Inka Moss S.A.C — Res. 120-2023

Mediante Orden de Inspección N° 661-2019-DRTPEJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 003-2020- GRDS-DRTPEJ-DIT-SDIL/HYO (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de la seguridad social y, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 08-2020-GRJ-GRDS-DRTPEJ-DIT-SDIL- INSTRUCT/HYO, de fecha 27 de enero de 2020, notificada el 05 de febrero de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 067-2020- GRJ/GRDS/DRTPEJ/SDIL/HYO, de fecha 30 de setiembre de 2020 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Dirección de Inspección Laboral de Junín, la cual mediante Resolución Sub Directoral N° 198-2020- GRJ/GRDS/DRTPEJ/DIT/SDIL/HYO, de fecha 16 de noviembre de 2020, notificada el 11 de diciembre de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 16,380.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 04 de enero de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución Sub Directoral N° 198-2020-GRJ/GRDS/DRTPEJ/DIT/SDIL/HYO, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 35-2022-SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 18 de marzo de 20222, la Intendencia Regional de Junín, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 08 de abril de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Junín el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 35-2022- SUNAFIL/IRE-JUN.

La Intendencia Regional de Junín admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 335-2022- SUNAFIL/IRE-JUN, recibido el 14 de abril de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que INKA MOSS S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 35-2022-SUNAFIL/IRE-JUN, que confirmó la sanción impuesta de S/ 16,380.00, por la comisión, de una (01) una infracción muy grave en materia de seguridad social, tipificada en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT, y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles,

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por INKA MOSS S.A.C.

La impugnante alega una afectación al principio de motivación, el cual guarda relación estrecha con el debido procedimiento, el cual se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa9, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento, en virtud del cual todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

A este entender, el Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el expediente N° 00312-2011-AA, una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Al respecto, el Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción, no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material10.

Respecto a la falta de motivación, en palabras de Guzmán Napurí11, se ha expresado lo siguiente:

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Cabe precisar que, por el principio de presunción de licitud la actuación de los administrados, queda desvirtuada si se comprueba, fehacientemente, la comisión de inconductas tipificadas en el ordenamiento jurídico vigente, las cuales, necesariamente, deberán comprobarse mediante los medios probatorios actuados en el procedimiento de fiscalización. Para lo cual, la autoridad administrativa, tanto los órganos fiscalizadores como sancionadores, deben acudir a medios de comprobación directa o indirecta, así como plasmar un razonamiento inferencial o argumentación suficiente para sustentar concretamente la sospecha predicada sobre el acto jurídico analizado; siendo que en el caso de no agotar dichos medios se transgrede a al principio de licitud, contenido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG12.

Por su parte, el principio de verdad material resulta aplicable a cualquier procedimiento administrativo13; por lo que, las autoridades públicas se encuentran obligadas a verificar plenamente los hechos que constituyen o motivan sus actos. Este deber es especialmente importante en los procedimientos administrativos sancionadores, puesto que imponen multas u obligaciones a los administrados.

En consecuencia, entre ambos principios, de licitud y de verdad material, existe una relación indivisa, pues, sólo con la evidencia de la comisión de los hechos ilícitos, obtenidos a través de las actuaciones probatorias (principio de verdad material), la autoridad administrativa se encontrará habilitada a contradecir la presunción de legalidad impuesta por el ordenamiento (principio de licitud) y desplegar su facultad sancionadora.

Por lo que, la autoridad administrativa debió agotar todos los medios que le confiere el numeral 174.1 del artículo 174 del TUO de la LPAG, que dispone:

Asimismo, el numeral 177.1 del artículo 177 del TUO de la LPAG, prescribe:

Por su parte el artículo 45 de la LGIT, dispone lo siguiente:

De las normas expuestas, se aprecia que con el objeto de contradecir el principio de licitud que rige la actuación de los administrados y acreditar fehacientemente en virtud del principio de verdad material la ocurrencia, de alguna infracción a la normativa sociolaboral, del impulso a la actividad fiscalizadora en virtud del principio de verdad material14, que dispone que la autoridad administrativa competente debe verificar plenamente los hechos que sirven de motivo para sus respectivas decisiones, esto es, la determinación de multas u obligaciones al sujeto inspeccionado; para lo cual, la autoridad fiscalizadora debe adoptar todas las medidas razonables para satisfacer la carga probatoria que recae sobre la Administración, con la participación necesaria del deber de colaboración de los sujetos inspeccionados, conforme a Ley.

En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se debe obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción en materia sociolaboral o de seguridad y salud en el trabajo, pasible de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto inspeccionado, para lo cual se debe agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, citados precedentemente.

Así, a la luz de los hechos expuestos, se advierte una vulneración al principio de razonabilidad, recogido en el numeral 1.415 del artículo IV y en el numeral 3 del artículo 248 del TUO de la LPAG16, que busca limitar la discrecionalidad de la Administración en el

De los actuados se verifica que, el Acta de Infracción, contiene las siguientes falencias:

En cuanto a la medida inspectiva de requerimiento, no se consigna quiénes son los trabajadores afectados por su incumplimiento, pues, primigeniamente se consignó como tales, en dicha medida de fecha 27 de diciembre de 2019, a un número de 16- conforme se desprende de sus numerales octavo y noveno. Sin embargo, al establecer el cuadro de imputación en el numeral 5 del Acta de Infracción, se consigna sólo 14 trabajadores afectados, sin especificar quiénes eran estos.

Asimismo, se verifica que de la Resolución Sub Directoral N° 198-2020- GRJ/GRDS/DRTPEJ/DIT/SDIL/HYO, contiene las siguientes falencias:

En sus antecedentes se consideró que por la infracción muy grave a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, correspondía la imposición de S/ 9,450, lo cual no tiene sustento alguno en la recomendación efectuada por el órgano instructor, ni en el acta de infracción. Además, se estipula que los trabajadores afectados serían seis, sin detallar las razones de dicha determinación, así como, tampoco identifica cuáles serían. 6.18.2. En cuanto a la conducta referida a la no inscripción en el sistema de seguridad social, la autoridad sancionadora no corrige el error incurrido en el Acta de Infracción, siendo que la acoge en sus propios términos, sin determinar adecuadamente la aplicación de lo dispuesto en el artículo 48 numeral 48.1 del RLGIT, que dispone que la sanción a imponer, debe considerar, entre otros aspectos, el número de trabajadores afectados, que en el presente caso, según las actuaciones en el presente procedimiento son de 14, así como la gravedad de la sanción.

De otro lado, con el recurso de apelación la impugnante, alegó: “(…) no se tomó en consideración los argumentos del descargo presentado al informe final de instrucción. Como se puede apreciar el monto de la graduación es incorrecta (…) realizamos una operación sencilla si son 14 trabajadores afectados, entonces se aplica el 0,68 de la UIT, vigente al año 2019, correspondiendo la suma de S/ 2,856.00, más no el monto de S/ 13,524.00 (…)”. Sobre el cual, la Resolución de Intendencia Nº 35-2022-SUNAFIL/IRE-

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en el fundamento 149 de la Sentencia ya acotada, recaída en el Expediente 010-2002-AI/TC, señaló “el derecho a la prueba goza de protección constitucional, pues se trata de un contenido implícito del derecho al debido proceso, reconocido en el artículo 139º, inciso 3), de la Constitución Política del Perú. Sin embargo, su ejercicio no es absoluto, por cuanto se encuentra sujeto a determinados principios, como son que su ejercicio se realice de conformidad con los valores de pertinencia, utilidad, oportunidad y licitud. Ellos constituyen principios que informan la actividad probatoria y, al mismo tiempo, límites inmanentes a su ejercicio, esto es, derivados de la propia naturaleza del derecho”.

Por tanto, el principio del debido procedimiento exige a la Administración el respeto a las reglas propias del derecho a la prueba que asiste a los administrados, lo que implica, que el “derecho a que la decisión se emita sobre la base de la probanza actuada y no existencia de pruebas tasadas, derecho a la no exigencia de probanza sobre hechos que la Administración Pública debe tener por ciertos o debe actuar prueba de oficio, derecho al ofrecimiento y actuación de pruebas de parte, derecho al control de la prueba de cargo, derecho a la valoración de la prueba de cargo, derecho a no declarar en su contra (…)”.17

Por tales razones, esta Sala identifica que la Resolución Sub Directoral N° 198-2020- GRJ/GRDS/DRTPEJ/DIT/SDIL/HYO, de fecha 16 de noviembre de 2020, que sanciona y tipifica los actos recogidos en el Acta de Infracción y en el procedimiento de fiscalización, dentro del tipo administrativo contenido en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, transgrede el deber de motivación, y como consecuencia de ello, se afectó el derecho a un debido procedimiento de la impugnante.

En este punto, es importante resaltar que, en el presente caso, la segunda instancia del procedimiento administrativo sancionador; esto es, la Intendencia respectiva, debió realizar un análisis respecto de las actuaciones de las instancias inferiores, enmarcadas en el respeto a los principios del procedimiento administrativo, especialmente el sancionador. De esta manera, se evidencia que la Resolución de Intendencia Nº 35-2022- SUNAFIL/IRE-JUN, afecta el principio y derecho del debido procedimiento, al no haber valorado y desvirtuado todos los argumentos expuestos en su recurso de apelación; en consecuencia, deviene en nula.

En ese sentido, corresponde declarar fundado en parte el recurso de revisión interpuesto por la impugnante, declarando nulas tanto la Resolución de Intendencia N° 35-2022- SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 18 de marzo de 2022, como la Resolución Sub Directoral N° 198-2020-GRJ/GRDS/DRTPEJ/DIT/SDIL/HYO, de fecha 16 de noviembre de 2020, así como toda actuación comprendida luego de la emisión de los actos viciados.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En este expediente se han identificado vicios al debido procedimiento del impugnante, al momento de motivar y determinar la presunta infracción cometida por la impugnante, que acarrearon la imposición de dos multas muy graves, tipificadas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y del numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT.

Es así que, teniendo en cuenta los criterios del Tribunal Constitucional antes recogidos y, en aras de permitir que los administrados tengan la oportunidad de ejercer debidamente su derecho de defensa y la autoridad administrativa de evaluar y aplicar, según el caso, los mandatos normativos propios de este procedimiento sancionador, se declara la nulidad de la Resolución Sub Directoral N° 198-2020-GRJ/GRDS/DRTPEJ/DIT/SDIL/HYO, que sanciona al administrado con dos multas muy graves, tipificadas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT, y los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, conforme a lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 10 de la LPAG de conformidad con los alcances del numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG.

Por consiguiente, se deja a salvo el derecho de cualquiera de las partes para que lo haga valer en la vía legal que corresponda, debido a que el presente pronunciamiento incide en la tramitación del procedimiento, y no sobre el fondo del asunto.

En consecuencia, se remiten los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo y de los sucesivos actos en el procedimiento sancionador, a fin que disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al TUO de la LPAG.

Finalmente, corresponde amparar este extremo del recurso de revisión y no es necesario pronunciarse sobre los demás argumentos planteados por la impugnante.

El artículo 16° del Reglamento del Tribunal establece una enumeración taxativa respecto de las causales por la cual se declarará la improcedencia del recurso de revisión, a saber:

Una vez apreciadas las causales de improcedencia establecidas normativamente, y analizado el Expediente elevado por la Intendencia, se evidencia que las situaciones jurídicas presentadas no se condicen con causal alguna de las contenidas en el precitado artículo 16°.

Por tal razón, habiendo superado el análisis de admisibilidad y de procedencia establecido normativamente, resulta necesario revisar los demás elementos de Expediente relacionados con la tramitación del presente recurso.

Por lo anterior, corresponde a este Tribunal analizar el cumplimiento de los presupuestos procedimentales indispensables para el establecimiento de una relación jurídico procedimental válida, previa a que esta instancia de revisión proceda, de ser el caso, con el análisis del mérito de las alegaciones de fondo realizadas por la impugnante.

Conforme a ello, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, como etapa previa a la emisión de un pronunciamiento sobre el fondo del procedimiento materia de análisis, en el presente caso resulta relevante analizar la existencia de los elementos jurídicos necesarios para mantener una relación jurídico procedimental; es decir, si el procedimiento administrativo mantiene las condiciones predispuestas por las normas tanto sustantivas como adjetivas para su continuación.

Es importante recordar que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública se encuentra sujeta a determinadas condiciones, incluyendo plazos, requisitos y caracteres.

En el caso del presente procedimiento administrativo sancionador, el marco normativo adjetivo correspondiente a su tramitación se encuentra conformado por la LGIT, RLGIT, el Reglamento del Tribunal y, supletoriamente, el TUO de la LPAG.

Según se aprecia, la regulación establecida por la LGIT, RLGIT y el Reglamento del Tribunal, señalan una serie de elementos necesarios para el ejercicio de la potestad sancionadora. No obstante, con relación a la institución de la caducidad administrativa, existe una referencia respecto a la eventual suspensión en un supuesto concreto: el inicio de la Audiencia de Conciliación Administrativa.

Consecuentemente, la regulación establecida para el procedimiento administrativo sancionador, en general, y la caducidad, en particular, se encuentran reguladas - supletoriamente- por el TUO de la LPAG, considerando especialmente el Capítulo III de su Título IV.

A este saber, el ejercicio de la potestad sancionadora -incluyendo aquella ejercida por todas las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo- se encuentra sujeta a los límites y la regulación contenida en las normas adjetivas del sistema, dentro de las cuales se encuentra -por aplicación supletoria- el TUO de la LPAG.

Conforme a lo anterior, la regulación establecida en el TUO de la LPAG, respecto de la institución de la caducidad contiene parámetros indispensables para el ejercicio de la potestad sancionadora; es decir, impone determinadas cargas a la Administración dado que la potestad sancionadora resulta en un régimen restrictivo de derechos de los administrados.

Con relación a las normas que establecen restricciones, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia en el sentido de establecer la interpretación restrictiva y no analógica de tales normas. Por ejemplo, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 02235-2004-AA, ha señalado:

Asimismo, el mismo Tribunal Constitucional ha señalado en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00015-2013-AI, que:

Complementariamente a ello, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse respecto de las competencias de los actos estatales de raigambre constitucional, identificando como una de las notas condicionantes de la competencia del acto estatal a la taxatividad, a saber:

De las notas condicionantes de la competencia del acto estatal La competencia para realizar actos estatales tiene como notas condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad, la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad. Al respecto, veamos lo siguiente: (…) b) La taxatividad El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las

Si bien la citada Sentencia se relaciona con facultades otorgadas por las normas constitucionales y del bloque de constitucionalidad, puede aplicarse mutatis mutandis a las normas en materia del procedimiento administrativo.

Debe considerarse, en esta línea que una vulneración a la interpretación restringida de las normas que asignan competencias podría derivar en una vulneración del debido procedimiento y, consecuentemente, la nulidad del o los actos administrativos vinculados.

Por tanto, las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo deberán ejercer la potestad sancionadora otorgada por las normas sobre la materia respetando las garantías propias del debido procedimiento, emitiendo actos que se encuadren estrictamente en sus facultades sin interpretación extensiva o analógica.

El ejercicio de la potestad sancionadora, en lo que se refiere a la regulación de la caducidad conforme al TUO de la LPAG, implica que todas las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo se encuentran obligadas a cumplir con las condiciones establecidas en el artículo 259° del TUO de la LPAG:

Asimismo, se ha establecido en la Décima Disposición Complementaria Transitoria del TUO de la LPAG, lo siguiente:

Teniendo en cuenta lo señalado en el parágrafo precedente, se debe indicar que el Decreto Legislativo Nº 1272, fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 21 de diciembre de 2016, y entró en vigencia el día siguiente de dicha publicación, esto es, el 22 de diciembre de 2016. Por lo tanto, todos los procedimientos sancionadores que, a la fecha de entrada en vigencia de dicho Decreto Legislativo, se encontraban en trámite contaban con un plazo especial para resolver que vencía el 22 de diciembre de 2017. Consecuentemente, el supuesto antedicho no resulta aplicable al presente Expediente.

Siendo ello así, cabe mencionar que el artículo 259° del TUO de la LPAG, establece que la caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio (énfasis añadido).

Conforme se aprecia, las condiciones que deberán cumplir las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo en ejercicio de la potestad sancionadora, con relación a la eventual caducidad del procedimiento, son las siguientes:

Es importante destacar que, dado el marco normativo y jurisprudencial analizado, el incumplimiento de alguno de los elementos contenidos en el artículo 259° del TUO de la LPAG, podría configurar un supuesto de vulneración al debido procedimiento y, por tanto, acarrear una nulidad.

Sobre el particular, para Morón Urbina, la caducidad tiene las siguientes características:

Sobre el particular, la caducidad implica someter al procedimiento sancionador a un plazo máximo que, luego de transcurrido sin que se haya expedido resolución final, provoca el archivo del procedimiento. Cabe señalar que, la regulación expresa de dicha figura en el procedimiento administrativo sancionador peruano es relativamente nueva; así, de la exposición de motivos del Decreto Legislativo N° 1272, que incorpora la caducidad administrativa, se advierte que la voluntad del legislador al incorporar la caducidad en el TUO de la LPAG, era establecer un plazo razonable a partir del cual se considerará que el procedimiento caducó.

Es oportuno referir que la caducidad es contemplada de diversas formas19: i) Caducidad carga que consiste esencialmente en la previsión de un plazo determinado para ejercer un derecho, como sucede con los plazos que establece la ley para interponer recursos administrativos; ii) Caducidad sanción que consiste en la pérdida de un derecho por el

Cabe precisar que, el Tribunal Constitucional en el expediente N° 00156-2012-PHC/TC, reconoce que en virtud del principio de razonabilidad las partes tienen derecho a ser investigados y juzgados dentro de un plazo razonable, lo cual resulta trasladable al ámbito administrativo. De esta manera, se otorga seguridad y confianza al administrado al disponer a la caducidad como una de las formas de conclusión del procedimiento motivada por el transcurso del tiempo. Asimismo, la eficacia es un principio que fundamenta la regla de caducidad, porque al establecer un lapso en que la administración debe resolver, se garantiza que actúe eficaz y eficientemente.

En el caso en particular, con fecha 05 de febrero de 2020 se notificó la Imputación de Cargos N° 08-2020-GRJ-GRDS-DRTPEJ-DIT-SDIL-INSTRUCT/HYO, dando inicio al procedimiento sancionador, el mismo que en primera instancia se emitió la Resolución Sub Directoral N° 198-2020-GRJ/GRDS/DRTPEJ/DIT/SDIL/HYO, notificada el 11 de diciembre de 2020, esto es, habiendo transcurrido más de nueve (09) meses desde la notificación de la imputación de cargos.

Al respecto, se evidencia que, en consideración al estado de emergencia decretado por el Estado Peruano, en el marco de la pandemia global por el COVID-19, se emitió el Decreto Urgencia N° 029-2020 publicado el 20 de marzo de 2020, el mismo que establecía:

Dicha suspensión resultó de aplicación desde el 21 de marzo al 06 de mayo de 2020. Cabe señalar, que mediante Decreto de Urgencia N° 053-2020, de fecha 05 de mayo de 2020 y Decreto Supremo N° 087-2020-PCM, de fecha 20 de mayo de 2020, se amplió los plazos de suspensión, en los mismos términos del Decreto Urgencia N° 029-2020, hasta el 10 de junio de 2020.

Del mismo modo, para en el caso particular de la SUNAFIL, se emitió la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 16 de marzo de 2020 al 06 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 080-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 07 de mayo de 2020 al 27 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 083-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 28 de mayo de 2020 al 10 de junio de 2020, y Resolución de Superintendencia N° 087-2020- SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 11 de junio de 2020 al 26 de junio de 2020.

En tal sentido, en atención a lo previsto en el Decreto Urgencia N° 029-2020, se verifica que el citado dispositivo legal no comprende o menciona en absoluto la suspensión del plazo de caducidad, pues solo se restringe de manera general, a hacer referencia a los plazos de inicio y la tramitación de los procedimientos, más no expresamente a la caducidad (énfasis añadido)

Sobre el particular es relevante recordar que existen consecuencias jurídicas al transcurso del tiempo, conforme recoge el Tribunal Constitucional en el Fundamento Jurídico 17 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 00022-1996-AI, al señalar que:

Así también señala en el Fundamento Jurídico 1 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 00523-1996-AA, que:

Consecuentemente, la caducidad es una institución que se aplica como consecuencia jurídica al transcurso del tiempo, conllevando la aplicación -a pedido de parte o de oficio- del régimen previsto en el TUO de la LPAG.

Conforme se ha reiterado previamente, la regulación de la caducidad en el marco del procedimiento administrativo se encuentra contenido en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y compendiada en el TUO de la LPAG. Lo anterior supone que una modificación al plazo de caducidad requiere de una norma con rango de ley, conforme a la aplicación del principio de legalidad.

En dicho contexto, en aplicación del principio de legalidad20, piedra angular del derecho administrativo, ante la falta de regulación expresa de las normas (decretos de urgencia) antes citadas, se evidencia que la caducidad no se encuentra contemplada como parte de la suspensión de plazos establecida por el Decreto de Urgencia N° 029-2020.

Admitir lo contrario implicaría vulnerar dicho principio de legalidad. Además, tal razonamiento es coherente con el principio del debido procedimiento21, pues de admitir la suspensión de la caducidad la misma resultaría afectando al administrado, debido a un hecho determinado por la propia autoridad administrativa. Asimismo, se afectaría el debido procedimiento ante una suspensión del plazo de caducidad que no se encuentra formal ni expresamente suspendido.

Cabe señalar, que la caducidad no admite ni suspensión ni interrupción22, siendo un plazo de obligatorio cumplimiento para la administración pública.

La caducidad impacta, además, en la competencia23, como requisito de validez del acto administrativo. Cabe resaltar que la competencia es una facultad por tiempo determinado; esto es, transcurrido dicho plazo el procedimiento debe caducar inexorablemente, salvo suspensión realizada expresamente por norma con rango de ley, en el sentido que la autoridad había perdido competencia para resolver24.

Asimismo, de la regla expresa contenida en el TUO de la LPAG, se desprende que en materia administrativa se fija un plazo de caducidad de nueve (09) meses, con la posibilidad excepcional de ser ampliado como máximo por tres (03) meses adicionales, constituyendo requisito para dicha ampliación, la emisión de una resolución

Como se evidencia, la norma es clara al establecer la aplicación automática de la caducidad teniendo como consecuencia el archivo del procedimiento. Para dicho efecto la misma puede ser declarada de oficio, sin perjuicio que el administrado pueda también pedirla. Lo señalado determina la importancia de la caducidad como una regla de interés público, la misma que, al ser advertida, debe ser declarada de manera obligatoria, no pudiendo el administrado renunciar a la misma. Por tanto, ese carácter de interés público nos permite sostener nuevamente que la caducidad no puede suspenderse ni interrumpirse, salvo por una norma con rango de ley. Así, tampoco los casos de fuerza mayor pueden admitir la suspensión del plazo de caducidad, pues ello implica que dicho riesgo lo asuma el administrado, cuando es la administración la que se encuentra en una mejor situación para enfrentar ese riesgo.

Por las consideraciones señaladas, la ausencia de una suspensión expresa de los plazos de caducidad tiene como consecuencia que estos sigan computándose, debiéndose verificar el exceso del plazo nueve (09) meses otorgados por la norma, no existiendo en el expediente documento que acredite la ampliación motivada de dicho plazo. Por tanto, mi voto es porque se declare la caducidad del procedimiento administrativo sancionador y se remitan los actuados a la Intendencia Regional de Junín, con la finalidad de que se evalúe el inicio de un nuevo procedimiento administrativo sancionador, conforme a lo establecido en el numeral 4 del precitado artículo 259 del TUO de la LPAG.