Innova Ambiental S.A — Res. 688-2026

Mediante Orden de Inspección N° 10022-2021-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de relaciones laborales, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 10960-2021-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 1529-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, notificada el 18 de octubre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).

Con fecha 15 de junio de 2022, la impugnante presentó recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 591-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE5.

Mediante Resolución de Intendencia N° 760-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 19 de junio de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante y confirmó la sanción contra la administrada.

Con fecha 11 de julio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 760- 2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, recibido el 20 de marzo de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299811, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299812, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo3 (en adelante, LGIT), el artículo 17

El artículo 206 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral,

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”6.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional7.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que INNOVA AMBIENTAL S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 760-2023-SUNAFIL/ILM, que confirmo la sanción impuesta por la comisión, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 20 de junio de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por INNOVA AMBIENTAL S.A.

El Decreto Supremo N° 004-2006-TR, Disposiciones sobre el Registro de Control de Asistencia y de Salida en el régimen laboral de la actividad privada, en su artículo 1 referente al ámbito, precisa “Todo empleador sujeto al régimen laboral de la actividad privada debe tener un registro permanente de control de asistencia, en el que los trabajadores consignarán de manera personal el tiempo de labores. La obligación de registro incluye a las personas bajo modalidades formativas laborales y al personal que es destacado o desplazado a los centros de trabajo o de operaciones por parte de las empresas y entidades de intermediación laboral, o de las empresas contratistas o Subcontratistas”.

Asimismo, la exposición de motivos del Decreto Supremo N° 004-2006-TR8, hace referencia a la obligación de llevar registros al tiempo de trabajo, reconocido en el literal c) del artículo 8 del Convenio N° 01 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), responde a la necesidad de garantizar el cumplimiento efectivo de la jornada máxima de trabajo a través del registro de las horas laborales, “uniformizando el control de tiempo de trabajo, darle seguridad jurídica a los trabajadores, y garantizar el cumplimiento de la jornada máxima de trabajo”, así como el “Establecer presunciones para una mejor fiscalización del trabajo en sobre tiempo y un cumplimiento más efectivo de los derechos y obligaciones que se generan con ocasión de su prestación”, entre otras.

Por su parte, en el artículo 3 del mismo dispositivo legal se establece que “El control de asistencia puede ser llevado en soporte físico o digital, adoptándose medidas de seguridad que no permitan su adulteración, deterioro o pérdida. En el lugar del centro de trabajo donde se establezca el control de asistencia debe exhibirse a todos los

La finalidad del Registro de Control de Asistencia es tener un control permanente de las horas laboradas por los trabajadores que se consignarán de manera personal. Además, sirve para llevar la contabilidad de las labores en horas extras a la jornada de trabajo, las cuales deben ser remuneradas por los empleadores conforme a ley. Para tales efectos, dicho registro debe contener la siguiente información mínima “Nombre, denominación o razón social del empleador; Número de Registro Único de Contribuyentes del empleador; Nombre y número del documento obligatorio de identidad del trabajador; Fecha, hora y minutos del ingreso y salida de la jornada de trabajo; Las horas y minutos de permanencia fuera de la jornada de trabajo”9.

En el caso en particular, se atribuye a la impugnante el hecho no acreditar contar con un registro de control de asistencia de acuerdo a ley, conforme a los hechos constatados por el inspector comisionado en el numeral 4.7 del acta de infracción:

La autoridad sancionadora, conforme a los considerandos del 19 al 29 de la Resolución de Sub Intendencia N° 591-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE5, concluye que la empresa no cuenta con un registro de control de asistencia acorde a las formalidades de ley, incurriendo en una infracción muy grave en materia de relaciones laborales tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT.

El tipo infractor contenido en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT – vigente al caso concreto- antes de la modificación realizada por el artículo 2 del Decreto Supremo N° 014- 2021-TR, establece como sanción “No contar con el registro de control de asistencia, o impedir o sustituir al trabajador en el registro de su tiempo de trabajo”.

Ahora bien, el principio de tipicidad regulado en el numeral 4 del artículo 230 del TUO de la LPAG, sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley, o en norma reglamentaria (en los casos que por ley o decreto legislativo se permita por norma reglamentaria) mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.

Dicho mandato de tipificación se presenta en dos niveles:

Respecto al segundo nivel, cuya materia es la que nos ocupa, se exige que los hechos imputados por la Administración correspondan con la conducta descrita en el tipo infractor, evidenciándose la función garantista que circunscribe el principio de tipicidad dentro del procedimiento administrativo sancionador.

En esa medida, es posible afirmar que la observancia del principio en cuestión constriñe a la Administración Pública a que, desde el inicio de un procedimiento administrativo sancionador en la construcción de la imputación, sea posible comprobar la correcta subsunción de una conducta del administrado con el hecho infractor tipificado como sancionable por el incumplimiento de la normativa sociolaboral.

Cabe precisar que, el tipo infractor establecido el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT, previa a la modificatoria establecida en el artículo 2 del Decreto Supremo N° 014- 2021-TR, no tipificaba expresamente incumplimientos formales del registro de control de asistencia, como la falta de fecha, hora y minutos del ingreso y salida de la jornada de trabajo.

Ahora bien, mediante Resolución de Superintendencia N° 154-2019-SUNAFIL, el Comité de Criterios en materia legal aplicables al Sistema de Inspección de Trabajo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, creado mediante Resolución de Superintendencia N° 61-2019-SUNAFIL, aprobó el siguiente criterio normativo:

En concordancia con el criterio aprobado, esta Sala considera que la aplicación del numeral 23.7 del artículo 23 del RLGIT, resulta indispensable, ya que la taxatividad de la conducta sancionada, conforme al texto vigente antes de la modificación operada por el Decreto Supremo N° 014-2021-TR, radica en la falta absoluta del registro de asistencia. Por tanto, no corresponde calificar como infracción muy grave conductas que, al momento de su comisión, no estaban tipificadas con tal gravedad.

Por lo tanto, considerando lo establecido por el inspector comisionado en el numeral 4.7 de los hechos constatados del acta de infracción, en el que dejaron constancia que el sujeto inspeccionado no contaba con el registro de control de asistencia con las formalidades de ley, esta Sala considera que el tipo legal infractor correcto imputado a la impugnante es el establecido en el numeral 23.7 del numeral 23 del RLGIT; supuesto que no ha sido materia de la conducta infractora imputada al sujeto inspeccionado.

En ese sentido, no se evidencia que la infracción imputada se ajuste al tenor del tipo legal contenido en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT, en tanto se atribuye a la impugnante el hecho de no contar con el registro de control de asistencia correspondiente al mes de junio 2020 con las formalidades establecidas en el artículo 2 del Decreto Supremo N° 004-2006-TR, cuando el tipo legal contemplado en el numeral 23.7 del artículo 23 del RLGIT establece claramente que la conducta sancionable se fundamenta en: “Cualquier otro incumplimiento que afecte obligaciones meramente formales o documentales, siempre que no esté tipificado como infracción grave” (énfasis añadido).

Por lo expuesto, no resulta conforme al principio de tipicidad sancionar como infracción muy grave, bajo el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT, la omisión de consignar la hora de salida en el registro de control de asistencia cuando dicha conducta fue realizada con anterioridad a la modificación normativa establecida en el artículo 2 del Decreto Supremo N° 014-2021-TR, toda vez que, en su redacción vigente a la fecha de los hechos (junio de 2020), dicho tipo infractor solo comprendía la inexistencia del registro o conductas fraudulentas, debiendo subsumirse tales omisiones formales en el numeral 23.7 del artículo 23 del RLGIT como infracción leve.

A consideración de esta Sala, la interposición de una sanción sin haberse delimitado correctamente el tipo infractor genera serios cuestionamientos a la aplicación de la potestad sancionadora en el presente caso. Por tanto, esta Sala considera que se ha vulnerado el principio de tipicidad, y el debido procedimiento, a través de su manifestación de la debida motivación.

Dicho proceder acredita que la autoridad sancionadora ha optado por ignorar su deber de garantizar que la motivación de su pronunciamiento comprenda la subsunción de la imputación en el tipo infractor atribuido y definido según la norma y precedentes de observancia obligatoria, lo cual ha constituido la transgresión del principio de tipicidad en el procedimiento, respecto al incumplimiento del supuesto en razón a su proceder postulado a lo largo del procedimiento, deviniendo en que su decisión carezca de sustento jurídico alguno.

Resulta imperativo enfatizar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar el respeto por los principios del procedimiento administrativo -entre los cuales se encuentran los principios de debido procedimiento10 y verdad material11-, y que la motivación

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14 del TUO de la LPAG12, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo, así tenemos:

Por tanto, resulta imposible convalidar la actuación y motivación de la instancia de mérito, la cual debió evaluar de manera adecuada el marco normativo que nuestro sistema integra, respecto de los cuestionamientos invocados. Lo anterior generó la vulneración del principio de tipicidad y al debido procedimiento. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente cada conducta antijurídica atribuida al imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En este expediente se han identificado vicios en el trámite del Procedimiento Administrativo Sancionador, pues la autoridad administrativa no ha evaluado, al momento de sancionar, efectuar una correcta tipificación de los hechos verificados en el procedimiento inspectivo, motivando de manera correcta las razones que justifican la sanción, circunstancias que acarrean la nulidad de los actos administrativos expedidos.

En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia N° 591-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE5, notificada el 02 de junio de 2022, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG, tal resolución carece de efecto y, en consecuencia, corresponde declarar la nulidad de la citada resolución y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado los principios de debido procedimiento.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, se remite la presente Resolución a la Intendencia de Lima Metropolitana y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Finalmente, debemos señalar al declararse la nulidad de la sanción impuesta por los fundamentos expuestos en la presente resolución, resulta ineficaz emitir pronunciamiento por todos los argumentos del recurso de revisión.