International Medical Assistance Perú, Sociedad Comercial… — Res. 297-2023

Mediante Orden de Inspección N° 1766-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral 1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 563-2021-SUNAFIL/IRE-CUS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por no cumplir con los requerimientos de información efectuados por la autoridad inspectiva, en mérito al operativo denominado: “IRE CUSCO OPERATIVO DE SST-SETIEMBRE 2021”.

Mediante Imputación de Cargos N° 588-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 17 de noviembre de 2021, notificada el 19 de noviembre de 2021, se dio inicio a la etapa

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 026-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 14 de enero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, y recomendó continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cusco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 163-2022-SUNAFIL/IRE CUSCO- SIRE, de fecha 01 de marzo de 2022, notificada el 09 de marzo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 4,136.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 30 de marzo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 163-2022-SUNAFIL/IRE CUSCO-SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 0059-2022-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 12 de abril de 20223, la Intendencia Regional de Cusco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 05 de mayo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cusco, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 59-2022- SUNAFIL/IRE-CUS.

La Intendencia Regional de Cusco de admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000228-2022- SUNAFIL/IRE-CUS, recibido el 09 de mayo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que INTERNATIONAL MEDICAL ASSISTANCE PERU, SOCIEDAD COMERCIAL DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 59-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, que confirmó la sanción impuesta de S/ 4,136.00, por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 19 de abril de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas,

La impugnante solicita la nulidad del procedimiento y su archivo, al señalar que se ha considerado en el Acta de Infracción, ha doce trabajadores afectados, alegando que ello no tiene asidero alguno, pues, solo cuenta con siete trabajadores en su centro laboral. Sobre el particular, se debe indicar que de la revisión de los actuados la inspectora comisionada verificó el sistema de planilla electrónica del Ministerio de Trabajo, conforme se aprecia a folios 03 y 04 del expediente inspectivo, en la que figura que la inspeccionada tenía 12 trabajadores activos a julio de 2021. Por lo que, estando a que la impugnante no dio respuesta alguna a los requerimientos de información, en la que, entre otros, se le requería envíe la relación de sus trabajadores, es que, la inspectora comisionada con lo verificado del Sistema de Planilla Electrónica del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, sustentó el Acta de Infracción, en este extremo.

En el caso evaluado, si bien los artículos 16 y 47 de la LGIT, prescriben que los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e intereses, puedan aportar los interesados. No obstante, estando a la contraprueba presentada por la recurrente, la autoridad sancionadora- Sub Intendencia de Resolución- conforme al artículo 4510 de la LGIT, es la que determina la configuración, o no, del reproche administrativo, así como es la que cuantifica y califica la sanción a imponerse en caso de acreditarse dicho reproche, ha evaluado, adecuadamente, los argumentos de defensa y la contraprueba aportada en el extremo referido al número de trabajadores afectados a la fecha de los incumplimientos del requerimiento de información, determinando que este asciende a siete, conforme consta en los numerales 4.17 al 4.19 y 5.4 de la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 163-2022-SUNAFIL/IRE CUSCO-SIRE, la cual ha sido confirmada por la Resolución de

Sobre el particular, se debe indicar en relación al argumento referido a que no se ha considerado el número correcto de sus trabajadores, pues, en julio y agosto, dio de baja a dos: Callahui Condori Verónica y Castilla Huallpa Judith; y niega el vínculo laboral con: Almanza Miranda José Carlos y Villaroel Gestro Luis Alberto. Al respecto, se debe precisar que no es materia del presente proceso analizar el vínculo laboral con el personal de la empresa inspeccionada, ni las desvinculaciones que hubieran ocurrido en julio y agosto de 2021, por lo que, los argumentos de la inspeccionada en este extremo no desvirtúan los incumplimientos advertidos, referidos a no remitir la información requerida por la autoridad inspectiva, para el 09 y 16 de septiembre de 2021, dentro del plazo otorgado para su presentación.

Sobre la Resolución Nº 393-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, invocada por la impugnante, se verifica que esta Sala declaró la nulidad de dicho procedimiento, porque en el Acta de Infracción no se había individualizado a los 28 trabajadores afectados, es decir, no se había realizado la identificación de las personas que se consideraba afectadas. No obstante, en el presente caso, ello no ha ocurrido como, erróneamente, lo afirma la impugnante, toda vez que, conforme a la imagen que ella misma adjunta en su recurso de revisión- numeral 16- el Acta de Infracción Nº 563-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, de fecha 17 de setiembre de 2021, en su numeral 4.8, no solo ha identificado a las doce personas que considera afectadas por el incumplimiento a la labor inspectiva, sino que, además ha individualizado a estas, con la identificación de su documento nacional de identidad. Por lo que, la invocación de dicha resolución, no resulta aplicable al presente caso.

En tal sentido, no cabe acoger la nulidad deducida, ni la solicitud de archivo del proceso; al no evidenciarse que, en el presente procedimiento, se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente.

De acuerdo al artículo 1 de la LGIT, las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad.11

Asimismo, conforme al numeral 3 del artículo 5 de la LGIT, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado, situación que se condice con lo dispuesto en el literal d) del artículo 12 del RLGIT que precisa que, en cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores de trabajo iniciaran las actuaciones de investigación, entre otras modalidades, mediante el requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica (énfasis añadido).

Del mismo modo, numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. Por lo que, queda entendido que constituye una obligación ineludible de los empleadores, el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Asimismo, el artículo 11 de la LGIT establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT12 establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).

El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientada a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes el facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.

Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad13. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”14.

En el caso en particular, del expediente inspectivo se verifica que:

Sin perjuicio de lo expuesto precedentemente, se aprecia que con fecha 06 de octubre de 2021, esto es, con posterioridad al vencimiento del plazo otorgado por la autoridad inspectiva para la presentación de la documentación requerida para la labor inspectiva, la recurrente cumple con presentarlos por medio de la mesa de partes virtual de la administración, no obstante, no se puede dejar de valorar que esta conducta se realizó antes de la emisión y notificación de la Imputación de Cargos, la cual se realiza recién el 17 y 19 de noviembre de 2021, respectivamente.

En ese escenario, tomando en consideración que la conducta reprochable radica en una falta de colaboración por parte del sujeto inspeccionado, se puede apreciar que la imputación de responsabilidad, sustentada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, no resulta pertinente tomando en cuenta que no se aprecia de las actuaciones de la inspeccionada, una negativa expresa a remitir la información con la que cuenta y que fue requerida por la autoridad inspectiva.

En tal sentido, si bien se puede llegar a determinar que la inspeccionada efectivamente incurrió en un incumplimiento a su deber de colaboración, al no haber atendido el requerimiento de información notificadas el 06 y 13 de setiembre de 2021, dentro del plazo de tres días hábiles, otorgado por la autoridad inspectiva, esto es, hasta el 09 y 16 de setiembre de 2021. No obstante, dicho comportamiento, no constituye una “negativa”, pues presentó la documentación requerida por la administración, empero con posterioridad a la fecha otorgada por la inspectora comisionada, pero esto fue antes de la notificación de la imputación de cargos, conforme lo señalado en el numeral 6.15 de la presente resolución.

En este punto, se debe precisar que, el cumplimiento tardío a las medidas de requerimiento no constituye necesariamente una negativa al deber de colaboración, pero sí configura un comportamiento sancionable por los efectos que produce en la labor inspectiva. Lo cual ha ocurrido en el presente caso.

En ese orden de ideas, se debe tener en cuenta lo previsto en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, de fecha 30 de julio de 2021. Al respecto, la resolución invocada contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria15, en el que se estableció el criterio que se debe tener en cuenta para los casos de demora en la respuesta a un requerimiento de información efectuado por el (la) inspector (a) de trabajo y su subsunción en las normas sancionadoras contempladas en el artículo 45.2 o en el 46.3 del RLGIT, según las circunstancias, conforme se aprecia a continuación:

Cabe señalar, que la entrega de información solicitada por el inspector comisionado, no es un asunto que pueda dejarse de lado por el inspeccionado, ya que es sabido que los inspectores deben realizar una serie de diligencias y actividades en el día, por ende, sus requerimientos deben ser tomados muy seriamente en el marco de las fiscalizaciones laborales. Por ello, atendiendo los hechos producidos en el presente caso, se evidencia que el comportamiento de la impugnante no constituye una negativa, pero sí ha configurado un comportamiento sancionable. En ese sentido, en estricta aplicación de los artículos 14 y 17 del reglamento del Tribunal, corresponde adecuar la infracción imputada, bajo los alcances del numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT, adecuando la sanción en los siguientes términos:

En consecuencia, la conducta se encontraría subsumida bajo los alcances del numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT, y la multa confirmada por la instancia inferior se adecuaría, siendo el monto total de S/ 2,552.00 (Dos mil quinientos cincuenta y dos con 00/100 soles).

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.