Innovus S.A — Res. 424-2025

Mediante Orden de Inspección N° 12483-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2654-2018- SUNAFIL/ILM, mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por no registrar en la planilla electrónica a diecisiete (17) trabajadores afectados, dos (02) infracciones muy graves en materia de seguridad social, por no inscribirlos en el régimen de seguridad social en salud y pensiones, así como por una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento notificada con fecha 13 de agosto de 2018.

Mediante Imputación de Cargos N° 1156-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 14 de setiembre de 2020, notificada a la impugnante el 15 de octubre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

Posteriormente, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1697- 2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 16 de julio de 2021, a través del cual se determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador y sancionar al sujeto inspeccionado por la comisión de infracciones en materia de relaciones laborales y a la labor inspectiva.

No obstante, con Resolución de Sub Intendencia N° 874-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE5 del 21 de septiembre de 20212, la Sub Intendencia de Resolución 5 de la Intendencia de Lima Metropolitana declaró la caducidad del procedimiento administrativo sancionador iniciado contra la impugnante.

En ese sentido, mediante Imputación de Cargos N° 950-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 03 de noviembre de 2021, notificada a la impugnante el 05 de noviembre de 20213, se dio nuevamente inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT.

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 256-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 11 de febrero de 2022 (en adelante, el Informe Final), a través del cual se determina la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 652-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 09 de junio de 2022, notificada a la impugnante el 13 de junio de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 494,887.50, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 27 de junio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia Nº 652-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de la Intendencia N° 1272-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 25 de julio de 20227, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto; por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 18 de agosto de 20228, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1272- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001331-2023- SUNAFIL/ILM, recibido el 22 de mayo de 2023, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299819, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 2998110, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo11 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR12, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR13 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”14.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que INNOVUS S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1272-2022-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 494,887.50, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad social, tipificadas en el numeral 44-B.1 del artículo 44 del RLGIT; y, una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 01 de agosto de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por INNOVUS S.A.

La impugnante cuestiona la conclusión a la que llegaron los inspectores comisionados respecto a la naturaleza del vínculo de los trabajadores considerados afectados durante la inspección, cuestionando la valoración de los medios probatorios aportados y generados en el procedimiento inspectivo.

Sobre el particular, el artículo 4 del TUO de la LPCL, establece que “En toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado”.

De lo expuesto, se colige que existe un vínculo de naturaleza laboral cuando se presenten los siguientes tres (3) elementos: (i) prestación personal del servicio, (ii) remuneración, y (iii) subordinación; siendo este último el elemento distintivo entre el contrato de trabajo y el contrato de locación de servicios, el cual adopta una serie de manifestaciones cuyo descubrimiento nos lleva a concluir el carácter laboral de una relación contractual.

Por su lado, el contrato de locación de servicios es definido en el artículo 1764 del Código Civil, como aquel acuerdo de voluntades por el cual “el locador se obliga sin estar subordinado al comitente, a prestarle sus servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado, a cambio de una retribución”. De lo anterior, se advierte que el elemento esencial diferenciador entre uno y otro contrato es la subordinación.

Al respecto, el Tribunal Constitucional en la sentencia de fecha 22 de octubre de 2012, recaída en el Expediente N° 03146-2012-PA/TC, señala lo siguiente:

De esta manera, para el presente caso, a efectos de determinar si la impugnante ha cometido la infracción se le imputa, resulta esencial determinar si existió una relación de naturaleza laboral entre las partes, encubierta mediante un contrato civil. Para ello, es necesario verificar si en los hechos se presentó evidencia de sujeción del prestador de servicios al poder de dirección de su contraparte contractual en aplicación del principio de primacía de la realidad16, el cual establece que, ante discrepancia entre la documentación formal y lo realmente constatado, se privilegiará esta última para la verificación del cumplimiento de obligaciones laborales por parte del empleador.

En el caso en particular, se verifica que los trabajadores prestaban servicios, bajo la figura de locación de servicios, mediante el pago con recibos por honorarios, por actividades relacionadas a la actividad principal de la inspeccionada, conforme lo constatado en el Acta de infracción en el numeral 4.7.

Al respecto, la inspección de trabajo dejó constancia en el numeral 4.8 del Acta de Infracción, que la actividad principal de la impugnante es: “(…) la fabricación de calzado, tal como consta en la ficha RUC verificado en la visita de inspección realizada al centro de trabajo (…) ‘Innovus S.A empresa que desde el 2000 se dedica a la fabricación de calzado de caballeros con su marca DAUSS, marcando una diferencia en el mercado nacional e internacional. Nuestra principal meta, es ofrecer un producto de alta calidad, para nuestros clientes Calzado cómodo y casual, fabricado 100% cuero que garantiza su calidad por medio de un riguroso y eficiente control de producción. Todos los calzados se confeccionan

De lo expuesto, esta Sala aprecia que la inspección de trabajo determinó que la actividad principal de la inspeccionada es la fabricación de calzado, confeccionado con la mejor selección de cueros e insumos, tal como consta en el numeral 4.9 de los hechos constatados del Acta de infracción: “(…) las etapas de proceso de producción de zapatos, comprende: El cortado, desbastado, perfilado, armado, o ensuelado y el alistado. Etapas que comprende desde el cortado de cuero, corte de pieles para el interior de los calzados, reducción de bordes de badana para ser emplantillado, pasado de pegamento en los bordes de cuero, unión de piezas, cosido de cuero, colocado de accesorio, armado y alistado”.

En este sentido, debe recordarse que, tal como ha quedado establecido en la Resolución de Sala Plena N° 014-2024-SUNAFIL/TFL, esta Sala ha precisado que resulta un importante rasgo de laboralidad, el hecho de que una persona desarrolle servicios permanentes, habituales u ordinarios, relacionados con la actividad principal de la entidad empleadora. Veamos:

Sobre el hecho de que una persona brinde servicios permanentes, habituales u ordinarios, relacionados con la actividad principal de la entidad empleadora, la jurisprudencia constitucional y ordinaria, ha sido clara, concluyendo que este tipo de prestación de servicios califica como un rasgo sintomático de laboralidad

De acuerdo con los criterios esbozados, en el presente caso, queda claro entonces que las labores realizadas por los trabajadores corresponden a actividades ordinarias y de carácter permanente, y que al formar parte de los servicios que brinda el sujeto inspeccionado como actividad principal, constituyen indicios de laboralidad que demuestran que este tipo de servicios no debieron realizarse en el marco de un contrato civil (…)”

Por ende, respecto a la subordinación, como elemento de la relación laboral, debemos señalar que dicho elemento también se encontraba acreditado, dado que las funciones realizadas por los diecisiete (17) trabajadores se encontraban relacionadas directamente con la actividad principal de la impugnante. Por lo tanto, los alegatos dirigidos a cuestionar la existencia de subordinación; en este extremo, deben ser desestimados.

Asimismo, se aprecia que, respecto a los elementos esenciales de una relación de trabajo, los inspectores de trabajo en la mencionada acta, acogida tanto por la resolución de primera como por la de segunda instancia, ha desarrollado lo siguiente:

Por tanto, en el ejercicio de sus funciones, se verifica que el comisionado ha recabado y actuado los medios probatorios necesarios para acreditar las imputaciones efectuadas, motivo por el cual se evidencia que ha cumplido con la carga probatoria necesaria y suficiente para respaldar sus actuaciones e imputaciones. 6.15. Debe tenerse presente que el numeral 1 del artículo 3 de la LGIT establece que le corresponde a la Inspección del Trabajo el ejercicio de la función inspectiva, señalándose entre las finalidades de la inspección del trabajo, la de “… vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias, complementarias, convencionales y condiciones contractuales, en el orden sociolaboral (…) entre otras, de las normas en materia de relaciones laborales individuales".

En tal sentido, se advierte que tanto el personal inspectivo, así como la autoridad instructora y sancionadora, advirtieron la concurrencia de los tres elementos del contrato de trabajo, a través de los indicios de laboralidad mencionados, los cuales se encuentran debidamente sustentados en hechos fácticos descritos en el punto IV. de los hechos constatados en el Acta de Infracción, por lo que deviene en innecesario analizar aquellos rasgos que no han sido mencionados en este procedimiento para determinar relación laboral encubierta en el caso de los trabajadores afectados. Por otro lado, de acuerdo a lo alegado por la impugnante, la cual señala que, no se ha presentado evidencia de que, en realidad, el servicio contratado por la empresa se haya desarrollado con las particularidades que imputan como indicios de laboralidad y se ha aplicado incorrectamente el principio de primacía de la realidad, se deben desestimar los alegatos dirigidos a cuestionar este extremo, por lo desarrollado líneas arriba.

De esta manera, atendiendo a lo prescrito en el Decreto Supremo N° 015-2010-TR, que modificó el Decreto Supremo N° 018-2007-TR, mediante el cual se establecen disposiciones relativas al uso del documento denominado “Planilla Electrónica”, la impugnante se encontraba en la obligación de registrar a los trabajadores en la planilla electrónica como trabajadores. Por lo que, al no haber efectuado dicho registro, ha quedado acreditada la infracción imputada, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT.

En atención a las consideraciones antes expuestas, se extienden dichos efectos a las infracciones imputadas, tipificadas en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT, sobre inscripción en el régimen de seguridad social en pensiones y salud, por lo que, como correlato de la existencia del vínculo laboral, a los trabajadores les asisten los derechos legalmente establecidos, entre los que encontramos los derechos de seguridad social en pensiones y salud desde el momento que ingresan a laborar. Por tanto, también corresponde confirmar dichas sanciones.

Por tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, esto es, la determinación de la infracción incurrida por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva y sancionadora; correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que desvirtúen las imputaciones efectuadas en su contra; sin embargo no se aprecia el ejercicio de este derecho.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

En tal sentido, corresponde analizar si en uso de dicha facultad, los inspectores comisionados extendieron la medida inspectiva de requerimiento en consideración al presupuesto principal contenido en el artículo 14 de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, referente a la comprobación de la existencia de infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral al momento de emitir dicho requerimiento. De lo contrario, se estaría incurriendo en una vulneración del principio de legalidad17.

De las actuaciones inspectivas realizadas se evidencia que el inspector comisionado emitió la medida de requerimiento, de fecha 13 de agosto de 2018, con la finalidad de que la impugnante cumpla con la misma, se otorgó un plazo de tres (03) días hábiles, bajo apercibimiento de multa por infracción a la labor inspectiva en caso de incumplimiento. Plazo que resulta razonable, en mérito a que solo se requería el registro en el sistema de planillas, así como la inscripción en el registro de pensiones y salud.

Además, se observa, lo que se ordenó en la medida inspectiva de requerimiento es que se corrija la conducta advertida. Lo cual satisface la naturaleza de esta, al tener por objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado; por lo que, su emisión ha respetado y observado el principio de legalidad y, por ende, su proporcionalidad y razonabilidad, al amparo del artículo 14 de la LGIT; observando, además, lo dispuesto en el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT.

En este punto debe recordarse que la medida inspectiva de requerimiento no se agota en la sola presentación de documentos por parte del sujeto inspeccionado, sino que estos deben encontrarse, debidamente, sustentados en lo ordenado expresamente por la autoridad inspectiva. Lo cual no ha ocurrido en el presente caso.

En tal sentido, atendiendo a lo antes determinado y lo acreditado por las instancias anteriores, se evidencia que la comisionada emitió la medida inspectiva de requerimiento al amparo de lo previsto en el artículo 14 de la LGIT y 17.2 del RLGIT, resultando la misma razonable. Por lo que, al no tenerse por cumplido lo requerido, ha incurrido en la infracción contenida en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, correspondiendo confirmar la multa impuesta en este extremo.

Finalmente, es de precisar que, en el presente caso, se ha merituado la conducta reprochable, constitutiva de infracción, que vulnera el precepto legal que regula la colaboración a la función inspectiva, por lo que, se ha desvirtuado el principio de presunción de licitud determinándose la responsabilidad administrativa de la inspeccionada, de acuerdo con lo constatado en el Acta de infracción, por lo que se debe desestimar todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Subintendencia N° 652-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, como la Resolución de Intendencia N° 1272-2022-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar la existencia estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.

Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten .

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:

En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:

Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del informe oral.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.