal inspectivo y formalizados en el Acta de infracción cumplen con los requisitos legales y gozan de presunción de veracidad, reafirmando la obligatoriedad del deber de colaboración de la impugnante con la labor inspectiva.
Por otra parte, en cuanto al segundo requerimiento de comparecencia notificado el 22 de enero de 2019, mediante el cual se programó la comparecencia para el día 25 de enero de 2019 a las 14:45 horas, esta Sala advierte que, si bien formalmente se consignó una fecha posterior a la notificación, no se respetó el plazo mínimo legalmente previsto por la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General27, para la fijación del día y hora de comparecencia, el cual dispone que no puede fijarse antes del tercer día de recibida la notificación, a fin de garantizar un plazo razonable para que el administrado pueda organizar su asistencia. En el presente caso, la programación efectuada no se ajusta a dicho estándar temporal, en tanto no asegura que la diligencia haya sido fijada con posterioridad al plazo mínimo exigido por la normativa procedimental vigente al momento de los hechos. Tal irregularidad contraviene las formalidades esenciales que rigen este tipo de actuaciones, al incidir directamente en la garantía de un plazo adecuado para el cumplimiento del requerimiento, lo que compromete la validez del acto. En
27 Cabe precisar que, a la fecha de las actuaciones inspectivas, se encontraba vigente el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 006-2017-JUS, cuyos artículos 68° y 69° regulaban la comparecencia personal y sus formalidades. Conforme a la doctrina desarrollada por Morón Urbina, el señalamiento del día y hora en que debe comparecer la persona citada debe efectuarse luego del tercer día de recibida la citación, incluyendo la indicación de la duración máxima de la sesión, con el objetivo de que el citado pueda organizar su agenda diaria [Morón Urbina, J. C. (2020). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General: Nuevo texto único ordenado de la Ley N° 27444 (Decreto Supremo N° 004-2019-JUS) (15.ª ed., Tomo I). Lima, Perú: Gaceta Jurídica]. Este entendimiento resulta concordante con el numeral 66.10 del artículo 66° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, que reconoce como derecho de los administrados que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas a cabo en la forma menos gravosa posible.
consecuencia, corresponde concluir que dicho citatorio carece de eficacia, no surte efectos y, por tanto, no genera obligación alguna de asistencia para la impugnante.
Por las consideraciones expuestas, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta por la infracción muy grave a la labor inspectiva vinculada al requerimiento de comparecencia notificado el 22 de enero de 2019, al sustentarse en un acto que no cumplió con las formalidades esenciales exigidas
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación
Labor El sujeto inspeccionado no asistió a la Numeral 46.10 del inspectiva 1 comparecencia programada para el día artículo 46° del RLGIT
21 de enero de 2019. MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por Inversiones Manejo S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 191-2023- SUNAFIL/IRE-JUN, notificada el 27 de diciembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Junín, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 187-2019-SUNAFIL/IRE-JUN, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 648-2023-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA, notificada el 14 de junio de 2023, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 191-2023-SUNAFIL/IRE-JUN, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46° del RLGIT, correspondiente a la inasistencia en la comparecencia programada para el 25 de enero de 2019.
TERCERO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 191-2023-SUNAFIL/IRE-JUN, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46° del RLGIT, correspondiente a la inasistencia en la comparecencia programada para el 21 de enero de 2019. CUARTO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. QUINTO. – Notificar la presente resolución a Inversiones Manejo S.A.C., y a la Intendencia Regional de Junín, para sus efectos y fines pertinentes. SEXTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260304MABJ – HR: 13736-2021
VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo jurídicamente de la posición mayoritaria adoptada por este colegiado con la cual se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto.
Considero que, con mayor aprecio, la mayoría del Tribunal no ha convenido la necesidad de analizar jurídicamente la institución de la prescripción administrativa del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), en el marco de las normas propias del derecho administrativo. Esta situación previa al análisis de fondo del expediente supone -a mi parecer- no sólo la vulneración de normas legales expresas sino, además, sienta un precedente que definitivamente genera espacios de arbitrariedad en la actuación de las instancias del Sistema de Inspección del Trabajo.
Sintetizó el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones:
Del Análisis Sobre La Existencia De Causales De Improcedencia Del Recurso De Revisión Establecidos Por El Reglamento Del Tribunal
El artículo 16° del Reglamento del Tribunal establece una enumeración taxativa respecto de las causales por la cual se declarará la improcedencia del recurso de revisión, a saber:
Artículo 16.- Improcedencia del recurso de revisión El recurso de revisión será declarado improcedente cuando:
a) El Tribunal carezca de competencia para resolverlo por tratarse de una materia distinta a las previstas en el artículo 14.
b) Sea interpuesto fuera del plazo previsto en el artículo 13. c) El impugnante se encuentre incapacitado legalmente para ejercer actos civiles y/o no
acredite derecho o interés legítimo afectado. d) El acto impugnado sea un acto preparatorio o un acto confirmatorio de otro ya
consentido
Una vez apreciadas las causales de improcedencia establecidas normativamente, y analizado el Expediente elevado por la Intendencia, se evidencia que las situaciones jurídicas presentadas no se condicen con causal alguna de las contenidas en el precitado artículo 16°.
Por tal razón, habiendo superado el análisis de admisibilidad y de procedencia establecido normativamente, resulta necesario revisar los demás elementos de Expediente relacionados con la tramitación del presente recurso.
Por lo anterior, corresponde a este Tribunal analizar el cumplimiento de los presupuestos procedimentales indispensables para el establecimiento de una relación jurídico procedimental válida, previa a que esta instancia de revisión proceda, de ser el caso, con el análisis del mérito de las alegaciones de fondo realizadas por la impugnante.
Conforme a ello, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.
En tal sentido, como etapa previa a la emisión de un pronunciamiento sobre el fondo del procedimiento materia de análisis, en el presente caso resulta relevante analizar la existencia de los elementos jurídicos necesarios para mantener una relación jurídico procedimental; es decir, si el procedimiento administrativo mantiene las condiciones predispuestas por las normas tanto sustantivas como adjetivas para su continuación.
Respecto A La Prescripción De La Facultad De La Autoridad Para Determinar La Existencia De Infracciones Administrativas Y La Aplicación Del Principio Del Debido Procedimiento En El Ejercicio De La Potestad Sancionadora
SOBRE LA REGULACIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO PERUANO
Es importante recordar que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública se encuentra sujeta a determinadas condiciones, incluyendo plazos, requisitos y caracteres.
En el caso del presente procedimiento administrativo sancionador, el marco normativo adjetivo correspondiente a su tramitación se encuentra conformado por la LGIT, RLGIT, el Reglamento del Tribunal y, supletoriamente, el TUO de la LPAG.
Según se aprecia, la regulación establecida por la LGIT, RLGIT y el Reglamento del Tribunal, señalan una serie de elementos necesarios para el ejercicio de la potestad sancionadora. No obstante, con relación a la institución de la caducidad administrativa, existe una referencia respecto a la eventual suspensión en un supuesto concreto: el inicio de la Audiencia de Conciliación Administrativa.
Consecuentemente, la regulación establecida para el procedimiento administrativo sancionador, en general, y la caducidad, en particular, se encuentran reguladas - supletoriamente- por el TUO de la LPAG, considerando especialmente el Capítulo III de su Título IV.
A este saber, el ejercicio de la potestad sancionadora – incluyendo aquella ejercida por todas las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo – se encuentra sujeta a los límites y la regulación contenida en las normas adjetivas del sistema, dentro de las cuales se encuentra – por aplicación supletoria – el TUO de la LPAG.
Conforme a lo anterior, la regulación establecida en el TUO de la LPAG, respecto de la institución de la caducidad contiene parámetros indispensables para el ejercicio de la potestad sancionadora; es decir, impone determinadas cargas a la Administración dado que la potestad sancionadora resulta en un régimen restrictivo de derechos de los
administrados.
Con relación a las normas que establecen restricciones, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia en el sentido de establecer la interpretación restrictiva y no analógica de tales normas. Por ejemplo, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 2235-2004-AA/TC, ha señalado:
“8. El Tribunal Constitucional, en diversas oportunidades, ha sostenido, sobre la base del principio general de libertad, que el ser humano, en principio, es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido en virtud de una ley, ni obligado de hacer aquello que la ley no manda. En ese sentido, si bien las limitaciones a los derechos fundamentales sólo pueden establecerse respetando el principio de legalidad, la interpretación de una limitación legalmente impuesta, deberá, además, realizarse en términos necesariamente restrictivos, encontrándose vedada la interpretación analógica, in malam partem, de las normas que restrinjan derechos”. (Énfasis añadido).
Asimismo, el mismo Tribunal Constitucional ha señalado en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00015-2013-PI/TC, que:
“23. Ahora bien, en tanto el ser humano es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido por una norma jurídica imperativa, las disposiciones que restringen derechos, al igual que aquellas que reconocen y consagran deberes constitucionales, no pueden aplicarse por analogía y están sujetas a una interpretación restrictiva (…)”. (Énfasis añadido).
Complementariamente a ello, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse respecto de las competencias de los actos estatales de raigambre constitucional, identificando como una de las notas condicionantes de la competencia del acto estatal a la taxatividad, a saber:
“10.6 De las notas condicionantes de la competencia del acto estatal La competencia para realizar actos estatales tiene como notas condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad, la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad. Al respecto, veamos lo siguiente: (…) b) La taxatividad El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva. En el ámbito del derecho constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está permitido”. (Énfasis añadido).
Si bien la citada Sentencia se relaciona con facultades otorgadas por las normas constitucionales y del bloque de constitucionalidad, puede aplicarse mutatis mutandis a las normas en materia del procedimiento administrativo.
Debe considerarse, en esta línea que una vulneración a la interpretación restringida de las normas que asignan competencias podría derivar en una vulneración del debido procedimiento y, consecuentemente, la nulidad del o los actos administrativos vinculados.
Por tanto, las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo
deberán ejercer la potestad sancionadora otorgada por las normas sobre la materia respetando las garantías propias del debido procedimiento, emitiendo actos que se encuadren estrictamente en sus facultades sin interpretación extensiva o analógica.
SOBRE LA REGULACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN Y EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El ejercicio de la potestad sancionadora, en lo que se refiere a la regulación de la prescripción conforme al TUO de la LPAG, implica que todas las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo se encuentran obligadas a cumplir con las condiciones establecidas en el artículo 252° de TUO LPAG:
“Artículo 252.- Prescripción 252.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro (4) años. 252.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes. EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado. 252.3 La autoridad declara de oficio la prescripción y da por concluido el procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de infracciones. Asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos. En caso se declare la prescripción, la autoridad podrá iniciar las acciones necesarias para determinar las causas y responsabilidades de la inacción administrativa, solo cuando se advierta que se hayan producido situaciones de negligencia”. (Énfasis añadido).
Conforme se aprecia, las condiciones que deberán cumplir las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo en ejercicio de la potestad sancionadora, con relación a la eventual prescripción de su facultad para determinar la existencia de infracciones, son las siguientes:
1. El plazo para determinar la existencia de infracciones administrativas prescribe a los 4 años (coincidencia entre la ley especial y la ley general).
2. EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes.
3. EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo.
4. La autoridad declara de oficio la prescripción y da por concluido el procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de infracciones.
5. Asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos.
6. En caso se declare la prescripción, la autoridad podrá iniciar las acciones necesarias para determinar las causas y responsabilidades de la inacción administrativa, sólo cuando se advierta que se hayan producido situaciones de negligencia.
Es importante destacar que, dado el marco normativo y jurisprudencial analizado, el incumplimiento de alguno de los elementos contenidos en el artículo 252° del TUO de la LPAG, podría configurar un supuesto de vulneración al debido procedimiento y, por tanto, acarrear una nulidad.
Sobre el particular, la prescripción implica someter la facultad de la autoridad a un plazo máximo que, luego de transcurrido sin que se haya expedido resolución final, provoca su fin.
Cabe precisar que, el Tribunal Constitucional en el expediente N° 00156-2012-PHC/TC, reconoce que en virtud del Principio de Razonabilidad las partes tienen derecho a ser investigados y juzgados dentro de un plazo razonable, lo cual resulta trasladable al ámbito administrativo. De esta manera, se otorga seguridad y confianza al administrado al disponer la caducidad como una de las formas de conclusión del procedimiento motivada por el transcurso del tiempo. Asimismo, la eficacia es un principio que fundamenta la regla de caducidad, porque al establecer un lapso en que la administración debe resolver, se garantiza que actúe eficaz y eficientemente.
SOBRE LA REGULACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y LA SUSPENSIÓN DE PLAZOS DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Al respecto, se evidencia que, en consideración al estado de emergencia decretado por el Estado Peruano, en el marco de la pandemia global por el COVID-19, se emitió el Decreto de Urgencia N° 029-2020 publicado el 20 de marzo de 2020, el mismo que establecía:
“Declárese la suspensión por treinta (30) días hábiles contados a partir del día siguiente de publicado el presente Decreto de Urgencia, del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 026-2020;
incluyendo los que encuentran en trámite a la entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia”. (Énfasis añadido).
Dicha suspensión resultó de aplicación desde el 21 de marzo de 2020 al 06 de mayo de 2020. Cabe señalar, que mediante Decreto de Urgencia N° 053-2020, de fecha 05 de mayo de 2020 y Decreto Supremo N° 087-2020-PCM, de fecha 20 de mayo de 2020, se amplió los plazos de suspensión, en los mismos términos del Decreto Urgencia N° 029- 2020, hasta el 10 de junio de 2020.
Del mismo modo, en el caso particular de la SUNAFIL, se emitieron diversas resoluciones de superintendencia que suspendieron los plazos administrativos y de actuaciones inspectivas. En primer lugar, la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL suspendió los plazos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 06 de mayo de 2020; posteriormente, la Resolución de Superintendencia N° 080-2020-SUNAFIL, extendió la suspensión desde el 07 de mayo de 2020 hasta el 27 de mayo de 2020. Seguidamente, la Resolución de Superintendencia N° 083-2020-SUNAFIL estableció la suspensión desde el 28 de mayo de 2020 hasta el 10 de junio de 2020, y la Resolución de Superintendencia N° 087-2020-SUNAFIL lo hizo desde el 11 de junio de 2020 hasta el 26 de junio de 2020. A continuación, la Resolución de Superintendencia N° 098-2020-SUNAFIL prorrogó la suspensión del cómputo de plazos de las actuaciones inspectivas y de los procedimientos administrativos sancionadores del Sistema de Inspección del Trabajo en el departamento de Junín y en otros departamentos, por el periodo comprendido del 30 de junio de 2020 al 31 de julio de 2020. Finalmente, la Resolución de Superintendencia N° 119-2020-SUNAFIL prorrogó la suspensión de plazos del Sistema de Inspección del Trabajo por el periodo comprendido del 01 de agosto de 2020 al 31 de agosto de 2020.
En tal sentido, en atención a lo previsto en el Decreto Urgencia N° 029-2020, se verifica que el citado dispositivo legal no comprende o menciona en absoluto la suspensión del plazo de caducidad o prescripción, pues sólo se restringe de manera general, a hacer referencia a los plazos de inicio y la tramitación de los procedimientos, más no expresamente a la caducidad o prescripción. (Énfasis añadido).
Sobre el particular es relevante recordar que existen consecuencias jurídicas al transcurso del tiempo, conforme recoge el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 17 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 00022-1996-PI/TC, al señalar que:
“17. Señala Fernando Vidal Ramírez en su obra “Prescripción extintiva y caducidad” que “El tiempo y su transcurso es un hecho jurídico natural que en sí mismo o en ocurrencia con otros hechos, genera efectos de transcendental importancia. Para Messineo, el tiempo es hecho jurídico en su transcurrir, o sea, el sucederse en sus diversos momentos, enfatizando
que desde el punto de vista jurídico es un hecho de orden natural que se contrapone a los hechos humanos.”
Así también señala en el fundamento jurídico 1 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 00523-1996-AA/TC, que:
1. Que, el transcurso del tiempo crea y extingue derechos, verbigracia: la institución jurídica de “usucapión” o adquisición de propiedad por devenir del tiempo, la caducidad, el abandono en el derecho material y procesal etc.
Consecuentemente, la caducidad y la prescripción son instituciones que se aplican como consecuencia jurídica al transcurso del tiempo, conllevando la aplicación -a pedido de parte o de oficio- del régimen previsto en el TUO de la LPAG.
Conforme se ha reiterado previamente, la regulación de la prescripción en el marco del procedimiento administrativo se encuentra contenido en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y comprendida en el TUO de la LPAG. Lo anterior supone que una modificación al plazo de caducidad o prescripción requiere de una norma con rango de ley, conforme a la aplicación del Principio de Legalidad.
En dicho contexto, en aplicación del Principio de Legalidad28, piedra angular del derecho administrativo, ante la falta de regulación expresa de las normas (decretos de urgencia) antes citadas, se evidencia que la caducidad o prescripción no se encuentra contemplada como parte de la suspensión de plazos establecida por el Decreto de Urgencia N° 029-2020.
Admitir lo contrario implicaría vulnerar dicho Principio de Legalidad. Además, tal razonamiento es coherente con el Principio del Debido Procedimiento29, pues de admitir la suspensión de la caducidad o prescripción la misma resultaría afectando al administrado, debido a un hecho no imputable al administrado. Asimismo, se afectaría el debido procedimiento ante una suspensión del plazo de prescripción que no se encuentra formal ni expresamente suspendido.
Cabe señalar, que la prescripción sólo admite suspensión o interrupción en caso se
28 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: 1.1. Principio de legalidad. - Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
29 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…). 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. (…).
cumplan con los supuestos normativos habilitantes sobre el particular y resulta de obligatorio cumplimiento para la administración pública.
La prescripción impacta, además, en la competencia30, como requisito de validez del acto administrativo. Cabe resaltar que la competencia es una facultad por tiempo determinado; esto es, transcurrido dicho plazo el procedimiento debe prescribir inexorablemente, salvo suspensión realizada expresamente por norma con rango de ley, en el sentido que la autoridad había perdido competencia para resolver31.
Como se evidencia, la norma es clara al establecer la aplicación automática de la prescripción teniendo como consecuencia la conclusión del procedimiento. Para dicho efecto la misma puede ser declarada de oficio, sin perjuicio que el administrado pueda también pedirla. Lo señalado determina la importancia de la prescripción como una regla de interés público, la misma que, al ser advertida, debe ser declarada de manera obligatoria, no pudiendo el administrado renunciar a la misma. Por tanto, ese carácter de interés público permite sostener nuevamente que la prescripción no puede suspenderse ni interrumpirse, salvo por mandato de una norma con rango de ley.
Por las consideraciones señaladas, la ausencia de una suspensión expresa de los plazos de prescripción tiene como consecuencia que estos sigan computándose, debiéndose computar tal plazo sin considerar suspensión alguna por el Decreto de Urgencia previamente citado.
SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA Y LAS MATERIAS DE COMPETENCIA DE LOS DECRETOS DE URGENCIA
Nuestro sistema de fuentes ha sido establecido por la Constitución Política en diversos artículos, siendo de especial relevancia el artículo 51°32, el numeral 4 del artículo 200°33,
30 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos Son requisitos de validez de los actos administrativos: 1. Competencia. - Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión.
31 Jaime Orlando Santofimio, Compendio de derecho administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2017, 486.
32 Constitución Política del Perú de 1993 Supremacía de la Constitución Artículo 51.- La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado.
33 Constitución Política del Perú de 1993 Acciones de Garantía Constitucional Artículo 200.- Son garantías constitucionales (…).
el numeral 19 del artículo 118°34; y, el numeral 1 del artículo 102°35.
En esta misma línea, el Tribunal Constitucional ha analizado en numerosas oportunidades tales artículos, como parte del sistema de fuentes constitucionalmente establecido en el país. Sobre el particular, resulta relevante lo que refiere en la Sentencia recaída en el Expediente N° 047-2004-AI/TC, la misma que es sumamente pedagógica con relación al asunto materia del presente acápite:
“2.1.3. Las fuentes de derecho reguladas por la Constitución: modos de producción jurídica 15. El sistema de fuentes regulado por la Constitución consagra diversos tipos normativos. Principalmente, las normas con rango de ley y aquellas de rango reglamentario. Entre las primeras, nuestro sistema jurídico consagra una serie de tipos normativos que, si bien tienen el mismo rango jurídico, difieren en su denominación y en su modo de producción. Al respecto, este Tribunal ha señalado que:
(...) el inciso 4.° del artículo 200° de la Constitución establece las normas que, en el sistema de fuentes normativas diseñado por ella, tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas.[31]36”. (Énfasis añadido).
Conforme se aprecia, el Tribunal en la citada Sentencia sistematiza la jurisprudencia constitucional relevante emitida a esa fecha y consolida la comprensión respecto al sistema de fuentes en el Perú.
Con relación a los Decretos de Urgencia, específicamente señala:
“2.1.3.1.1.6. Decretos de urgencia
26. Respecto de esta fuente normativa, el inciso 19 del artículo 118° de la Constitución establece que corresponde al Presidente de la República:
Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia.
Al respecto, el Tribunal Constitucional se ha referido a los requisitos formales y materiales para la expedición de los Decretos de Urgencia, estableciendo que:
En el caso de los decretos de urgencia, los requisitos formales son tanto previos como posteriores a su promulgación. Así, el requisito ex ante está constituido por el refrendo del Presidente del Consejo de Ministros (inciso 3 del artículo 123° de la Constitución),
4. La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo.” 34 Constitución Política del Perú de 1993 Atribuciones del Presidente de la República Artículo 118.- Corresponde al Presidente de la República: (…) 19. Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia. 35 Constitución Política del Perú de 1993 Atribuciones del Congreso Artículo 102.- Son atribuciones del Congreso: 1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes. 36 Caso Ley de la Policía Nacional del Perú, Exp. N° 0022-2004-AI/TC, fundamento 13.
mientras que el requisito ex post lo constituye la obligación del Ejecutivo de dar cuenta al Congreso de la República, de acuerdo con lo previsto por el inciso 19) del artículo 118° de la Constitución, en concordancia con el procedimiento contralor a cargo del Parlamento, contemplado en la norma de desarrollo constitucional contenida en el artículo 91° del Reglamento del Congreso.
Respecto a los requisitos materiales para la producción, deben tenerse en cuenta los siguientes:
(...) la legitimidad de los decretos de urgencia debe ser determinada sobre la base de la evaluación de criterios endógenos y exógenos a la norma, es decir, del análisis de la materia que regula y de las circunstancias externas que justifiquen su dictado. En cuanto al primer tópico, el propio inciso 19 del artículo 118° de la Constitución establece que los decretos de urgencia deben versar sobre “materia económica y financiera. Este requisito, interpretado bajo el umbral del principio de separación de poderes, exige que dicha materia sea el contenido y no el continente de la disposición, pues, en sentido estricto, pocas son las cuestiones que, en última instancia, no sean reconducibles hacia el factor económico, quedando, en todo caso, proscrita, por imperativo del propio parámetro de control constitucional, la materia tributaria (párrafo tercero del artículo 74° de la Constitución). Empero, escaparía a los criterios de razonabilidad exigir que el tenor económico sea tanto el medio como el fin de la norma, pues en el común de los casos la adopción de medidas económicas no es sino la vía que auspicia la consecución de metas de otra índole, fundamentalmente sociales.[44]37”. (Énfasis añadido).
Conforme se aprecia, la Constitución –así como la jurisprudencia constitucional sobre el particular– deja establecido, sin lugar a dudas, que el contenido de los decretos de urgencia deberá versar, en todos los casos, sobre materia económica y financiera. Interpretar lo contrario significaría vaciar de contenido la Constitución, así como la interpretación de ésta, conforme al Tribunal Constitucional.
Finalmente, recientemente el mismo supremo intérprete de la Constitución ha establecido en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00985-2022-PHC/TC, refiriéndose a la prescripción en el ámbito penal lo siguiente:
“18. Este Tribunal discrepa de dicha argumentación, por las siguientes razones:
a. La habilitación contenida en el Decreto de Urgencia 026-2020, permite que el Poder Judicial regule las situaciones en las que no es posibles continuar con la prestación del servicio de administración de justicia. Ello ya ha ocurrido, por ejemplo, cuando se ha producido un terremoto que afecta la prestación de dicho servicio (R.A. 220- 2007-CE-PJ, en el caso del terremoto que se produjo el año 2007 y afectó severamente las localidades de Chincha o Pisco), o cuando se produce una huelga de trabajadores del Poder Judicial, que impide el funcionamiento total o parcial de los órganos
37 Ibíd fundamento 59.
jurisdiccionales de un distrito judicial (R.A. 000839-2019-P-CSJAN-PJ, emitida por el presidente de la Corte Superior de Justicia de Ancash).
b. Tal habilitación permite regular la actuación de los órganos jurisdiccionales y el acceso a estos por parte de la ciudadanía, para el ejercicio y protección de sus derechos, en un contexto excepcional. Así, permite la suspensión de los plazos procesales cuando los ciudadanos se encuentran imposibilitados, materialmente, de ejercer su derecho de acción; presentar escritos, recursos impugnatorios y medidas cautelares; programar o continuar con las audiencias programadas; o desarrollar las diversas actividades jurisdiccionales agendadas en los procesos en trámite o en ejecución. Ello permite que, en la situación excepcional por todos conocidas, no se computen los plazos procesales afectando los derechos de los litigantes.
c. Si bien en estos casos los plazos procesales para la presentación de las demandas, escritos y recursos se encuentra regulada expresamente en las normas procesales pertinentes, ante la imposibilidad de presentar y que se recepcionen dichos documentos durante un periodo de la pandemia, en la que las oficinas competentes del Poder Judicial no prestaron atención a las partes litigantes o interesados; tal hecho se encuentra justificado por el derecho a la tutela procesal efectiva, así como por las garantías del debido proceso, dado que la suspensión de labores afectó a todos los usuarios del servicio de administración de justicia.
d. Distinto es el caso de la prescripción de la acción penal. En primer lugar, porque el ejercicio de la acción penal está sujeta a un plazo, regulado en una norma con rango de ley, y cuya determinación depende de la gravedad del delito imputado.
e. En ese sentido, su regulación se encuentra prevista en una norma de rango legal, esto es, el Código Penal, aprobado mediante Decreto Legislativo 635, por lo que ni el DU 026-2020 tiene entidad suficiente para modificar los supuestos regulados al respecto (artículo 118, inciso 19 de la Constitución), ni tampoco pueden hacerlo disposiciones de inferior jerarquía, como las resoluciones administrativas 115-2020- CE-PJ, 117-2020-CE-PJ, 118-2020-CE-PJ, 061-2020-P-CE-PJ, 062-2020-CE-PJ y 157- 2020-CE-PJ, que decretaron la suspensión de los plazos procesales por 3 meses y 15 días.
f. En un Estado constitucional y democrático de derecho, las resoluciones administrativas se encuentran subordinadas a la Constitución y al ordenamiento jurídico, no al revés (artículo 51 de la Constitución).
g. (…).
h. No puede aceptarse que dicho plazo pueda ser modificado vía un decreto de urgencia —cuya emisión ha sido regulada para asuntos taxativamente previstos—, ni mucho menos por una resolución administrativa o mediante un criterio judicial interpretativo. Cualquiera de tales opciones es manifiestamente inconstitucional. Distinto es el caso de la determinación del inicio del cómputo de la prescripción, su suspensión o interrupción, donde muchas veces ello tiene que ser determinado por el juez penal, pero su competencia no alcanza a regular, modificar o extender el plazo para que la prescripción opere.
i. En consecuencia, la interpretación efectuada por la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema de Justicia es manifiestamente inconstitucional, pues contraviene los artículos 51 y 103 de la Constitución, al pretender que mediante resoluciones administrativas se pueda modificar el contenido de una o varias disposiciones legales”. (Énfasis añadido).
Conforme se aprecia, el criterio establecido por el Tribunal Constitucional respecto del
sistema de fuentes resulta ilustrativo para explicar el desarrollo de los requisitos constitucionalmente establecidos para el control de la regulación de los Decretos de Urgencia en el Perú.
Adicionalmente, en la última Sentencia glosada se evidencia que el Tribunal declara expresamente que la interpretación realizada por la Corte Suprema resulta manifiestamente inconstitucional. Dicha interpretación era, precisamente, que ocurrió la suspensión de plazos de prescripción dado que se emitieron Resoluciones administrativas suspendiendo los plazos, enmarcadas en el Decreto de Urgencia N° 026- 2020. (Énfasis añadido).
Lo anterior se sustenta por la ausencia de materia económica y financiera respecto al plazo de prescripción, el mismo que fue establecido -como corresponde- en una norma con rango de ley y no es susceptible de modificación por una norma que resulta incompetente por el fondo (o, materialmente incompetente).
El Tribunal es enfático en precisar que no puede aceptarse que el plazo de prescripción “pueda ser modificado vía un decreto de urgencia —cuya emisión ha sido regulada para asuntos taxativamente previstos—, ni mucho menos por una resolución administrativa o mediante un criterio judicial interpretativo. Cualquiera de tales opciones es manifiestamente inconstitucional”. (Énfasis añadido).
El criterio antedicho ha sido razonado desde la potestad punitiva del Estado; sin embargo, lo anterior no obsta para que sea aplicado -mutatis mutandis- respecto de la potestad sancionadora de la Administración. Debe considerarse que el plazo de prescripción, como corresponde, ha sido establecido por una norma con rango de ley (Ley N° 27444) y el Decreto de Urgencia N° 029-2020 ni ha modificado los plazos de prescripción expresamente (no fluye del texto mismo), ni podía hacerlo (dado que no podía suspenderse dada la incompetencia material del Decreto de Urgencia con relación a este asunto).
Por tanto, discrepo absolutamente de los argumentos vertidos relacionados con el cómputo de plazo de la prescripción, conforme se ha expresado en el presente voto. (Énfasis añadido).
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; mi voto es porque se
DECLARE la prescripción del procedimiento administrativo sancionador, conforme al artículo 252° del TUO de la LPAG, toda vez que han transcurrido más de cuatro años desde las fechas de la comisión de las presuntas infracciones, sin que se haya emitido un pronunciamiento que determine la existencia de las infracciones. En efecto, si bien la notificación de la Imputación de Cargos N° 928-2022-SUNAFIL/IRE-JUN/AI-IC –que suspende el cómputo del plazo prescriptorio, según lo previsto en el numeral 252.2 del artículo 252° del TUO de la LPAG–, se efectuó el 10 de octubre de 2022, el cómputo del plazo se reanudó posteriormente ante la inactividad del procedimiento. Así, la Resolución de Sub Intendencia N° 648-2023-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA fue notificada el 14 de junio de 2023, fecha en la cual ya había vencido el plazo máximo de prescripción establecido legalmente. LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
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