Hospital Privado Juan Pablo II Sociedad Anónima Cerrada — Res. 961-2023

Mediante Orden de Inspección N° 2942-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 12-2022-SUNAFIL/IRE-LAM2 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva por incumplir la medida inspectiva de requerimiento que ordenó cumplir con acreditar la entrega de boletas de pago.

Mediante Imputación de Cargos N° 87-2022-SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 18 de febrero de 2022, notificado el 23 de febrero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva,

De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 115-2022- SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 11 de marzo de 2022 (en adelante, el Informe Final), a través del cual se determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N°174-2022-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 01 de abril de 2022, notificada el 05 de abril de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 3,956.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 27 de abril de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia Nº 174-2022-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N°213-2022-SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE, de fecha 13 de julio de 20223, la Intendencia Regional de Lambayeque resolvió infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 08 de agosto de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº213- 2022-SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE.

La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM--000871- 2022-SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 15 de agosto de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 16 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el HOSPITAL PRIVADO JUAN PABLO II SOCIEDAD ANÓNIMA CERRADA presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº213-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque, que confirmó la sanción impuesta de S/ 3,956.00 por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, el 18 de julio de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el HOSPITAL PRIVADO JUAN PABLO II SOCIEDAD ANÓNIMA CERRADA.

En ese sentido, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

De conformidad con lo señalado en el fundamento 3.4 de la presente resolución, esta Sala sólo se pronunciará sobre los alegatos del recurso de revisión vinculados a las infracciones calificadas como muy graves, a la luz del precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, en el diario oficial El Peruano:

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente.

Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por la impugnante vinculados a la infracción leve, pues no forman parte de la competencia de este tribunal y en aplicación del principio de legalidad, no corresponde emitir pronunciamiento respecto de dicha infracción leve, tipificada en el numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración a la debida motivación, como elemento esencial del debido procedimiento10. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

Debe señalarse que, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia, como la resolución impugnada, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa, legalidad, verdad material, igualdad de trato, buena fe y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación. Por lo que, no se advierte afectación en este extremo en los términos alegados por la impugnante, correspondiendo no amparar el referido recurso.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Por otro lado, es necesario precisar que, conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

En este punto corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2022 en el diario oficial El Peruano, referida a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:

Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector(a) de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo),12 existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo).

Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.

En el presente caso, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 08 de enero de 2022 y del Acta de Infracción, ordenó que la inspeccionada cumpla en el plazo de tres (03) días hábiles con acreditar, lo siguiente, bajo apercibimiento de constituir, en caso de incumplimiento, infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa.

En el caso de autos, la medida de requerimiento sub examen, satisface el ámbito objetivo de su mandato, toda vez que, contiene la individualización de la trabajadora afectada, así como el ámbito subjetivo, al precisar cómo y qué debe presentar para acreditar el cumplimiento de la medida dictada.

Respecto a la proporcionalidad en el plazo conferido en dicha medida, considerando que el número de trabajadores afectados ascendió a uno, se verifica que el plazo otorgado al ser de tres días hábiles, resulta razonable y proporcional, en consecuencia, se verifica la proporcionalidad de la medida dictada.

Asimismo, se aprecia de los actuados que la medida inspectiva de requerimiento ha sido emitida al amparo del artículo 14 de la LGIT, y conforme lo dispuesto en el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, al advertirse, que la impugnante no había cumplido con la normativa vigente del ordenamiento sociolaboral. Por tanto, la emisión de la medida inspectiva resulta razonable, pues la materia de inspección está orientada al cumplimiento de la normativa sociolaboral, derivadas de la Orden de Inspección N° 2942-2021-SUNAFIL/IRE-LAM; por ende, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en consecuencia, no cabe acoger lo alegado por la recurrente en este extremo, dirigidos a cuestionar su emisión.

Cabe señalar que, el sujeto inspeccionado tiene el deber de colaboración con la labor inspectiva, ello en concordancia no solo con lo dispuesto en el RLGIT y LGIT, sino también en lo prescrito en el ordenamiento jurídico sociolaboral. Sin embargo, conforme los hechos

En efecto, conforme al expediente inspectivo, se aprecia que la recurrente, si bien presentó documentación dirigidas a acreditar sus obligaciones sociolaborales, sin embargo, esta no acredita su cumplimiento en los términos dictados por la autoridad inspectiva, conforme lo ha determinado la instancia de mérito, cuando señala que el correo presentado ante la inspección de trabajo, no contiene los archivos que acrediten la entrega de lo ordenado en la medida inspectiva y en sus términos, conforme consta en la Resolución de Intendencia Nº 213-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE en su numeral 3.21.

Además, cabe señalar que, no se advierte alguna afectación al derecho de defensa ni debido procedimiento del administrado, toda vez que, el inspector actuante y la autoridad administrativa sancionadora, en cumplimiento de los principios que inspiran al sistema de inspección de trabajo y conforme lo conferido en la LGIT y el RLGIT, han valorado los documentos presentados por el sujeto inspeccionado, sobre el cual hace un recuento no solo en el Acta de Infracción; pese a lo cual, verificó que no se cumplió con la totalidad de lo ordenado en dicha medida. Por tales razones, deben desestimarse los argumentos de la recurrente en este extremo.

En tal sentido, se verifica que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de licitud del administrado, al determinar las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado; correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato; sin embargo, no se aprecia el cumplimiento de lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento, conforme los términos indicados en esta y en el plazo conferido por la inspección de trabajo. Por lo que, los argumentos expuestos en este extremo deben ser desestimados.

Por todo lo expuesto, se deben desestimar todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo, por cuanto se encuentra acreditado que la impugnante ha incurrido en una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, conforme lo determinado por la autoridad sancionadora.

Finalmente, es importante señalar que la impugnante incurre en error, pues en su escrito que contiene su recurso de revisión invoca el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. En ese sentido, cabe recalcar que la infracción muy grave a la labor inspectiva imputada a la impugnante se encuentra tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, y no en el

del artículo 46 del RLGIT. En consecuencia, lo argumentado en este extremo carece de sustento legal y fáctico.

El numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio del non bis in ídem, como principio de la potestad sancionadora administrativa, señala que “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7”.

Con relación al principio de non bis in ídem, Morón Urbina ha señalado, sobre la concurrencia de la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos para la exclusión de una segunda sanción, lo siguiente:

Respecto a la vulneración alegada en el caso concreto, la impugnante alega que la medida de requerimiento constituye una violación al principio de non bis in ídem, pues se impone doble sanción por un solo hecho, que es propiamente el supuesto incumplimiento de normas sociolaborales, respecto del cual se propone una sanción en forma individual.

Con relación al principio non bis in ídem, se reitera que las infracciones a la labor inspectiva tienen naturaleza independiente de las demás infracciones que versen sobre incumplimientos sociolaborales. Y es que, si bien, podría existir identidad de sujetos, no ocurre lo mismo con los hechos y fundamentos materia del reproche administrativo, pues, los hechos que dan lugar a la infracción leve tipificada en el numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT se refiere a la falta de entrega de boleta de pago; y en el caso de la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT está referida al incumplimiento a la medida inspectiva de requerimiento. En ese sentido, se advierte que, no se ha impuesto sanción de multa por los mismos hechos, por tanto, no se ha vulnerado el principio de non bis in ídem; por ende, se debe desestimar los argumentos expuestos en este extremo.

De otro lado, debe recordarse a la recurrente que el recurso de revisión, tratándose de la innovación de resoluciones administrativas, solo proceden sobre el apartamiento inmotivado de precedente, naturaleza que no ostentan las Resoluciones Nros. 067-2021-SUNAFIL/TFL- Primera Sala y 018-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, invocadas por la impugnante. Por ende, corresponde no acoger los argumentos expuestos en dicho extremo.

En cuanto al argumento referido a que la infracción muy grave a la labor inspectiva, es accesoria. Se debe recordar a la impugnante que la infracción a la labor inspectiva se genera con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo, dada la naturaleza independiente de la infracción a la labor inspectiva, conforme a la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria donde, entre otros, se fijó el criterio sobre la naturaleza de la infracciones a la labor inspectiva:

En ese sentido, el artículo 47 del RLGIT, dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el numeral 3 del artículo 24614 del TUO de la LPAG. Cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora pueda imponer otro valor distinto, correspondiendo, en ese caso, no acoger este extremo del recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.