Innova Ambiental S.A — Res. 492-2024

Mediante Orden de Inspección N° 2373-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1038-2018 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento del 16 de abril de 2018, mediante la cual se requirió acreditar contar con Comité de SST vigente, conforme a ley.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 2120-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 6 de noviembre de 2020, notificado el 18 de diciembre de 2020, se inició la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 316-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 11 de febrero de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 471-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 24 de junio de 2021, notificada el 28 de junio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 280,125.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 20 de julio de 2021, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 471-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3, argumentando que se ha vulnerado el debido procedimiento y que la resolución emitida no cumple una debida motivación, adjuntando como prueba nueva la Carta N° 11-2020-MML/GSCGA de fecha 26 de junio de 2020 y la Carta B° 0312-2020-MML-GA-SP-RRLL de fecha 24 de junio de 2020. Asimismo, mediante Resolución de Sub Intendencia N° 634-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3, del 12 de agosto de 2021, notificada el 16 de agosto de 2021, se declaró infundado el recurso de reconsideración, por considerar que las pruebas nuevas aportadas no eximen de responsabilidad al administrado, dado que no acreditan haber constituido un Comité de SST, conforme a ley.

Con fecha 3 de setiembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 634-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 844-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 23 de mayo de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando el monto de la multa, por considerar los siguientes puntos:

Con escrito de fecha 14 de junio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 844-2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-003547-2022- SUNAFIL/ILM, recepcionado el 13 de diciembre de 2022.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017- TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que INNOVA AMBIENTAL S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 844-2022-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 280,125.00 por la comisión, entre otra, de una (1) infracción MUY GRAVE, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 26 de mayo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por INNOVA AMBIENTAL S.A.

Revisado el recurso de revisión interpuesto, es oportuno señalar que esta Sala solo es competente para evaluar las infracciones sancionadas como MUY GRAVES; por lo que, estando a los actuados, se evidencia que la resolución impugnada comprende una (1) infracción GRAVE, así como una (1) infracción MUY GRAVE, siendo materia de análisis solo esta última. Por lo tanto, los argumentos tendientes a cuestionar la imposición de la sanción grave son argumentos respecto de los cuales esta Sala no tiene competencia para pronunciarse, toda vez que, respecto a los mismos, ya se ha agotado la vía administrativa.

Asimismo, previo al análisis de los alegatos materia de recurso, debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.”

En ese entendido del recurso de revisión se evidencia que algunos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal, así como tampoco se encuentran vinculados a las infracciones muy graves materia de sanción. Por lo tanto, corresponde a esta instancia analizar solo los fundamentos vinculados a los aspectos señalados en el precedente antes invocado y/o los referentes a la invocación de la afectación del debido procedimiento9, no correspondiendo pronunciarse sobre los alegatos que no se encuentren en dichos presupuestos o a la infracción muy grave sancionada.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

El artículo 14 de la LGIT establece lo siguiente, respecto de las medidas de requerimiento: “Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos

Por ello, la LGIT señala que la emisión de medidas de requerimiento constituye una potestad de los inspectores de trabajo10, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización en aquellos supuestos en los que la autoridad determine que la vulneración o infracción del ordenamiento jurídico es subsanable dentro de un plazo razonable, calificándose como una infracción a la labor inspectiva el incumplimiento del mandato dictado por el inspector11.

Es decir, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador12. En aquellos casos en los que el inspector tiene conocimiento de la insubsanabilidad de la conducta o de la imposibilidad del sujeto inspeccionado de cumplirla, su emisión -a consideración de esta Sala- atenta contra el Principio de Razonabilidad13.

De autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento emitida el 16 de abril de 201814 contenía el siguiente mandato: “Acreditar contar con un Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo vigente, conforme a ley, es decir, deberá acreditar que se haya realizado la convocatoria, el proceso de elección, la constitución e instalación, y las reuniones mensuales, conforme a lo establecido en la normatividad vigente, siendo los afectados con este incumplimiento, los 1227 trabajadores”. Otorgando, para dicho efecto, un plazo máximo de quince (15) días hábiles para la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento.

En mérito a dicho requerimiento, la impugnante, el 9 de mayo de 2018, presentó documentos conforme se advierte de la “Constancia de actuaciones inspectivas de investigación”15. Documentación que, a criterio de los comisionados, no permiten advertir el cumplimiento de la medida de requerimiento, conforme se verifica del punto quinto del acta de infracción.

Es oportuno señalar que este Tribunal, mediante Resolución de Sala Plena N° 001- 2021-SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “Los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST que se detecten.

Debemos tener en cuenta que la infracción a la labor inspectiva, materia de análisis, es de comisión inmediata e insubsanable16, lo que implica que se configura y consuma en el momento en el que se realizó el incumplimiento, no siendo factible retrotraer en el tiempo y enmendar dicha conducta. Por lo que su incumplimiento en el plazo otorgado permite evidenciar su configuración.

Conforme se desprende de la medida de requerimiento, mediante el único hecho verificado, los comisionados determinaron que “las actuaciones inspectivas de investigación realizadas en relación a la Orden de Inspección han permitido comprobar los siguientes hechos: El sujeto inspeccionado no acreditó contar con un Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo vigente, conforme a Ley. Es decir, no acreditó que se haya realizado la convocatoria, el proceso de elección, la constitución e instalación, y las reuniones mensuales, conforme a lo establecido en la normatividad vigente.”

Asimismo, conforme se advierte de las actuaciones inspectivas, los comisionados mediante requerimiento de comparecencia del 26 de marzo de 2018, solicitaron a la inspeccionada la presentación de los siguientes documentos: “i) Acreditar la representatividad de la persona que comparezca, conforme a lo establecido en la normatividad vigente; ii) Relación de personal detallando apellidos y nombres, DNI, fecha de ingreso, cargo, en formato digital (Excel), e impreso; iii) Formato TR5 del T- Registro; iv) Acreditar contar con un Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo,

En mérito al referido requerimiento de comparecencia, la impugnante cumplió con presentar el poder de representación, relación de personal y formato TR5, conforme se advierte de la “Constancia de actuaciones inspectiva de investigación” del 6 de abril de 201817.

Al respecto, de acuerdo con lo establecido en los artículos 14 de la LGIT y 17.218 del RLGIT, para la emisión de una medida inspectiva de requerimiento, resulta de vital importancia que se compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, cumpliendo con la aplicación del principio de legalidad, no debiendo ser confundida dicha medida con un requerimiento de información, sino como el requerimiento de la subsanación de una conducta infractora debidamente detectada.

De la revisión de la medida inspectiva de requerimiento se advierte que los inspectores comisionados no efectuaron la correcta determinación de la conducta infractora imputada, limitándose a requerir por segunda oportunidad la presentación de información, pues solo efectuaron una sola diligencia previa a la medida inspectiva, en la cual la impugnante no cumplió con presentar parte de la información requerida, la misma que, como se advierte de la medida de requerimiento, fue el fundamento para su emisión. En ese entendido, lo solicitado, más que el requerimiento de subsanación

En ese entendido, se advierte que los comisionados, al no efectuar la correcta determinación de la conducta infractora imputada, inaplicaron los artículos 14 de la LGIT y 17.2 del RLGIT, vulnerando el principio de legalidad. Por lo que, la medida de requerimiento no se encontraba correctamente emitida, correspondiendo dejarla sin efecto.

Cabe señalar que, si bien la inspeccionada presentó la información solicitada en la medida inspectiva de requerimiento, la misma que fue objeto de análisis en el acta de infracción, para efectos de la configuración de la infracción en materia de SST y el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, y al no encontrarse correctamente emitida la medida inspectiva de requerimiento, lo desarrollado sobre su cumplimiento carece de efecto.

Por lo tanto, corresponde acoger el extremo del recurso de revisión vinculado con la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, no siendo necesario analizar los demás alegatos del recurso vinculados a la referida infracción, al haberse dejado sin efecto la misma. Asimismo, como se ha señalado en los fundamentos 6.1 al 6.3 de la presente resolución, no corresponde emitir pronunciamiento sobre los argumentos vinculados a la infracción grave al haberse agotado la vía administrativa, para la referida infracción, con la emisión de la resolución impugnada.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.