| Resolución N° | 0473-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE CUSCO |
| Impugnante | Instituto de Educación Superior Tecnológico Privado Antonio Lorena S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 0200-2022- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Fecha | 17 de mayo de 2024 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por INSTITUTO DE EDUCACIÓN SUPERIOR TECNOLÓGICO PRIVADO ANTONIO LORENA S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 0200-2022-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 18 de noviembre de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 085-2022-SUNAFIL-IRE-CUSCO, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales No acreditar las formalidades del contrato de trabajo (ausencia de causa objetiva). Numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT MUY GRAVE Relaciones Laborales No acreditar el cumplimiento de la entrega de boletas de pago con sus formalidades. Numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT LEVE
SEGUNDO. –CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 0200-2022-SUNAFIL/IRE CUS, en el extremo relacionado a la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a INSTITUTO DE EDUCACIÓN SUPERIOR TECNOLÓGICO PRIVADO ANTONIO LORENA S.A.C. y a la Intendencia Regional de Cusco, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20240515JCR- HR: 152704-2021
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 2474-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 20-2022-SUNAFIL/IRE CUS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otra, una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por no acreditar las formalidades del contrato de trabajo (ausencia de causa objetiva).
1 Se verificó el cumplimiento de las siguientes materias: contratos de trabajo (Sub materia: formalidades), planillas o registros que la sustituyan (Sub materia: entrega de boletas de pago al trabajador y sus formalidades). soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
Que, mediante Imputación de Cargos N° 269-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 6 de mayo de 2022, notificada el 9 de mayo de 2022, se inició la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 435-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 1 de julio de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Cusco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 697-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO-SISA, de fecha 06 de octubre de 2022, notificada el 10 de octubre de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 12,716.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar las formalidades del contrato de trabajo (ausencia de causa objetiva), tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
- Una (01) infracción LEVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el cumplimiento de la entrega de boletas de pago con sus formalidades, tipificada en el numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 1,144.00.
Con fecha 24 de octubre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 697-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SISA, argumentando lo siguiente:
i. Solo quiere pronunciarse de contratos modales anteriores a los últimos contratos parciales, esto es, del 06 de marzo 2019 al 12 de julio del 2019 y del 02 de setiembre 2019 al 30 de setiembre del 2019 y del 04 de mayo al 31 de agosto 2020, contratos modales anteriores a los contratos a tiempo parciales, y ello es importante porque el efecto jurídico concreto es que hace más de 3 años que su vínculo se ha convertido en jornadas menores a la jornada ordinaria. ii. No tiene sentido que su labor se haya convertido en indeterminado porque sencillamente es un contrato a tiempo parcial, al no ser modal no es susceptible de la aplicación que hace el inspector. iii. Sobre la entrega de boleta al trabajador, esta será opcional conforme el artículo 19 del Decreto Supremo N° 01-98-TR y que a la luz del periodo de emergencia sanitaria se debía aplicar el Decreto Legislativo N° 1310 en su numeral 3.2. Sobre la formalidad del contrato sujeto a modalidad porque supuestamente no tenía causa objetiva se sanciona con la tipificación del 25.5, este supuesto habla sobre supuestos de desnaturalización, del uso fraudulento o discriminatorio se debe tomar en cuenta el 23.7 por formalidades de contrato, la simple razón que pone que son insubsanables el caso de la entrega de la boleta de pago es porque nuestro extrabajador ha muerto, supuesto que no se condice con la obligación de motivar, dado que desde nuestro punto de vista dicha observación es totalmente
subsanable, acreditando los depósitos y las consiguientes entregas de dinero por sus servicios.
Mediante Resolución de Intendencia N° 0200-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, de fecha 18 de noviembre de 20222, la Intendencia Regional del Cusco declaró infundado el recurso de apelación, por considerar los siguientes puntos:
i. Se advierte la vulneración al principio de buena fe procedimental, en la que ocurre que el recurrente, al pretender sostener el argumento de una “jornada a tiempo parcial” cuando del mismo contrato suscrito, se ha pactado un contrato especifico sujeto a modalidad, que, según lo narrado en el procedimiento de investigación deviene desde el año 2012 a la fecha, tal y como se tiene señalado en el numeral 4.4 del Acta de infracción. ii. no se debe perder de vista que, las labores desarrolladas por el trabajador fallecido eran destinadas a la labor de docente, actividad inherente y principal al giro principal del sujeto inspeccionado (ahora apelante) conforme se tiene de la consulta ruc a través de la página web de Sunat. iii. En ese extremo conviene citar la Casación N° 7277-2016 Moquegua, la Corte Suprema ha señalado que se produce la desnaturalización del contrato modal si el empleador no puede acreditar el objeto del mismo, además analizó la labor de carácter permanente y no temporal de la empresa demandada, elementos de análisis que también se han tomado en cuenta en el presente caso, como la labor Docente del trabajador fallecido. iv. En este orden, con relación a la entrega de boleta al trabajador, la misma que se señala “será opcional” conforme el artículo 19 del Decreto Supremo N° 01-98-TR, se debe hacer una aclaración. De considerarlo “opcional”, esta se encuentra bajo carga de la prueba al empleador respecto al pago y la entrega de la boleta, extremo que no se ha cumplido en acreditar en el presente caso. v. Es así que, en cumplimiento del Debido Procedimiento, el resguardado del Derecho de Defensa y el actuar acorde al Principio de Legalidad, Razonabilidad y Proporcionalidad, corresponde confirmar la sanción impuesta en todos sus extremos.
Con fecha 5 de diciembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Cuso el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 0200-2022- SUNAFIL/IRE-CUSCO.
La Intendencia Regional del Cuso admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-00693-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 7 de diciembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
2 Notificada a la impugnante el 21 de noviembre de 2022.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017-TR.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DEL INSTITUTO DE EDUCACIÓN SUPERIOR TECNOLÓGICO PRIVADO ANTONIO LORENA S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que el INSTITUTO DE EDUCACIÓN SUPERIOR TECNOLÓGICO PRIVADO ANTONIO LORENA S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 0200-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, emitida por la Intendencia Regional del Cusco, que confirmó la sanción impuesta de S/ 12,716.00, por la comisión de, entre otra, una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles; computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 22 de noviembre de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el INSTITUTO DE EDUCACIÓN SUPERIOR TECNOLÓGICO PRIVADO ANTONIO LORENA S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 5 de diciembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 0200-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, señalando los siguientes alegatos:
i. Alega la aplicación indebida de los artículos 53°, 54° y 56° del TUO de la Ley de Competitividad y Productividad Laboral aprobado por Decreto Supremo N°003-97- TR sobre los contratos sujetos a modalidad. ii. Considera que existe una infracción al debido procedimiento por falta de motivación, pues no explica cuales son los aspectos por los cuales se ha establecido la falta de causa objetiva de contratación. iii. Que, es incongruente y trasgrede el derecho a la defensa el pedido de establecer como insubsanable la falta de entrega de boletas de pago y se interpreta erróneamente el artículo 1 del Decreto Supremo N°017-2017-TR. iv. Solicita de oficio la prescripción debido a que se habla de contratos de trabajo del 2012 y que a la fecha ya han pasado diez años.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre los argumentos relacionados con la infracción leve 6.1. Mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:
“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo Nº 004-2017-TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a
cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos:
i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal.
Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.
Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.”
En ese entendido, del recurso de revisión se evidencia que algunos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal, así como tampoco se encuentran vinculados a las infracciones muy graves materia de sanción.
Asimismo, existen argumentos que se encuentran dirigidos a cuestionar la infracción leve en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT por no acreditar el cumplimiento de la entrega de boletas de pago con sus formalidades.
Por lo tanto, corresponde a esta instancia analizar solo los fundamentos vinculados a los aspectos señalados en el precedente antes invocado y/o los referentes a la invocación de la afectación del debido procedimiento9, no correspondiendo pronunciarse sobre los alegatos que no se encuentren en dichos presupuestos.
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento y motivación
Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona una presunta vulneración a la debida motivación, como elemento esencial del debido procedimiento10. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.
El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.
En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa11, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.
9 Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 9 de mayo de 2023. “(…) 29. Por ello, es importante señalar que toda afectación o invocación al debido procedimiento por parte de los recurrentes –y en general a alguno de los principios identificados en el Título Preliminar del TUO de la LPAG– debe de encontrarse vinculada con una infracción de naturaleza muy grave, como parte del presupuesto de la competencia material de este Tribunal, además, de encontrarse debidamente fundamentada y delimitada por el solicitante de un recurso extraordinario (conforme se detalló en los fundamentos 6.17 a 6.19 de la Resolución de Sala Plena N° 003- 2022-SUNAFIL/TFL). 30. Por el contrario, aquellos recursos de revisión que contengan la invocación a situaciones que pueda evidenciar la vulneración al debido procedimiento, así como a otro principio reconocido por el TUO de la LPAG pero que verse sobre infracciones que no son de competencia de este Tribunal o que no se encuentren debidamente fundamentada y delimitada en el recurso extraordinario, deberán ser declarados como improcedentes.” 10 “Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas (…)” (énfasis añadido). 11 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa12, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.
Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.
En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 697-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SISA, como la Resolución de Intendencia Nº 0200-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales
12 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por ende, se debe desestimar los argumentos referidos a cuestionar este extremo.
En conclusión, la nulidad alegada por la impugnante no debe ser acogida al no evidenciarse que se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Por tales razones, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo.
Sobre la aplicación indebida de los artículos 53°, 54° y 56° de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral
La primera instancia ha determinado responsabilidad administrativa de la impugnante, por infringir el numeral 25.5 del artículo 25° del RLGIT que sanciona:
“el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la contratación a plazo determinado, cualquiera que sea la denominación de los contratos, su desnaturalización, su uso fraudulento, y su uso para violar el principio de no discriminación”.
La norma antes señalada califica como conducta reprochable dos supuestos independientes entre sí: (i) la desnaturalización del contrato a plazo fijo, entendida como la falta de observancia de aquellos requisitos que le confieren de validez13 o bien por su uso fraudulento; y, (ii) la existencia de actos de discriminación bajo dicha modalidad de contratación.
Para una mayor comprensión de los alcances de la contratación a plazo determinado, se trae a colación lo expuesto por el Tribunal Constitucional en el expediente N° 4286- 2012-AA/TC:
“4.3.5. Haber simulado una relación laboral de carácter temporal cuando en realidad era de naturaleza permanente, vulnerando un elemento esencial de la contratación temporal, configurándose la causal de desnaturalización prevista en el inciso d) del artículo 77 del Decreto Supremo 003-97-TR, por lo que dicho contrato se ha convertido en un contrato de duración indeterminada. Siendo así, los contratos de trabajo suscritos por las partes con posterioridad carecen de eficacia jurídica, pues mediante ellos se pretendió encubrir la existencia de una relación laboral a plazo indeterminado.”
Como se aprecia, el inicio del PAS se fundamentó básicamente por la celebración de contratos modales por servicio específico, sin la determinación de la causa objetiva que justifiquen su celebración en el caso de los trabajadores afectados. Sobre el particular, los artículos 53, 54, 56 y 63 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 003-97-TR (en adelante, TUO de la LPCL), prescribe:
13 A manera ilustrativa, el Tribunal ha considerado que los contratos temporales se desnaturalizan por inobservar sus requisitos esenciales tales como no haber especificado la causa objetiva de contratación (Exp. N° 3683-2012-AA/TC, fundamento jurídico 3.3.6) y no especificar los servicios a prestar por el trabajador, así como bajo qué condiciones deberá realizarlos (Exp. N° 4598-2008-AA/TC, fundamento jurídico 9).
“Artículo 53°. - Los contratos de trabajo sujetos a modalidad pueden celebrarse cuando así lo requieran las necesidades del mercado o mayor producción de la empresa, así como cuando lo exija la naturaleza temporal o accidental del servicio que se va a prestar o de la obra que se ha de ejecutar, excepto los contratos de trabajo intermitentes o de temporada que por su naturaleza puedan ser permanentes. Artículo 54.- Son contratos de naturaleza temporal: a) El contrato por inicio o lanzamiento de una nueva actividad; b) El contrato por necesidades del mercado; c) El contrato por reconversión empresarial.” “Artículo 56.- Son contratos de obra o servicio: a) El contrato específico; b) El contrato intermitente; c) El contrato de temporada. Artículo 63.- Los contratos para obra determinada o servicio específico, son aquellos celebrados entre un empleador y un trabajador, con objeto previamente establecido y de duración determinada. Su duración será la que resulte necesaria. En este tipo de contratos podrán celebrarse las renovaciones que resulten necesarias para la conclusión o terminación de la obra o servicio objeto de la contratación.”. 6.19 Respecto de ello, corresponde señalar que en nuestro sistema laboral peruano, la regulación de la contratación laboral se encuentra en la Ley de Productividad y Competitividad Laboral Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N.° 728, aprobado por Decreto Supremo N.° 003-97-TR, que según este cuerpo normativo, establece la preferencia por la contratación a plazo indeterminado mientras que la excepción es la contratación a plazo fijo. Así tenemos que, el artículo 72° del TUO de la LPCL establece: “Los contratos de trabajo a que se refiere este Título necesariamente deberán constar por escrito y por triplicado, debiendo consignarse en forma expresa su duración, y las causas objetivas determinantes de la contratación, así como las demás condiciones de la relación laboral.” (en negrita agregado)
En similar sentido se ha pronunciado la jurisprudencia, al indicar que el régimen laboral peruano se rige, entre otros, por el principio de causalidad, en virtud del cual la duración del vínculo laboral debe ser garantizada mientras subsista la fuente que le dio origen. El Tribunal Constitucional respecto a los contratos sujetos a modalidad, en la sentencia recaída en el Expediente N.° 1874-2002-AA/TC, ha señalado que estos “tienen carácter excepcional y que su utilización procede únicamente cuando el objeto del contrato sea el desarrollo de labores con un alcance limitado en el tiempo, sea por la concurrencia de determinadas circunstancias o por la naturaleza temporal o accidental del servicio que se va a prestar (…)”.
De lo expuesto queda acreditado, que la regla general para la contratación laboral, es aquella que procura la contratación a plazo indeterminado, y, excepcionalmente, solo por causas objetivas y contempladas en la ley, se procede a realizar contratos a plazos determinado.
En el caso particular, se tiene como hecho verificado por el inspector comisionado, de acuerdo con lo indicado en el numeral 4.4 del Acta de Infracción, lo siguiente: de la vista de los contratos individuales de trabajo por servicio específico suscrito con Anicama Cabrera Marcos Alejandro, se tuvo a la vista los siguientes: 1/03/2012 al 30/06/2012, 1/09/2012 al 30/11/2012, 2/03/2015 al 30/06/2015, 5/02/2016 al 31/05/2016, 5/08/2016 al 30/11/2016, 1/02/2017 al 31/05/2017, 1/09/2017 al 15/12/2017, 15/03/2018 al 29/06/2018, 3/09/2018 al 30/11/2018, 6/03/2019 al 12/07/2019, 2/09/2019 al 30/12/2019, 4/05/2019 al 31/08/2020, en donde se verifica que dichos contratos no contienen la causa objetiva determinante y previamente establecida.
Así, en dichos contratos exhibidos por la impugnante durante las actuaciones inspectivas, se indicó como la causa objetiva de contratación lo siguiente: “CUARTO: El presente contrato de trabajo se regirá por las normas del TUO de la Ley de productividad y competitividad Laboral D.S. 03-04 TR. Para el presente contrato a TIEMPO TOTAL, de la misma manera se aplicará el artículo 58 del D.S. N° 001-97-TR”. Además, respecto al Contrato de Trabajo a tiempo Parcial vigente del 01/08/2013 al 30/11/2013, el inspector verificó que no fue presentado a la Autoridad Administrativa de Trabajo, y no contaba con el sello de recepción.
En consecuencia, el sujeto inspeccionado no ha logrado desvirtuar de forma razonable la existencia de simulación y fraude a la ley en lo relacionado con la contratación laboral del trabajador afectado, incurriendo de esta manera en una infracción muy grave al emplear fraudulentamente los contratos de trabajo sujeto a modalidad por servicio específico, la cual se encuentra tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT.
En cuento a los argumentos relacionados con la afectación de la debida motivación, el mismo inspector fundamentó que los contratos de trabajo exhibidos no cuentan con las formalidades establecidas en la Ley y que dicha infracción es insubsanable, por cuanto los efectos del incumplimiento de la obligación, no pueden ser revertidos, en razón a que el ex trabajador ha fallecido y es materialmente imposible subsanar las formalidades observadas en los contratos de trabajo, habiéndose notificado al inspeccionado la Insubsanabilidad de dichas conductas. Asimismo, las instancias de primer y segundo grado, han justificado y motivado adecuadamente, al coincidir la impugnante en dichos contratos no ha cumplido con consignar de forma expresa la causa objetiva de contratación, siendo este el requisito fundamental para determinar la validez de la contratación temporal. En consecuencia, no se advierte afectación alguna al principio de debido procedimiento ni a la debida motivación, pues conforme se ha detallado, las resoluciones y actos emitidos han sido sustentados adecuadamente.
Atendiendo a lo expuesto, a consideración de esta Sala, se han incumplido con las disposiciones laborales relacionadas a acreditar las formalidades esenciales del contrato de trabajo (ausencia de causa objetiva) en perjuicio de 1 trabajador, lo cual permite colegir que incurrió en la infracción tipificada en el numeral 25.5 del artículo
25 Reglamento de la Ley General de Inspección de Trabajo (RLGIT). Por lo tanto, atendiendo al principio de tipicidad y legalidad, corresponde confirmar la multa impuesta.
Sobre la alegación de prescripción de la infracción detectada
Sobre lo argumentado en el recurso de revisión, resulta apropiado señalar que el TUO de la LPAG, recoge en el inciso 5 de su artículo 248°, el Principio de Retroactividad Benigna, según el cual, las disposiciones sancionadoras producen efectos retroactivos, en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.
El Decreto Supremo N° 015-2017-TR, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 06 de agosto de 2017, modificó el artículo 51° del RLGIT, indicándose que la facultad de la autoridad inspectiva para determinar la existencia de infracciones prescribe, ya no a los cinco (5) años como antes estaba previsto, sino a los cuatro (4) años, y que esta determinación se realiza conforme a lo dispuesto en el artículo 252° del TUO de la LPAG.
Posteriormente, mediante Resolución de Superintendencia N° 218-2017-SUNAFIL, de fecha 31 de octubre de 2017, se aprueban los criterios normativos adoptados por el "Grupo de Trabajo de Análisis de Criterios en materia legal aplicables al Sistema lnspectivo”, entre los cuales se encuentra el criterio sobre prescripción administrativa:
En atención al principio de retroactividad benigna y considerando que, actualmente, tal como lo establece el numeral 252.3 del artículo 252° del TUO de la LPAG, la autoridad debe evaluar de oficio la prescripción, asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos, por lo que corresponde en primer término, que esta Sala analice si al momento en que se emitió la Resolución de Sub Intendencia N° 697-2022-SUNAFIL-IRE-CUSCO, esto es al 6 de octubre del 2022, notificada el 10 de octubre del 2022, habría prescrito el plazo que tenía la autoridad de primera instancia para determinar cómo infracciones los incumplimientos constatados en la etapa inspectiva. Dicho plazo es de cuatro (4) años máximo, para lo cual se debe tener en
cuenta las reglas de cómputo previstas en el numeral 252.2 del artículo 252° del TUO de la LPAG (sobre el inicio, la suspensión y la reanudación del plazo de prescripción).
Cabe tener en cuenta, además, que mediante la Resolución de Superintendencia N° 110- 2019- SUNAFIL de fecha 15 de marzo de 2019, se han aprobado los criterios normativos adoptados por el "Comité de Criterios en materia legal aplicables al Sistema de Inspección del Trabajo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL", donde se indica respecto al cómputo del plazo de prescripción lo siguiente: "(...) a efectos de determinar el dies a quo, es fundamental efectuar un análisis caso por caso para distinguir las diversas clases de infracción, para lo cual será necesario acudir a la norma que prevé la conducta infractora y examinar la acción o acciones concretas que se tipifican como ilícito administrativo, para precisar en qué momento se consuma la infracción y se inicia el cómputo de la prescripción. 1) La infracción instantánea se consuma con la conducta misma, sin que la situación ilícita sea permanente o duradera en el tiempo. Por lo tanto, el plazo de prescripción empieza a computarse desde la consumación de la infracción, esto es, desde la realización de la conducta infractora. 2) La infracción instantánea con efectos permanentes es aquella que, si bien se consuma en el mismo acto, produce un estado de cosas antijurídico permanente. En este caso, el plazo de prescripción se inicia desde que se ha consumado la infracción, esto es, desde que se ha creado la situación antijurídica (...)".
Para determinar la prescripción de la infracción en materia de relaciones laborales en el presente caso, el cómputo del plazo debe efectuarse a partir de la fecha en que la infracción se hubiera cometido, para lo cual es necesario considerar los plazos legales previstos para cumplir con las obligaciones sociolaborales materia de análisis.
Respecto a la infracción muy grave contenida en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT, debemos tener en cuenta que el incumplimiento imputado se refiere a no acreditar las formalidades del contrato de trabajo (ausencia de causa objetiva), debiendo considerarse que la presente inspección inicia en mérito a la denuncia presentada por el hijo del trabajador afectado el 12 de octubre de 2021 en vista a que la impugnante no le proporcionó la información requerida en relación a sus beneficios sociales. Asimismo, el señor Marcos Alejandro Anicama Cabrera laboró desde el 1 de marzo de 2012 hasta el 10 de mayo de 2021 como docente. En vista de ello, se contabilizará como fecha de inicio de cómputo el día 11 de enero de 2022, fecha en que el inspector a cargo notificó la insubsanabilidad de la infracción al numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT.
Así, atendiendo a que la Resolución de Sub Intendencia N°697-2022-SUNAFIL/IRE- CUSCO/SISA, en la que se determinó, la existencia de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, fue notificada el 10 de octubre de 2022, y en atención a que el plazo de prescripción se suspendió con la notificación de imputación de cargos, el 9 de mayo de 2022, al realizarse el conteo del plazo transcurrido se obtiene, un aproximado de 9 meses, lo que evidencia que no se ha excedido del plazo de prescripción antes señalado. Por tanto, no corresponde acoger lo solicitado por la impugnante en dicho extremo, deviniendo en infundado su recurso de revisión.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por INSTITUTO DE EDUCACIÓN SUPERIOR TECNOLÓGICO PRIVADO ANTONIO LORENA S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 0200-2022-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 18 de noviembre de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 085-2022-SUNAFIL-IRE-CUSCO, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales No acreditar las formalidades del contrato de trabajo (ausencia de causa objetiva). Numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT MUY GRAVE Relaciones Laborales No acreditar el cumplimiento de la entrega de boletas de pago con sus formalidades. Numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT LEVE
SEGUNDO. –CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 0200-2022-SUNAFIL/IRE CUS, en el extremo relacionado a la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a INSTITUTO DE EDUCACIÓN SUPERIOR TECNOLÓGICO PRIVADO ANTONIO LORENA S.A.C. y a la Intendencia Regional de Cusco, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20240515JCR- HR: 152704-2021
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