Hotelera Cusco S.A — Res. 81-2023

Mediante Orden de Inspección N° 02147-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 727-2021-SUNAFIL/IRE-CUS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por incurrir en actos de discriminación en el trabajo por afiliación sindical.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 684-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 17 de diciembre de 2021, notificada el 20 de diciembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 001-2022-SUNAFIL/IRE- CUSCO/SIAI, de fecha 10 de enero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cusco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 113-2022-SUNAFIL/IRE CUSCO, de fecha 11 de febrero de 2022, notificada el 14 de febrero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 76,296.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 02 de marzo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 113-2022-SUNAFIL/IRE CUSCO, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 0047-2022-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 16 de marzo de 20222, la Intendencia Regional de Cusco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con escrito de fecha 05 de abril de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cusco el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 0047-2022-SUNAFIL/IRE-CUS.

La Intendencia Regional de Cusco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum-000177-2022- SUNAFIL/IRE-CUS, recibido el 08 de abril de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que HOTELERA CUSCO S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 0047-2022-SUNAFIL/IRE-

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por HOTELERA CUSCO S.A.

La impugnante alega que se ha incumplido con los plazos administrativos. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado respecto de aquellos procesos en los cuales se exceda el plazo razonable, siendo una consecuencia de éste no la nulidad o la invalidez de la emisión del pronunciamiento o actividad esperada de acuerdo a derecho, sino que por el contrario; se exige que el órgano que conoce de la tramitación

Debemos señalar que el artículo 15 del TUO de la LPAG señala que: “Los vicios incurridos en la ejecución de un acto administrativo, o en su notificación a los administrados, son independientes de su validez”; asimismo, en el numeral 151.3 del artículo 151 del mismo cuerpo legal se precisa: “El vencimiento del plazo para cumplir un acto o cargo a la Administración, no exime de sus obligaciones establecidas atendiendo al orden público. La actuación administrativa fuera de término no queda afecta de nulidad, salvo que la ley expresamente así lo disponga por la naturaleza perentoria del plazo”.

Por lo tanto, la inobservancia del plazo legal no impide que las autoridades competentes que están a cargo del trámite del procedimiento administrativo sancionador, realicen las actuaciones que sean necesarias a efectos que se proceda con la emisión y notificación de los actos que emitan, máxime si la LGIT y el RLGIT no disponen como consecuencia jurídica la nulidad del acto administrativo por efectuar actuaciones fuera del plazo legal. Cabe señalar que, en general la demora en la tramitación del procedimiento administrativo sancionador ya se encuentra sancionado por el TUO de la LPAG a través de la figura de la caducidad, supuesto no configurado en el presente procedimiento administrativo sancionador. Por lo tanto, no resulta amparable dicho extremo del recurso.

La impugnante señala que, se ha inaplicado el artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, toda vez que interpuso una demanda sobre disolución de la organización sindical. Sobre el particular, la LGIT establece que el Sistema de Inspección del Trabajo, es un sistema único, polivalente e integrado, constituido por el conjunto de normas, órganos, servidores públicos y medios que contribuyen al adecuado cumplimiento de la normativa sociolaboral, de seguridad y salud en el trabajo y cuantas otras materias le sean atribuidas. Asimismo, la Inspección del Trabajo, es el servicio público que se encarga permanentemente de vigilar el cumplimiento de las normas de orden

Por su parte, el artículo 13 del Decreto Supremo N° 017-93-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial (en adelante, TUO de la LOPJ) establece que “cuando en un procedimiento administrativo surja una cuestión contenciosa, que requiera de un pronunciamiento previo, sin el cual no puede ser resuelto el asunto que se tramita ante la administración pública, se suspende aquel por la autoridad que conoce del mismo, a fin que el Poder Judicial declare el derecho que defina el litigio (…)”10 (énfasis añadido).

Al respecto, Morón Urbina11 expresa que: “El supuesto de la cuestión judicial previa a la vía administrativa (...) se refiere a aquellos casos en los cuales la autoridad administrativa se convenza que una situación contenciosa surgida en el procedimiento que instruye no permita su resolución, se suspenda hasta que la autoridad judicial declare el derecho. Orientándose a preservar la función administrativa dentro de sus propios límites, sin asumir implicancias jurisdiccionales, es que ha desarrollado la figura contemplada en estas normas y que se conoce en la doctrina como la preadministratividad de la vía judicial o “carácter prejudicial civil ante la Administración”. Se suscita esta figura cuando, anticipadamente a la resolución administrativa sobre alguna materia de su competencia, resulta necesario obtener la decisión en la vía judicial sobre una cuestión litigiosa o contenciosa cuya competencia es natural del órgano jurisdiccional” (énfasis añadido).

De la misma manera, es importante analizar las implicancias del presente dispositivo a la luz de lo dispuesto en el artículo 75 del TUO de la LPAG sobre el conflicto con la función jurisdiccional, el cual establece lo siguiente:

El artículo antes citado desarrolla el supuesto en el cual la autoridad administrativa debe inhibirse de un caso que requiere de un pronunciamiento previo por parte de la autoridad judicial, siendo necesario para ello la concurrencia de los siguientes elementos:

Nótese que lo antes expuesto resulta aplicable a los procedimientos administrativos que se originaron de manera previa a la existencia de uno judicial, tal como lo ha considerado la Corte Suprema de Justicia12:

En el caso en particular, luego de la consulta efectuada en la página de “Consulta de Expedientes Judiciales” del Poder Judicial13, se verificó que mediante expediente N° 00394-2021-0-1001-JR-LA-06 se tramitó la demanda interpuesta por HOTELERA CUSCO S.A. en contra de su organización sindical, teniendo como materia “Disolución de Organización Sindical”, interpuesta el 15 de febrero de 2021. Asimismo, se verifica que dicho expediente se encuentra en ejecución, habiéndose emitido la sentencia de vista de fecha 27 de abril de 2022, contenido en la Resolución N° 14 de dicho expediente, la misma que confirma la resolución de primera instancia de fecha 01 de octubre de 2021, que resolvió: “INFUNDADA la demanda presentada por HOTELERA CUSCO S.A. contra SINDICATO DE TRABAJADORES HOTELERA CUSCO S.A. PICOAGA HOTEL “SITRAPI” (…)”.

En tal sentido, sin perjuicio de lo señalado por la instancia de apelaciones sobre la diferencia de la materia desarrollada en el proceso judicial y la considerada en el presente procedimiento administrativo sancionador, se debe tener en cuenta que, a la fecha del periodo materia de cuestionamiento, ya se había emitido la sentencia de primera instancia declarando infundada la demanda interpuesta por la impugnante, sentencia confirmada por la segunda instancia. Sin embargo, pese a que la impugnante conoce del estado de dicho proceso judicial, continúa planteando los mismos alegatos ante esta instancia.

Por lo tanto, no se advierte de las actuaciones, que se haya inaplicado la norma invocada por la impugnante, ni mucho menos que se haya vulnerado o se venga vulnerando la competencia jurisdiccional del Poder Judicial, no correspondiendo acoger dicho extremo del recurso de revisión.

La Constitución Política del Perú en el inciso 2) del artículo 2 y en el inciso 1) del artículo 26, consagran el derecho a la igualdad, que involucra tanto el derecho fundamental de igualdad ante la Ley y la proscripción de toda clase de discriminación, motivada en el origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole, lo que sería una cláusula amplia o abierta de protección de acuerdo con el carácter progresivo de los derechos fundamentales, como en el artículo 26 del citado cuerpo constitucional, en el que el principio – derecho a la igualdad de oportunidades, sin discriminación debe respetarse en toda relación laboral, derechos que deben interpretarse de conformidad con la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú, que señala: “Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”. En ese sentido, nuestro país ha ratificado el Convenio N° 111 relativo a la discriminación en el empleo y la ocupación, mediante Decreto Ley N° 17687 con fecha diez de agosto de mil novecientos setenta, con lo cual cabe su aplicación directa.

Por su parte el numeral 1.1 del artículo 1 del Convenio N° 111 de la Organización Internacional del Trabajo, señala: “Artículo 1 1. A los efectos de este Convenio, el término discriminación comprende: a) Cualquier distinción, exclusión o preferencia basada en motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la ocupación; b) Cualquier otra distinción, exclusión o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo u ocupación que podrá ser especificada por el Miembro interesado previa consulta con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores, cuando dichas organizaciones existan, y con otros organismos apropiados”.

Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)14, respecto de la igualdad, ha señalado que “el principio de igualdad ante la ley, igual protección ante la ley y no discriminación, pertenece al ius cogens, puesto que sobre él descansa todo el andamiaje jurídico del orden público nacional e internacional y es un principio fundamental que permea todo ordenamiento jurídico”. Actualmente, no se admite ningún acto jurídico que entre en conflicto con dicho principio fundamental, no se admiten tratos discriminatorios en perjuicio de ninguna persona, por motivos de género, raza, color, idioma, religión o convicción, opinión política o de otra índole, origen nacional, étnico o social, nacionalidad, edad, situación económica, patrimonio,

A renglón seguido, se precisa que “la Corte ha determinado que una diferencia de trato es discriminatoria cuando la misma no tiene una justificación objetiva y razonable, es decir, cuando no persigue un fin legítimo y no existe una relación razonable de proporcionalidad entre los medios utilizados y el fin perseguido”15.

A mayor abundamiento, según la Corte IDH, se podría definir la discriminación como “toda distinción, exclusión, restricción o preferencia que se basen en determinados motivos, como la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, la opinión política o de otra índole, el origen nacional o social, la propiedad, el nacimiento o cualquier otra condición social, y que tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas”16.

Finalmente, la Corte IDH señala que “al examinar las implicaciones del trato diferenciado que algunas normas pueden dar a sus destinatarios, la Corte ha establecido que “no toda distinción de trato puede considerarse ofensiva, por sí misma, de la dignidad humana”. En este mismo sentido, la Corte Europea de Derechos Humanos, basándose en “los principios que pueden deducirse de la práctica jurídica de un gran número de Estados democráticos”, advirtió que sólo es discriminatoria una distinción cuando “carece de justificación objetiva y razonable” 17advirtió que sólo es discriminatoria una

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano ha precisado en la sentencia recaída en el expediente N° 0008-2005-AI: “La igualdad de oportunidades – en estricto, igualdad de trato – obliga a que la conducta ya sea del Estado o los particulares, en relación a las actividades laborales, no genere una diferenciación no razonable y, por ende, arbitraria”. En igual sentido, ha señalado en el expediente N° 05652-2007-PA/TC: “La igualdad, en tanto principio, es uno de los pilares del orden constitucional que permite la convivencia armónica en sociedad y es también un principio rector de la organización del Estado Social y Democrático de Derecho y de la actuación de los poderes públicos y de los particulares. En tanto, este derecho implica una exigencia de ser tratado de igual modo respecto a quienes se encuentran en una idéntica situación, debido a que los derechos a la igualdad y a la no discriminación se desprenden de la dignidad y naturaleza de la persona humana”.

Cabe también precisar que, para la constitución de actos discriminatorios se debe tener en cuenta, que haya un objetivo real del menoscabo al derecho de igualdad, tal como ha señalado la Corte IDH: “De ahí que no pueda afirmarse que exista discriminación en toda diferencia de tratamiento del Estado frente al individuo, siempre que esa distinción parta de supuestos de hecho sustancialmente diferentes y que expresen de modo proporcionado una fundamentada conexión entre esas diferencias y los objetivos de la norma, los cuales no pueden apartarse de la justicia o de la razón, vale decir, no pueden perseguir fines arbitrarios, caprichosos, despóticos o que de alguna manera repugnen a la esencial unidad y dignidad de la naturaleza humana18”.

En ese entendido, los actos de discriminación están orientados a situaciones contrarias a la justicia, a la razón o a la naturaleza de las cosas, pues la diferenciación debe ser desproporcional, perseguir fines arbitrarios, caprichosos, despóticos o que de alguna manera atenten a la dignidad de la persona.

En el caso en particular, se verificará que los actos de discriminación imputados a la impugnante son referentes a la reincorporación a la prestación de servicios efectiva a algunos trabajadores que se encontraban en Suspensión Perfecta de Labores, considerando sólo a los trabajadores que no se encuentran sindicalizados.

Sobre el particular, de los numeral 4.5 a 4.7 de los hechos constatados en el acta de infracción, se advierte que el inspector comisionado efectuó la verificación de los

Asimismo, es oportuno advertir que el inspector comisionado corroboró que para el caso de trabajadores con el mismo cargo/puesto de trabajo, sólo se encuentran prestando servicios los trabajadores no afiliados al sindicato, no advirtiéndose causa válida que justifique la adopción de dicha medida. Cabe señalar que, la impugnante señaló que la reincorporación fue de manera progresiva y en atención a su necesidad operativa. Sin embargo, como se ha señalado previamente y ha sido materia de desarrollo por las instancias previas, dicha justificación no se encuentra acreditada, más aún, considerando que para un mismo puesto de trabajo sólo ha reincorporado a trabajadores no afiliados al sindicato, sin justificación objetiva para dicha medida, configurándose de tal forma, los actos de discriminación imputados.

Por tanto, habiéndose determinado que las acciones adoptadas por la impugnante implican un acto discriminatorio, permite colegir que la impugnante ha incurrido en la infracción imputada, motivo por el cual no corresponde amparar dicho extremo del recurso.

Respecto a los extremos alegados por la impugnante, referente a que la Suspensión Perfecta de Labores se ha realizado de manera indistinta y que algunos trabajadores se afiliaron durante el procedimiento de Suspensión Perfecta de Labores. Es oportuno señalar que, la infracción imputada es por la comisión de actos de discriminación en el proceso de reincorporación a la prestación efectiva de servicios y no por la determinación de Suspensión Perfecta de Labores, no siendo materia de cuestionamiento dicho trámite. Del mismo modo, el hecho que algunos trabajadores se afiliaron al sindicato durante la Suspensión Perfecta de Labores, no exime de responsabilidad a la impugnante por las medidas adoptadas al momento de la reincorporación de sus trabajadores a la prestación de servicios, más aún si las mismas estaban orientadas a considerar, para la reincorporación, sólo a los trabajadores no sindicalizados. Por lo tanto, no corresponde acoger dichos extremos del recurso de revisión.

Respecto a la renuncia de algunos trabajadores al centro de trabajo y su desafiliación voluntaria. Se corrobora que el inspector comisionado ha considerado, para efecto de los trabajadores afectados, sólo a los que se encontraban con vínculo laboral,

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia como la Resolución impugnada han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Asimismo, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de

Del examen efectuado por esta Sala sobre la resolución emitida por la instancia de apelaciones, se puede observar que estos cuatro elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que, de la resolución impugnada se verifica que en los fundamentos contenidos en el numeral III, se han desarrollado todos los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, incidiendo de esta manera, en dichos alegatos, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la instancia de apelaciones establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma, así como los hechos constatados en el acta de infracción.

Por lo tanto, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, no evidenciándose vulneración alguna al deber de motivación invocado por la impugnante. Por lo que, no corresponde acoger dichos extremos del recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.