Incapalca Textiles Peruanos de Export S.A — Res. 127-2025

Mediante Orden de Inspección N° 521-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 170- 2022-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a las relaciones laborales.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 406-2022-SUNAFIL/IRE-AQP/SIAI, de fecha 27 de abril de 2022, notificada el 29 de abril de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 675-2022-SUNAFIL/IRE-AQP/SIFN, de fecha 21 de setiembre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 036-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP de fecha 18 de enero de 2023, notificada el 20 de enero de 2023, realiza un análisis de las infracciones advertidas y recomendadas para continuar con el procedimiento administrativo sancionador; en ese sentido, multó a la impugnante por la suma de S/ 163, 116.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 23 de marzo de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 066-2023- SUNAFIL/IRE-AQP.

La Intendencia Regional de Arequipa elevó el recurso de revisión y los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N°870-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 04 de abril de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que INCAPALCA TEXTILES PERUANOS DE EXPORT S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 066- 2023-SUNAFIL/IRE-AQP, que confirmó la sanción impuesta de S/163,116.00 por la comisión, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales tipificada

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por INCAPALCA TEXTILES PERUANOS DE EXPORT S.A.

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo éste órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.”

En ese entendido, del recurso de revisión se evidencia que algunos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. Por lo tanto, corresponde a esta instancia analizar solo los fundamentos relacionados con lo señalado en el referido precedente, no correspondiendo pronunciarse sobre los alegatos que no se encuentren en dichos presupuestos.

Entre los argumentos del recurso de revisión, se objeta que el tipo sancionador contenido en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, contemple la prohibición del esquirolaje interno y que, además, alguna norma del sistema jurídico prohíba tal práctica. Para examinar este argumento es preciso partir de la comprensión del principio de tipicidad,

Así, resulta necesario determinar, en primer lugar, qué contenido puede atribuirse al derecho constitucional de huelga, para entender a las premisas de la norma sancionadora sobre la que se viene polemizando en el presente caso y evaluar así a la subsunción en el tipo correspondiente.

Sobre la huelga, el Tribunal Constitucional ha manifestado que la huelga debe ejercerse tomando en consideración “la existencia de proporcionalidad y carácter recíproco de las privaciones y daño económico para las partes en conflicto”9. Como destaca la doctrina, esta perspectiva supone la voluntad de causar daño económico al empleador, elemento consustancial que busca ser eficaz dentro de un equilibrio o proporcionalidad de difícil ponderación10.

Contrariamente a lo argumentado por la empresa, en el sentido de que no existe restricción a desplegar prácticas de esquirolaje en modalidad interna, como ocurre en este caso, sí puede encontrarse esta restricción en la propia protección del bien jurídico protegido (nada menos que un derecho constitucional). En vista de que el comportamiento desplegado por el empleador, determinado en el acta de infracción, consiste en una práctica empresarial, es pertinente recordar que el poder de dirección tiene como límite externo a los derechos fundamentales de los trabajadores, en este caso, no solo a declarar y ejercer la medida de fuerza, sino a hacerlo en un entorno que reconoce a esta medida (y, por ende, a sus efectos), conforme con el inciso 3 del artículo 28 de la Constitución.

En esa línea, cabe distinguir la situación jurídica de los no huelguistas, quienes, legítimamente, no acatan la decisión de acompañar o ejercitar la medida de fuerza (quienes ejercen su derecho al trabajo, permaneciendo en disposición al poder de dirección para continuar desplegando sus funciones), de la de los esquiroles, trabajadores por los que la empresa ejecuta una práctica vedada, sean estos contratados bajo cualquier modalidad laboral, empresarial o civil (“esquirolaje externo”) o sea este personal existente de la propia compañía (“esquirolaje interno”). En cualquiera de estas modalidades de esquirolaje, nos encontramos frente a un supuesto de ejercicio desviado del poder de dirección.

Es necesario remitirnos a la Casación N° 3480-2014-LIMA, que en su considerando Noveno establece que siendo la huelga un instrumento de presión por el cual los trabajadores buscan provocar una afectación a los intereses de su empleador ante la existencia de un conflicto de intereses, queda claro que la sustitución de los trabajadores en huelga, ya sea con personal interno, contratado o de terceros, disminuirá sus efectos. Por lo tanto, toda medida que busque reducir o eliminar los efectos de una huelga legítima deviene en prohibida; asimismo, la Ley de Relaciones Colectivas contiene las normas que prohíben el esquirolaje en situaciones de huelga, debiendo entenderse que se encuentra incluida en esta prohibición, no solo el esquirolaje externo sino también el interno.

Establecida la dimensión constitucional del bloque de legalidad aplicable al caso, corresponde ahora analizar los parámetros que, en materia sancionadora, deben

Es decir, puede advertirse que el tipo está compuesto por una premisa suficiente que, leída con la consecuencia jurídica prescrita, puede entenderse de la siguiente manera: son muy graves las infracciones consistentes en actos que impidan el libre ejercicio del derecho de huelga. Por ende, la prohibición del esquirolaje interno está contemplada en esta premisa del tipo sancionador contenido en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, en tanto que la asignación de personal de la empresa a realizar las labores dejadas de ejecutar por los huelguistas se comporta como un acto que impide el libre ejercicio del derecho de huelga, infracción que es calificada con la graduación “muy grave” por la norma sancionadora.

Adicionalmente, el adverbio ejemplificativo “como” añade a esta premisa algunos supuestos, por lo que, para esos casos concretos, la torna en una “premisa mayor” con respecto a dos premisas menores. Así, la primera premisa menor, añadida a la premisa mayor a título de desarrollo ejemplificativo - “como la sustitución de trabajadores en huelga es un acto que impide el libre ejercicio del derecho de huelga”-; a su vez, esta premisa menor es seguida por una serie de supuestos que se exponen de forma ejemplificativa, su concreción en supuestos específicos (la sustitución de trabajadores en huelga por otros, contratados de forma directa o indirecta).

Aunque en doctrina, es posible encontrar posiciones que apuntan a señalar la ausencia de un desarrollo expreso del esquirolaje interno11, encontramos que lo que realmente se echa de menos en el tipo sancionador, es la recepción del esquirolaje interno entre los ejemplos de la primera premisa menor del tipo (“la sustitución de trabajadores en huelga” como acto que impide el libre ejercicio del derecho de huelga).

En consecuencia, pretender que el acto de esquirolaje interno no resulta punible en la vía administrativa, por no haber sido ejemplificado expresamente entre los supuestos de desarrollo de la primera premisa menor, descuida gravemente el hecho de que dicho acto, determinado en una fiscalización laboral, es plenamente subsumible como un acto antisindical sancionable conforme a la premisa principal del numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT. Por tanto, no se requiere que ni el Tribunal de Fiscalización Laboral, ni órgano sancionador alguno de la SUNAFIL ni que los inspectores del trabajo recurran, ilegalmente, a la analogía ni a la interpretación extensiva en materia sancionadora para encuadrar al esquirolaje interno dentro de la regla examinada.

Cabe señalar que, para Alejandro Nieto, la tipificación exige satisfacción de dos requisitos: la taxatividad, en tanto que la norma sancionadora describa los elementos esenciales de la infracción sancionable y con precisión suficiente (entre las premisas repasadas, la principal); y la adecuada subsunción de los hechos imputados a lo previsto en la norma (actividad que está dada en la plasmación del comportamiento desplegado por el empleador en este caso, para menguar el daño económico resultante del ejercicio del derecho constitucional de huelga)12.

Por su parte, el Tribunal Constitucional ha establecido que “El subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica, comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal”13.Es así como, podemos afirmar, el artículo objeto de análisis cumple con la exigencia de precisión y con el efecto comunicativo que se desprende de lo establecido por el Alto Tribunal. En cambio, difícilmente podría decirse que, de la lectura del numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, un agente razonable pueda inferir que no se proscribe atentar contra el derecho constitucional de huelga, de forma que, con la sola actuación del poder privado, se le vacíe de contenido.

En ese entendido, en concordancia con la Casación N° 3480-2014-LIMA ya mencionada, la infracción tipificada por el numeral 25.9 del artículo 25° del D.S. 019- 2006-TR, relacionada con la realización de actos que impidan el ejercicio del derecho de huelga, comprende también el caso en que el empleador efectúe movilizaciones internas de su propio personal para ejecutar las labores de los trabajadores en huelga, y en general, cualquier otro comportamiento del mismo que esté destinado a restarle efectividad a cualquier medida de acción iniciado por los trabajadores en huelga. Por lo tanto, corresponde no acoger el recurso de revisión.

Por su parte el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el expediente N° 2192- 2004-AA /TC, en su fundamento 3, distingue el principio de legalidad y el de tipicidad expresando lo siguiente “No debe identificarse el principio de legalidad con el principio de tipicidad. El primero, garantizado por el ordinal “d” del inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política del Estado, se satisface cuando se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley. El segundo, en cambio, constituye la precisa definición de la conducta que la ley considera como falta”

Seguidamente, en el segundo párrafo de su fundamento 5 señala: “El subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean estas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal”.

En igual sentido, el máximo intérprete de la Constitución señala “en materia sancionatoria impide que se pueda atribuir la comisión de una falta si ésta no está previamente determinada en la ley, y también prohíbe que se pueda aplicar una sanción si ésta no está también determinada por la ley. Como lo ha expresado este Tribunal (Caso de la Legislación Antiterrorista, Exp. N.° 010-2002-AI/TC), el principio impone tres exigencias: la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex previa), y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa).” (STC. 2050-2002- AA/TC).

Aunado a ello, tenemos que, en el presente caso, como se ha manifestado en los fundamentos de la presente resolución, la infracción por haber sustituido a trabajadores en ejercicio de su derecho a huelga por trabajadores no sindicalizados, se encuentra correctamente tipificada en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT.

En virtud a lo anteriormente señalado, se evidencia que la resolución impugnada no ha vulnerado los principios de tipicidad y legalidad. Por el contrario, se evidencia que durante el procedimiento inspectivo y sancionador, no se ha evidenciado que el Acta de Infracción, la Imputación de Cargos, el Informe Final, la Resolución de Sub Intendencia y la Resolución impugnada, no contienen falta de motivación, y que han sido emitidos de acuerdo a lo actuado y en aplicación de la LGIT, el RLGIT, el TUO de la LPAG, y en clara observancia de

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.