| Resolución N° | 0315-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 152-2021-SUNAFIL/IRE-CAL |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DEL CALLAO |
| Impugnante | Industrias Electro Quimicas S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 071-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Callao |
| Fecha | 10 de abril de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por INDUSTRIAS ELECTRO QUIMICAS S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 071-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, emitida por la Intendencia Regional del Callao dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 152-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 040-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 18 de enero de 2022, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 071-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO.- Notificar la presente resolución a INDUSTRIAS ELECTRO QUIMICAS S.A., y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20230405CEC
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 1749-2020-SUNAFIL/IRE-CAL, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 339-2020-SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento de fecha 28 de agosto de 2020,
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Identificación de peligros y evaluación de riesgos - IPER (Sub materia: Prevención de riesgos); Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Sub materias: Registro de monitoreo de agentes físicos, químicos, biológicos y factores de riesgos disergonómicos; Registro de enfermedades ocupacionales); Estándares de higiene ocupacional (Sub materia: Agentes físicos: ruido y vibraciones); Ergonomía (Sub materia: Prevención de riesgos ergonómicos); Sistema de gestión de SST (Sub materia: Investigación de daños a la salud de los trabajadores). soft 20555195444 soft
por medio de la cual se solicitó acreditar los registros de enfermedades ocupacionales, estudio de monitoreo de factores de riesgos disergonómicos del puesto de operador de productos especiales, estudio de monitoreo de ruido del puesto de operador de productos especiales, investigación de daños a la salud del trabajador Carlos Quiñones Vargas.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 258-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC, de fecha 13 de mayo de 2021, notificado el 17 de mayo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 348-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IF, de fecha 30 de junio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Callao, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 040-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 18 de enero de 2022, notificada el 20 de enero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 24,811.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
i. Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar haber efectuado un monitoreo de factores de riesgos disergonómicos durante el año 2017, tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una sanción ascendente a S/ 6,751.00.
ii. Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no haber efectuado un adecuado seguimiento a la salud del trabajador sobre factores disergonómicos que causen daños en la salud del trabajador Carlos Quiñones Vargas, tipificada en el numeral 27.2 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una sanción ascendente a S/ 6,751.00.
iii. Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir la medida de requerimiento emitido por el inspector comisionado, programada para el 04 de setiembre de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una sanción ascendente a S/ 11,309.00.
Con fecha 09 de febrero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 040-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Que, el no haber realizado monitoreos del riesgo ergonómico durante los años 2011, 2012, 2014 y 2017 no constituyen incumplimiento de las obligaciones que el artículo 57 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo y la Resolución Ministerial 050-2013-TR, han previsto.
ii. Que, los documentos presentados acreditan de forma suficiente el seguimiento continuo de la salud del trabajador Quiñones Vargas y que éstas se hicieron efectivas.
iii. Considera que, pretender imputarle la infracción a la labor inspectiva, constituye una flagrante violación al principio de non bis in ídem, dado que con ella se vuelve a penalizar la no presentación de parte de la documentación requerida por el inspector de trabajo. Sin embargo, la no presentación de dichos documentos es también fundamento de la imputación de las dos infracciones a la SST.
Mediante Resolución de Intendencia N° 071-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 13 de abril de 20222, la Intendencia Regional del Callao declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Que, le correspondía al sujeto inspeccionado realizar la evaluación de riesgo de las actividades del trabajador, es decir, realizar el registro de monitoreo de factores de riesgos disergonómicos del puesto de operador de fundición de productos especiales 2017, en aplicación de lo señalado en el artículo 57 de la LSST, que indica que, el empleador actualizaba la evaluación de riesgos una vez al año como mínimo o cuando cambien las condiciones de trabajo o se hayan producido daños en la salud y seguridad en el trabajo, por lo que, lo argumentado por el sujeto inspeccionado carece de asidero.
ii. Que, no hubo variación de las condiciones en la actividad, ya que no logró desvirtuar la infracción incurrida, máxime si por el Principio de Prevención estipulado en la LSST, el empleador es quien garantiza en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, debiendo considerarse factores sociales, laborales y biológicos y prevención de los riesgos en la salud laboral, careciendo de asidero lo argumentado en ese extremo.
iii. Que, el sujeto inspeccionado pretende desconocer su responsabilidad al mencionar que, la documentación aportada durante la etapa de fiscalización fue suficiente, empero, lo cierto es que dichos documentos refieren diagnóstico médico del señor Quiñones y sus restricciones médicas apuntadas a un cambio de labores de operario de fundición de productos especiales a labores administrativas que según las boletas de pago presentadas recién en el mes de octubre 2017 se le consigna funciones en el puesto de ayudante administrativo de producción, lo que ciertamente generó deterioro en la salud del trabajador.
2 Notificada a la impugnante el 18 de abril de 2022, véase folio 111 del expediente sancionador.
iv. Al no haberse configurado el requisito esencial de triple identidad: sujeto, hecho y fundamento, no hubo transgresión al Principio de Non Bis In ídem, no existiendo una doble sanción por un mismo hecho.
Con fecha 06 de mayo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Callao el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 071-2022- SUNAFIL/IRE-CAL.
La Intendencia Regional del Callao admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000336-2022- SUNAFIL/IRE-CAL, recibido el 11 de mayo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión-. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG,) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE INDUSTRIAS ELECTRO QUIMICAS S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que INDUSTRIAS ELECTRO QUIMICAS S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 071-2022- SUNAFIL/IRE-CAL, que confirmó la sanción impuesta de S/ 24,811.00, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 19 de abril de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por INDUSTRIAS ELECTRO QUIMICAS S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 06 de mayo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 071-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, señalando los siguientes alegatos:
i. Que, al momento de emitir el requerimiento de fecha 28 de agosto de 2020, el inspector de trabajo auxiliar tenía conocimiento de que no contaban con los referidos documentos de monitoreo, ya que tal como se señala en la propia acta de infracción, con fecha 14 de agosto de 2020, habían presentado el Cuadro de Monitoreo de agentes físicos, químicos, biológicos y factores de riesgo disergonómicos años 2016, 2018 y 2019.
ii. En aquellos casos en los que el inspector tiene conocimiento de que la conducta imputada no es subsanable o es imposible para el sujeto inspeccionado cumplirla, imponer una sanción configura una evidente vulneración al principio de razonabilidad. Por lo que, no resultaba necesario emitir la medida de requerimiento.
iii. Que, en la medida inspectiva de requerimiento de fecha 28 de agosto de 2020, el inspector de trabajo auxiliar no les requirió la adopción de ninguna medida, sino solo la entrega de documentos.
iv. La no entrega de los mismos documentos, constituye el fundamento de dos sanciones diferentes, una calificada como grave y otra como muy grave, esto más allá de considerar que la documentación solicitada en relación con la primera infracción grave imputada (evaluaciones de riesgo ergonómico) no resultaba de obligatoria realización anual, y, por tanto, no correspondía legalmente presentarla por cada año que se requería. Por lo que, se ha vulnerado el principio de Non bis in ídem.
Análisis Del Recurso De Revisión
Revisado el recurso de revisión interpuesto, es oportuno señalar que esta Sala solo es competente para evaluar las infracciones sancionadas como MUY GRAVES; por lo que, estando a los actuados, se evidencia que la resolución impugnada comprende dos (02) infracciones GRAVES, así como una (01) infracción MUY GRAVE, siendo materia de análisis sólo esta última. Por lo tanto, los argumentos tendientes a cuestionar la imposición de las sanciones graves, son argumentos respecto de los cuales esta Sala no tiene competencia para pronunciarse, toda vez que, respecto a las mismas, ya se ha agotado la vía administrativa.
Sobre la medida inspectiva de requerimiento
De la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de dos (02) faltas graves en materia de SST, tipificadas en los numerales 27.2 y 27.9 del artículo 27 del RLGIT, respectivamente. Asimismo, por la comisión de la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
En el caso en particular, de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento9, de fecha 28 de agosto de 2020, por medio de la cual se requirió a la impugnante, lo siguiente: “i) Acreditar los registros de enfermedades ocupacionales respeto al periodo 2016 a la fecha; ii) Acreditar el estudio de monitoreo de factores de riesgos disergonómicos del puesto de trabajo Operador de función de productos especiales, respecto al periodo 2011 al 2017; iii) Acreditar estudio de monitoreo de ruido del puesto de trabajo Operador de función de productos especiales, respecto del periodo 2011 al 2017; y, iv) Acreditar con documento idóneo, haber efectuado la investigación de daños a la salud del trabajador Carlos Quiñones Vargas para determinar las causas de sus dolencias”. Otorgando para dicho efecto, un plazo máximo de cuatro (04) días hábiles
9 Véase folio 105 del expediente inspectivo.
para la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento.
Así, corresponde traer a colación el precedente administrativo de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, que en sus fundamentos 6.8, 6.9 y 6.10 establece:
“6.8. Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada.
En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.
De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia”.
Estando a lo señalado, corresponde, a la luz de lo alegado por la impugnante, analizar si la medida inspectiva de requerimiento fue emitida de manera razonable y cumpliendo las normas antes invocadas, sin ingresar al análisis de las infracciones graves, por no corresponder a nuestra competencia.
Sobre el particular, en el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
El artículo 14 de la LGIT establece lo siguiente, respecto de las medidas de requerimiento:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante
compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).
Por ello, la LGIT señala que la emisión de medidas de requerimiento constituye una potestad de los inspectores de trabajo10, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización11 en aquellos supuestos en los que la autoridad determine que la vulneración o infracción del ordenamiento jurídico es subsanable dentro
10 LGIT, “Artículo 5.- Facultades inspectivas En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para: (…) 5.3 Requerir al sujeto responsable para que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento.” 11 RLGIT, “Artículo 17.- Finalización de las actuaciones inspectivas (…) 17.2 Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización. La autoridad competente puede ordenar su seguimiento o control, mediante visita de inspección, comparecencia o comprobación de datos, para la verificación de su cumplimiento. Transcurrido el plazo otorgado para que el sujeto inspeccionado subsane las infracciones sin que éste las haya subsanado, se extiende el acta de infracción correspondiente, dando fin a la etapa de fiscalización. El acta de infracción hace las veces del informe al que aluden los dos últimos párrafos del artículo 13 de la Ley, debiendo contener como mínimo la información a que se refiere el artículo 54.
de un plazo razonable12, calificándose como una infracción a la labor inspectiva el incumplimiento del mandato dictado por el inspector13.
El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, así como se establezca que el contrato de trabajo sujeto a modalidad es a plazo indeterminado y la continuidad del trabajador cuando corresponda, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo),14 existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo). Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.
Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo, dada la naturaleza independiente de la infracción a la labor inspectiva, conforme
12 La entonces vigente “Directiva N° 001-2016-SUNAFIL/INII – Reglas generales para el ejercicio de la función inspectiva”, aprobada por Resolución de Superintendencia N° 039-2016-SUNAFIL establecía lo siguiente: Finalización de las Actuaciones Inspectivas (…) 7.7.2 Medidas Inspectivas (…) 7.7.2.7 En caso se verifiquen infracciones insubsanables no se emitirá medida inspectiva de requerimiento, debiendo dejar constancia del carácter insubsanable de la infracción en la respectiva constancia de actuaciones inspectivas y anexos. La calificación de un incumplimiento como insubsanable debe ser notificada al sujeto inspeccionado durante las actuaciones inspectivas de investigación y deben estar sustentadas en la imposibilidad de revertir los efectos del incumplimiento normativo o de la afectación del derecho, sustento que también debe ser consignado en el Acta de Infracción. La directiva actual (Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020- SUNAFIL) consigna los mismos alcances en el numeral 7.14.8” 13 LGIT, “Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. (…)” 14 Entendemos que ella se refiere en el considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE4.
a la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, de fecha 30 de julio de 2021, que contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria donde, entre otros, se fijó el criterio sobre la naturaleza de la infracciones a la labor inspectiva:
“8. En esa medida, además de las infracciones detectadas por incumplimientos a la normativa sociolaboral y de la seguridad y salud en el trabajo, las infracciones a la labor inspectiva se configuran, entre otros supuestos, cuando existe una obstrucción de parte de los inspeccionados al deber de colaboración en las actuaciones inspectivas.
9. Por consiguiente, en tanto que el ordenamiento jurídico no disponga cosa distinta, los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente, respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo.”
Así, en tanto el objeto de la medida inspectiva de requerimiento es la de revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado. En la búsqueda de dicho cumplimiento, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”15, vigente a la fecha del presente procedimiento:
Figura N° 1:
Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL
15 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.
En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.
Respecto de la razonabilidad, el Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a la misma como un principio del procedimiento administrativo:
“Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”
En el presente caso, se aprecia que el inspector comisionado, al momento de emitir la medida inspectiva de requerimiento antes señalada, ya había tomado conocimiento de los incumplimientos en materia de seguridad y salud en el trabajo por parte del sujeto inspeccionado, sobre los aspectos ordenados a cumplir en dicha medida, esto es, requirió la presentación de documentales, correspondiente a años anteriores, pese a que verificó que la impugnante no contaba con las mismas, conforme se desprende del numeral 5 de la medida de requerimiento.
Figura N° 2:
Figura N° 3:
Así, esta Sala observa que los mandatos contenidos en la medida inspectiva de requerimiento no están destinados a revertir los “efectos de la ilegalidad de la conducta cometida”, sino que buscan forzar la presentación de documentos respecto de los cuales se tiene conocimiento que no existen o no han sido generados.
En ese sentido, los mandatos contenidos en la medida inspectiva de requerimiento exceden el objeto de la misma; incurriéndose en una situación que no podía ser revertida (y que constituye uno de los requisitos para la emisión de la medida), vulnerándose con estas disposiciones el principio de legalidad al emitirse un mandato contrario a Ley. Por lo que, corresponde amparar los argumentos dirigidos en este extremo, dejando sin efecto la multa impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Respecto a la vulneración del principio de Non bis in ídem. Debemos señalar que, sin perjuicio de haberse dejado sin efecto la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, la imputación de una infracción a la labor inspectiva y a su vez de infracciones sociolaborales y/o a la SST, no vulneran el referido principio, pues no se fundamentan en los mismos hechos, ni se sustentan en las mismas disposiciones legales, no cumpliendo la regla de triple identidad. Por lo tanto, no corresponde acoger dicho extremo del recurso de revisión.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación
Seguridad y Salud en el Trabajo No acreditar haber efectuado un monitoreo de factores de riesgos disergonómicos durante el año 2017. Numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT
GRAVE
Seguridad y Salud en el Trabajo No haber efectuado un adecuado seguimiento a la salud del trabajador sobre factores disergonómicos que causen daños en la salud del trabajador Carlos Quiñones Vargas. Numeral 27.2 del artículo 27 del RLGIT
GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por INDUSTRIAS ELECTRO QUIMICAS S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 071-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, emitida por la Intendencia Regional del Callao dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 152-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 040-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 18 de enero de 2022, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 071-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO.- Notificar la presente resolución a INDUSTRIAS ELECTRO QUIMICAS S.A., y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20230405CEC
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