Ideas Textiles S.A — Res. 226-2023

Mediante Orden de Inspección N° 1880-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3047-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por realizar actos que afectan la libertad sindical, en razón de la denuncia presentada por la Federación Nacional de Trabajadores Textiles del Perú- FNTTP-, por el traslado del personal afiliado (38 trabajadores) de la planta de Lurín a la de Ate.

Que, mediante Imputación de Cargos Nº 013-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 08 de enero de 2020, notificada el 30 de enero de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 502-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 29 de julio de 2020 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 543-2020- SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 19 de octubre de 2020, notificada el 21 de octubre de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 42,525.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 09 de noviembre de 2020, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 543-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE4, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 082-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 25 de enero de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 16 de febrero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 082- 2022-SUNAFIL/ILM.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que IDEAS TEXTILES S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 082-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/42,525.00, por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 28 de enero de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por IDEAS TEXTILES S.A.C.

Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad9, el cual se encuentra regulado en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no sólo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”10.

Por su parte, el Tribunal Constitucional ha determinado en el literal b) del fundamento jurídico 12 de la sentencia recaída en el expediente Nº 01873-2009-

Conforme a dicho principio, sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.

Cabe señalar que, para Alejandro Nieto, la tipificación exige satisfacción de dos requisitos: la taxatividad, en tanto que la norma sancionadora describa los elementos esenciales de la infracción sancionable y con precisión suficiente (entre las premisas repasadas, la principal); y la adecuada subsunción de los hechos imputados a lo previsto en la norma (actividad que está dada en la plasmación del comportamiento desplegado por el empleador en este caso, para menguar el daño económico resultante del ejercicio del derecho constitucional de huelga)11. Respecto al segundo nivel, cuya materia es la que nos ocupa, se exige que los hechos imputados por la Administración correspondan con la conducta descrita en el tipo infractor, evidenciándose la función garantista que circunscribe el principio de tipicidad dentro del procedimiento administrativo sancionador (en adelante, PAS).

En esa línea, el Tribunal Constitucional ha establecido, esta vez en el segundo párrafo del fundamento jurídico 5 de la sentencia recaída en el expediente N° 2192-2004- AA/TC que “(…) el subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica, comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal”.

En esa medida, es posible afirmar que la observancia del principio en cuestión, constriñe a la Administración Pública a que, desde el inicio de un PAS, en la construcción de la imputación sea posible comprobar la correcta subsunción de una conducta del administrado con el hecho infractor tipificado como sancionable por el incumplimiento de la normativa sociolaboral.

Es así como, de la lectura del numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, contiene un tipo infractor que proscribe atentar contra la libertad sindical del trabajador o de la organización de trabajadores, tales como aquellos que impiden la libre afiliación a una organización sindical, promuevan la desafiliación de la misma, impidan la

Sin embargo, de los hechos establecidos por la autoridad inspectiva, que dieron mérito al Acta de Infracción, se puede apreciar que la conducta infractora que se reprocha a la impugnante, para la aplicación del numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, se establece a partir del siguiente hecho:

En este punto, resulta importante invocar, lo resuelto por esta Sala en el fundamento 6.18 de la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, mediante el cual se proscribe que se sancione al sujeto inspeccionado, en tanto su responsabilidad sobre el hecho imputado no haya sido debidamente acreditada, más allá de toda duda razonable, no siendo posible la imposición de sanción con el fundamento de “meras sospechas”, ni tampoco sobre la base de que el imputado no ha demostrado su inocencia. En tanto que, en virtud del principio de licitud, es la autoridad administrativa la que debe desvirtuar el mismo, para efectuar al sujeto inspeccionado el reproche administrativo que corresponda.

En tal sentido, cabe señalar que, en el marco del derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa12, el

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA/TC, una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: ser una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración.

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material13 (énfasis añadido).

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano, en los fundamentos jurídicos 148 y 149 de la sentencia recaída en el Expediente 010-2002-AI/TC, señaló que “el derecho a la prueba goza de protección constitucional, pues se trata de un contenido implícito

Por tanto, el principio del debido procedimiento exige a la Administración el respeto a las reglas propias del derecho a la prueba que asiste a los administrados, lo que implica el “derecho a que la decisión se emita sobre la base de la probanza actuada y no existencia de pruebas tasadas, derecho a la no exigencia de probanza sobre hechos que la Administración Pública debe tener por ciertos o debe actuar prueba de oficio, derecho al ofrecimiento y actuación de pruebas de parte, derecho al control de la prueba de cargo, derecho a la valoración de la prueba de cargo, derecho a no declarar en su contra (…)”14.

En ese sentido, en el presente caso los inspectores comisionados efectúan la subsunción del hecho referido a que, según la documentación presentada, el Sindicado de Trabajadores de Ideas Textiles S.A.C., solo contaba con dieciocho (18) afiliados, como consecuencia de la conducta desplegada por la impugnante, lo que puso en riesgo la subsistencia de dicha organización sindical. Esto ha sido calificado como una infracción muy grave, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT. Sin embargo, este solo hecho, no se subsume prima face en el tipo infractor invocado, ya que para ello se requiere realizar mayores esfuerzos y/o actuaciones por parte de la autoridad administrativa, a efectos de determinar fehacientemente una conducta del empleador dirigida a afectar a la subsistencia misma de la organización sindical, conforme el supuesto imputado por la autoridad sancionadora.

En tal sentido, se aprecia que, en el numeral 21 de la Resolución de Sub Intendencia Nº 543-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE4, se señala que: “(…) se puso en riesgo la subsistencia del sindicato, siendo que, al 20 de mayo de 2019, solo se contaba con dieciocho (18) trabajadores afiliados, conforme la relación exhibida por la impugnante, pues, con posterioridad a las acciones desplegadas por éste, de los veintitrés (23) trabajadores afiliados y trasladados a la planta de Ate, cesaron diez (10) por renuncias o despidos (…)”.

Sin embargo, el documento de fecha 20 de mayo de 2019 que fue presentado por la inspeccionada —al que se hace alusión en el numeral 4.15 del Acta de Infracción y el numeral 21 de la Resolución de Sub Intendencia Nº 543-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE4 para sustentar que el Sindicato de Trabajadores de Ideas Textiles S.A.C. solo tenía dieciocho afiliados— está orientado a exhibir la información referida a la relación de trabajadores afiliados que fueron trasladados de Lurín a Ate y de Ate a Nugget-El Agustino. Es decir, no se precisa en su contenido que estos trabajadores sean los únicos afiliados al sindicato a dicha fecha, como erróneamente lo ha indicado la autoridad administrativa.

En efecto, conforme se aprecia de la constancia de actuaciones inspectivas de investigación de fecha 20 de mayo de 201915, se advierte que, esta documentación fue exhibida por la apoderada para identificar a los trabajadores trasladados de Lurín a Ate y de Ate a Nuggets. Es decir, solo está referida al personal que fue traslado, pero no está orientada a la esfera total del personal afiliado al Sindicato de Trabajadores de Ideas Textil S.A.C.

Además, lo afirmado por la autoridad inspectiva en el numeral 4.15 del Acta de Infracción y recogido por la autoridad sancionadora, referido a que el Sindicato de Trabajadores de Ideas Textil S.A., solo tenía dieciocho afiliados, no se condice con los medios de prueba presentados, pues, conforme el numeral 4.13 del Acta de Infracción, el Sindicado de Trabajadores de Ideas Textiles S.A.C., tiene un número total de afiliados de 38 trabajadores, de los cuales 23 eran personal que se encontraban laborando hasta diciembre de 2018 en la planta de Lurín, la que tuvo que ser cerrada, según los documentos presentados en el procedimiento inspectivo por los costos excesivos que significaba para la inspeccionada, procediendo con el traslado de su personal a su planta ubicada en Ate. Luego, de lo cual, diez (10) trabajadores terminan su vínculo con la impugnante.

Sobre el término del vínculo laboral, según el numeral 4.14 del Acta de Infracción, estos obedecieron a despidos o renuncias; sin embargo, la autoridad administrativa no ha individualizado qué personal fue despedido y cuál renunció, a efectos de determinar la relación de causalidad entre la decisión unilateral de la renuncia con los actos ejecutados por el empleador, lo mismo se advierte del personal que fue despedido. Hecho que resulta de especial relevancia al imputarse que las conductas del empleador llevaron a estas renuncias y/o despidos.

De otro lado, estando a que el total de afiliados al Sindicato de Trabajadores de Ideas Textiles S.A.C., eran de 38 trabajadores, de los cuales 23 eran personal de la ex planta de Lurín, al cesar 10 de estos últimos, conforme el numeral 4.14 del Acta de infracción, el número de trabajadores sindicalizados es de 28, de los cuales 13 eran personal proveniente de la ex planta de Lurín. Por lo que, no resulta correcta la afirmación de la autoridad administrativa cuando señala que se puso en riesgo la subsistencia del sindicato al quedarse con solo dieciocho (18) trabajadores afiliados, lo que evidencia que este hecho no ha sido, debidamente, sustentado ni corroborado con medio de prueba idóneo y suficiente.

Por tales razones, esta Sala identifica que la Resolución de Sub Intendencia Nº 543- 2020-SUNAFIL/ILM/SIRE4 que sanciona y tipifica los actos recogidos en el Acta de Infracción y en el procedimiento de fiscalización, dentro del tipo administrativo contenido en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, transgrede el principio de

En este punto, es importante resaltar que la segunda instancia del procedimiento administrativo sancionador (esto es, la Intendencia respectiva) debió realizar un análisis respecto de las actuaciones de las instancias inferiores, enmarcadas en el respeto a los principios del procedimiento administrativo, especialmente el sancionador. De esta manera, se evidencia que la Resolución de Intendencia Nº 082- 2022-SUNAFIL/ILM, carece de una debida motivación, afectando con ello el principio y derecho del debido procedimiento; en consecuencia, deviene en nula.

En ese sentido, corresponde declarar fundado en parte el recurso de revisión interpuesto por la impugnante, declarando nulas tanto la Resolución de Intendencia Nº 82-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 25 de enero de 2022; la Resolución de Sub Intendencia N° 543-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 19 de octubre de 2020, así como toda actuación comprendida luego de la emisión de los actos viciados.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- y vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo. Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídica procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador, al vulnerarse el debido procedimiento, referido al principio de tipicidad y legalidad. Por ende, la Resolución de Sub Intendencia N° 543- 2020-SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 19 de octubre de 2020, se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG, correspondiendo que ese acto administrativo sea declarado nulo. En tal sentido, debe retrotraerse lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo, de conformidad con los alcances del numeral 13.1 del artículo 13 y del numeral 227.2 del artículo 22716 del TUO de la LPAG, dejándose a salvo el valor probatorio de la documentación

Por consiguiente, se deja a salvo el derecho de cualquiera de las partes para que lo haga valer en la vía legal que corresponda, debido a que el presente pronunciamiento incide en la tramitación del procedimiento, y no sobre el fondo del asunto.

En consecuencia, se remiten los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin que disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al TUO de la LPAG.