| Resolución N° | 0436-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 041-2021-SUNAFIL/IRE-LIB |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE LA LIBERTAD |
| Impugnante | Hortifrut-perú S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 201-2021- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Región | La Libertad |
| Fecha | 03 de mayo de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por HORTIFRUT-PERÚ S.A.C, en contra de la Resolución de Intendencia N° 201-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 041-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 201-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, en el extremo referente a la infracción muy grave, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a HORTIFRUT-PERÚ S.A.C., y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de La Libertad.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 060-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 156-2021-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave en materia de relaciones laborales y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva. 1.2 Mediante Imputación de Cargos N° 145-2021-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IC, de fecha 12 de marzo de 2021, notificado el 17 de marzo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva,
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planillas o Registros que la sustituyan (sub materia: Registro Trabajadores y Otros en la planilla), Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (sub materia: descanso semanal obligatorio, descanso en feriados no laborables, cartel indicador del horario de trabajo), Registro de control de asistencia (sub materia: Incluye todas), Seguridad Social (sub materia: Inscripción en la seguridad), Remuneraciones (sub materia: Asignaciones)
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remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 347-2021-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IF, de fecha 31 de mayo de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de La Libertad, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 439-2021-SUNAFIL SUNAFIL/IR-LL/SIRE, de fecha 06 de agosto de 2021, notificada el 09 de agosto de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 346,060.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento de pago de la asignación familiar, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 114,928.00. - Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 231,132.00.
Con fecha 26 de agosto de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 439-2021-SUNAFIL SUNAFIL/IR-LL/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Solicitaron la acumulación de los tres procedimientos en uno solo, considerando que son la misma materia, las mismas imputaciones, el mismo periodo y al mismo sujeto inspeccionado; así también que se declare la nulidad de todo lo actuado, al vulnerar el derecho al debido procedimiento o se deje sin efecto los procedimientos inspectivos sancionados respecto de HORTIFRUT – TAL S.A.C. y BERRIES DE CHAO S.A.C., ya que dichos sujetos inspeccionados a la fecha ya no existen. Las 3 inspecciones realizadas, versan sobre la misma materia y el mismo periodo; ante lo cual se realizó el pedido de acumulación de procedimientos, a raíz de la fusión por absorción de las empresas; a efectos de emitir un solo pronunciamiento respecto de una misma empresa, aplicando la multa por el número de trabajadores afectados, dado que es el mismo empleador, siendo que, se estaría sancionando con una multa superior a la expresamente señalada por el Reglamento de la LGIT. ii. El TUO de la LPAG, establece que al sancionar a los administrados se debe de tener en cuenta el Principio de razonabilidad, Principio de Causalidad, así como que las actuaciones sean llevadas a cabo en la forma menos gravosa posible, dentro de los límites de las facultades atribuidas y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que se deba tutelar. Mostrando un desconocimiento de nuestro ordenamiento laboral, la apelada Resolución señala de forma expresa que el concepto de asignación familiar no tiene carácter contraprestativo; es por eso que el pago adicional que los inspectores nos exigen realizar no está amparado en ninguna norma.
iii. El Reglamento de la Ley N° 25129 que regula la asignación familiar, establece que, teniendo en cuenta la naturaleza remunerativa de dicho concepto, el pago es proporcional a los días de labor efectiva realizada por cada trabajador; y que, será
abonada por el empleador, bajo la misma modalidad con que se viene efectuando el pago. No existe beneficio social alguno en la normativa laboral que se pague sin considerar el tiempo de trabajo o los días efectivamente laborados, por más “orden social” que tenga. iv. En el sector agrario, resulta razonable el otorgamiento proporcional del monto de la asignación familiar en función del tiempo de trabajo, sobre todo atendiendo a las particularidades de la prestación de servicio, ya que existe una alta rotación laboral, así como una labor permanente pero discontinua y el pluriempleo en este sector; es por ello que en la contratación laboral predominan las modalidades a plazo fijo como la intermitencia o por temporada, de manera que tienen una duración específica o periodos de inactividad constantes. Existen situaciones irrazonables y absurdas que se generarían al requerirnos el pago de manera completa de la asignación familiar, sin tener en cuenta los días laborados por cada trabajador. v. La nueva Ley Agraria, Ley N° 31110, está reconociendo que la asignación familiar se paga de forma proporcional a los días trabajados y que ello es de acuerdo a lo dispuesto por la Ley N° 25129. Debemos tener en cuenta que al igual que en el sector agrario, en el sector portuario también se presenta alta rotación de trabajadores y que el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), a través del Informe N° 046- 20212-MTPE/2/14, habría reconocido que el pago de la asignación familiar, es de forma proporcional a los días efectivamente laborados. De esta manera, resulta irrazonable y desproporcionado aplicar un criterio de pago completo de la asignación familiar para el sector agrario. vi. Se debe de tener en cuenta que el Poder Judicial, ha determinado que es válido el pago proporcional del pago de la asignación familiar, considerando los días efectivamente trabajados y de la misma forma en que se pagan las remuneraciones; por ende, exigir el pago completo cuando hay días de ausencia no tiene fundamento jurídico; es así que, no existe norma alguna que exija a alguna empresa del sector agrario al pago de asignación familiar de forma completa, cuando el trabajador no laboró el mes completo
Mediante Resolución de Intendencia N° 201-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 11 de noviembre de 20212, la Intendencia Regional de La Libertad declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. La apelante detalló que, el 9 de agosto de 2021 fueron notificados con las Resoluciones de Subintendencia N° 439-2021-SUNAFIL SUNAFIL/IR-LL/SIRE, y 427-2021/SUNAFIL/IR- LL/SIRE, referidas a HORTIFRUT - PERÚ S.A.C. y a BERRIES DE CHAO S.A.C., respectivamente, mediante las cuales se ratifican las multas y el contenido de las imputaciones desarrolladas en los Informes Finales, los cuales versan sobre los mismos hechos, la misma materia, los mismos incumplimientos y por tanto las mismas
2 Notificada a la inspeccionada el 15 de noviembre de 2021.
infracciones; pese a que la Autoridad Administrativa ha tomado conocimiento que dichas empresas tuvieron baja definitiva desde el 1 de mayo de 2021; y, por tanto, solicitan la acumulación de los tres procedimientos en uno solo, considerando que son la misma materia, las mismas imputaciones, el mismo periodo y al mismo sujeto inspeccionado; así también que se declare la nulidad de todo lo actuado, al vulnerar el derecho al debido procedimiento o se deje sin efecto los procedimientos inspectivos sancionados respecto de HORTIFRUT – TAL S.A.C. y BERRIES DE CHAO S.A.C., ya que dichos sujetos inspeccionados a la fecha ya no existen. No obstante, como puede verificarse en los siguientes print de pantalla y del contenido de cada uno de los expedientes inspectivos, las investigaciones se efectuaron cuando todas estas empresas, eran totalmente independientes y autónomas una de otra. ii. Respecto a la asignación familiar, el cálculo establecido en la norma, hace referencia al 10% del Ingreso Mínimo Legal, sin detallar mayor alcance, lo cual es respaldado además por el Informe 385-2011- MTPE, el cual, que establece que la asignación familiar tiene carácter remunerativo –y, por tanto, debería percibirse en la misma forma y condiciones que una remuneración– y señala que por no tener naturaleza contraprestativa, es decir, otorgarse no como contraprestación a las labores del trabajador, sino por responder a una intención de orden social (tener el trabajador hijos menores de edad o que sigan estudios superiores a su cargo), no debe abonarse en proporción al número de días laborados, sino considerarse íntegramente, cualquiera sea el número de días laborados dentro del mes. Debe precisarse que, la asignación familiar es un beneficio que gozan los trabajadores de la actividad privada cuyas remuneraciones no se regulan por negociación colectiva. Además, el monto de la asignación familiar es directamente proporcional a la RMV (Remuneración Mínima Vital), quiere decir que si RMV aumenta el monto de la Asignación Familiar también aumentará. Resaltándose que el pago de la Asignación Familiar está condicionado sólo a la carga familiar que tenga el trabajador, quiere decir que no tiene carácter contraprestativo, no está condicionado a la labor efectiva del trabajador, por lo tanto, el pago mensual siempre debe ser equivalente al 10% de la Remuneración Mínima Vital y no estar fraccionado por días efectivamente laborados. iii. En tal sentido, la administrada señaló que el Poder Judicial ha determinado lo contrario; no obstante, no detalló cuál sería el expediente o sentencia que ampare su fundamento; y, asimismo, si dichas resoluciones tienen carácter de observancia obligatoria o precedente de cumplimiento obligatorio; caso contrario, solo podría considerarse como un criterio a analizar. iv. No obstante, esta Intendencia Regional considera que, en el caso bajo análisis, no le resulta aplicable lo detallado en la Ley N° 31110, toda vez que, el periodo fiscalizado que fue materia de observación por parte del personal inspectivo comisionado en la Orden de Inspección N° 060-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, fue el mes de diciembre de 2020; sin embargo, la Ley N° 31110 fue publicada el 31 de diciembre de 2021, resultando aplicable desde el día siguiente de su publicación; por tanto, no resulta exigible dicha obligación, al no poder aplicarse de manera retroactiva. v. Es de tenerse en cuenta que el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, establece como infracción muy grave a la labor inspectiva la conducta referida a no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas de orden al cumplimiento de la normativa sociolaboral. En tal sentido, conforme el análisis desarrollado en el ítem anterior y contrariamente a lo señalado por la apelante, se ha verificado que sí existe incumplimiento en el pago íntegro de la asignación familiar a los 4537 trabajadores detallados en el Acta de Infracción N° 156-2021- SUNAFIL/IRE- LIB; por tanto, debía cumplir con lo ordenado en la medida de requerimiento y en tanto que, la apelante no ha logrado acreditar que cumplió con lo ordenado por el personal
inspectivo comisionado en la medida de requerimiento, corresponde confirmar también el presente extremo de la resolución venida en grado.
Con fecha 01 de diciembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 201- 2021-SUNAFIL/IRE-LIB, solicitando informe oral.
La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 777-2021- SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 07 de diciembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del
6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14
Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE HORTIFRUT-PERÚ S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que HORTIFRUT-PERÚ S.A.C ., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 201-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, que confirmó la sanción impuesta de S/ 346,060.00 por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 16 de noviembre de 2021.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por HORTIFRUT-PERÚ S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 01 de diciembre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 201-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, señalando lo siguiente:
i. En la primera semana de enero de 2021, los Inspectores iniciaron las investigaciones en contra de las empresas HORTIFRUT PERÚ, BERRIES DE CHAO y HORTIFRUT TAL. Lo peculiar en este caso, concretamente, es que las 3 inspecciones se efectuaron sobre la misma materia y mismo periodo; es decir, sobre la falta de acreditación del pago íntegro del concepto de asignación familiar del mes de diciembre de 2020 a los trabajadores. En esa misma línea, desde el 1 de mayo de 2021, HORTIFRUT-PERÚ S.A.C., en virtud de una fusión por absorción, absorbió a las empresas HORTIFRUT-TAL S.A.C. y BERRIES DE CHAO S.A.C., dejando éstas de existir para que sólo exista HORTIFRUT-PERÚ S.A.C. Ante ello, se elaboró los descargos contra los Informes Finales de Instrucción, solicitándole a la Autoridad que no solo tenga presente la vulneración a nuestros derechos procedimentales tanto en el Acta de Infracción como en la Imputación de Cargos y
reiterando la falsedad del supuesto incumplimiento con el pago de la asignación familiar, sino que una nueva solicitud fue agregada para este punto, se solicitó la acumulación del procedimiento a raíz de la fusión por absorción por parte de HORTIFRUT PERÚ, que es la consecuencia lógica teniendo en cuenta la identidad de materia, periodo y sujeto inspeccionado tal como lo menciona el artículo 160 del TUO de la LPAG. ii. De lo contrario, si los procedimientos se mantienen por separado y la Autoridad Sancionadora emitiera una resolución acogiendo la imputación, y señalando que la Empresa no ha cumplido con el pago de la asignación familiar (infracción del numeral 24.4 del Reglamento de la LGIT) y que tampoco cumplió con la medida de requerimiento (infracción del numeral 46.7 del Reglamento de la LGIT), se estaría sancionando con una multa superior a la expresamente señalada por el Reglamento de la LGIT respecto del mismo número de trabajadores: S/ 819,016.00, que es la suma de las multas propuestas en los 3 procedimientos sancionadores. iii. Incluso, la multa propuesta en el presente procedimiento administrativo sancionador en contra de Hortifrut Perú S.A.C. (antes Berries de Chao S.A.C) no guarda relación alguna con la realidad, ya que la Empresa no ha cometido ninguna supuesta infracción porque el sujeto inspeccionado es Berries de Chao no Hortifrut Perú S.A.C. Ante ello, la administración pretende imponer una multa por hechos que no ha cometido la Empresa, en consecuencia, se está vulnerando el principio de causalidad. iv. Ambas instancias omitieron completamente la Ley N° 31110 (en adelante, la Nueva Ley Agraria), que se publicó el 31 de diciembre de 2020, en el literal m) del artículo 3 establece claramente lo siguiente: “El pago de una asignación familiar proporcional a los días trabajados cuando corresponda, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 25129, Ley de Asignación Familiar para Trabajadores de la Actividad Privada”. Lo acontecido en el caso demuestra que se debe aplicar la Nueva Ley Agraria. En primer lugar, el Inspector de Trabajo señala que supuestamente no se habría pagado correctamente la asignación familiar de diciembre de 2020. En segundo lugar, el 31 de diciembre de 2020, se publicó la Nueva Ley Agraria donde se establece la naturaleza proporcional a los días trabajados de la asignación familiar. En tercer lugar, el 14 de enero de 2021, los Inspectores de Trabajo iniciaron las actuaciones inspectivas. Por último, el 23 de febrero de 2021, se emitió el Acta de Infracción en contra de la empresa. En ese sentido, es claro que en el presente caso de tener por cierto lo señalado por la Intendencia respecto al carácter remunerativo de la asignación familiar que constituía una infracción sancionable, para el legislador el desvalor de la conducta que presuntamente constituiría una infracción en el año 2020, a partir del 1 de enero del 2021 ya no lo es por tanto en aplicación del principio de retroactividad benigna no se podría aplicar una sanción a la Empresa y por tanto se debe declarar nulo el procedimiento administrativo sancionador. v. Bajo lo presentado, no se discute si un trabajador tiene derecho a la asignación familiar o no. Lo que se discute es si existe base normativa para exigir el pago completo de un mes de un concepto remunerativo, como la asignación familiar, si es que el trabajador en realidad no ha laborado ese tiempo. Al ser un concepto remunerativo, por mandato de la norma, lo que corresponde es que su pago sea de forma proporcional a los días laborados por el trabajador, como ocurre con los demás conceptos remunerativos y beneficios sociales. Esto es lo que ha hecho la Empresa y es conforme con la ley. vi. Asimismo, el propio Tribunal de Fiscalización Laboral ha establecido que el pago de la asignación familiar es proporcional a los días trabajados en la Resolución 356-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala. En el fundamento 6.6, el Tribunal dejó en claro que, para los
períodos anteriores a la vigencia de la Nueva Ley Agraria, también aplica el mismo criterio de interpretación, entonces el Tribunal señaló que la asignación familiar debe pagarse en función al tiempo laborado. vii. En el presente caso, la Resolución de Intendencia manifiesta que la base de las supuestas infracciones de la Empresa sobre asignación familiar emana del artículo 1 de la Ley N° 25129 y el artículo 4 del Decreto Supremo N° 035-90-TR antes citado. Sin embargo, ambas normas no son suficiente para imputarle responsabilidad a la Empresa por lo cual se utilizó al Informe en aras de encontrar el criterio faltante en la norma. Además, usó como principal fuente normativa al Informe emitido por el MTPE; sin embargo, el dicho informe no cuenta con el rango adecuado para calificar alguna conducta como sancionable como lo reconoce el principio de legalidad. viii. Se debe declarar la nulidad de todo el procedimiento establecido en el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG, por contravenir los principios de legalidad, debido procedimiento, motivación y tipicidad. ix. Se ha vulnerado el principio de razonabilidad al dictarse la medida de requerimiento, porque los inspectores comisionados propusieron una multa administrativa contra la impugnante por no haber cumplido con la medida de requerimiento. Sin embargo, nunca existió una vulneración al ordenamiento sociolaboral; por lo que lo solicitado no cumplía con salvaguardar el principio de legalidad
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la solicitud de acumulación de expedientes
La impugnante ha sostenido a lo largo del procedimiento sancionador que desde el 1 de mayo de 2021, HORTIFRUT-PERÚ S.A.C., en virtud de una fusión por absorción, absorbió a las empresas HORTIFRUT-TAL S.A.C. y BERRIES DE CHAO S.A.C., dejando éstas de existir para que sólo exista HORTIFRUT-PERÚ S.A.C; habiéndose iniciado tres (03) procedimientos sancionadores respecto de estas empresas, los cuales son coincidentes en los hechos, materia e incumplimientos; no obstante, la Autoridad Administrativa no ha realizado la acumulación de expedientes, lo cual acarrearía la nulidad de los procedimientos ya que las empresas absorbidas a la fecha no existen.
Al respecto, cabe traer a colación el artículo 160 del TUO de la LPAG, que señala respecto a la acumulación de procedimientos: “La autoridad responsable de la instrucción, por propia iniciativa o a instancia de los administrados, dispone mediante resolución irrecurrible la acumulación de los procedimientos en trámite que guarden conexión.” (énfasis añadido)
De la referida norma, se colige que la solicitud o evaluación de la acumulación de procedimientos en trámite que guarden conexión se realiza en la fase instructora, y que,
además se trata de una resolución irrecurrible. Ahora bien, en el presente caso, de la revisión de autos se evidencia que a la emisión del Informe Final de Instrucción N° 347- 2021-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IF, con el cual se dio fin a la etapa instructora, no se conocía la absorción que había realizado la impugnante, razón por la cual no se aplicó.
Aunado a ello, esta Sala coincide con lo señalado por las instancias inferiores, pues las actuaciones inspectivas se desarrollaron con anterioridad a la absorción que sostiene la impugnante; además, debe precisar que la acumulación del procedimiento es facultativa para la Autoridad Administrativa, por lo que, en razón de lo señalado, corresponde desestimar este extremo de lo alegado en el recurso.
Sobre la medida de requerimiento
La impugnante refiere que la medida inspectiva de requerimiento vulnera el principio de legalidad, al ordenar el pago íntegro de la asignación familiar a favor de los trabajadores afectados sujetos al régimen laboral agrario. Y sostiene que este concepto debe ser cancelado en función a los días laborados, tal como lo ha venido efectuando. Al respecto, cabe precisar que, en el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse.”
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización”. (énfasis añadido)
Por otro lado, es necesario precisar que, conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo
establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, así como se establezca que el contrato de trabajo sujeto a modalidad es a plazo indeterminado y la continuidad del trabajador cuando corresponda, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del PAS.
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo.
En tal sentido, corresponde analizar si en uso de dicha facultad, los inspectores comisionados extendieron la medida inspectiva de requerimiento en consideración al presupuesto principal contenido en el artículo 14 de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, referente a la comprobación de la existencia de infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral al momento de emitir dicho requerimiento.
En este caso, la medida inspectiva de requerimiento de fecha 18 de febrero de 2021, dispuso que la impugnante cumpliese en un plazo máximo de tres (03) días hábiles con acreditar: i) Acreditar el pago íntegro de la Asignación Familiar, conforme a ley.
Conforme el numeral 4.8 de los hechos constatados en el Acta de Infracción, la inspeccionada no habría cumplido con la medida de requerimiento, al no acreditar el pago íntegro de la asignación familiar conforme a Ley, del periodo solicitado, el cual data de diciembre de 2020, conforme se puede apreciar a continuación:
Figura 01:
Sobre este punto, la impugnante en su recurso de revisión reitera los argumentos expuestos en su recurso de apelación y en sus descargos, señalando que no corresponde el pago íntegro de la asignación familiar a favor de sus trabajadores sujetos al régimen laboral agrario, porque éste fue cancelado atendiendo a los días efectivamente laborados por cada trabajador.
Sobre el particular, se debe indicar que la asignación familiar es un beneficio de monto fijo, de acuerdo al artículo 1 de la Ley N° 25129, que prescribe que “los trabajadores de la actividad privada cuyas remuneraciones no se regulan por negociación colectiva, percibirán el equivalente al 10% del ingreso mínimo legal por todo concepto de Asignación Familiar”.
En tal sentido, estando a que ni la ley, ni su reglamento, el Decreto Supremo N° 035-90-TR, establecen que el pago sea proporcional a los días trabajados, como alega la impugnante, su argumento dirigido a cuestionar este extremo debe ser desestimado. Más aún, si advertimos que el reglamento precisa que “el cálculo para el pago de la asignación familiar se efectuará aplicando el 10% a que se refiere el Artículo 1 de la Ley sobre el Ingreso Mínimo Legal vigente en la oportunidad que corresponda percibir el beneficio”. En consecuencia, el requerimiento realizado por el inspector se ajustaba al principio de legalidad y tipicidad.
Por ende, se evidencia que el inspector comisionado, emitió la medida inspectiva de requerimiento al amparo de lo previsto en el artículo 14 de la LGIT y al numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT. En consecuencia, la impugnante estaba en el deber de cumplirla en su totalidad y dentro del plazo otorgado. Por lo que, al no hacerlo, incurrió en la infracción contenida en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. En ese sentido, debe desestimarse este extremo del recurso de revisión.
Respecto a la aplicación del numeral 5 del artículo 248 del TUO de la LPAG: La impugnante pretende la aplicación retroactiva de la Ley Nº 31110, norma laboral sustantiva. Sin embargo, lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 248 del TUO de la LPAG9 , no está
9 TUO de la LPAG Artículo 248: La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: 5. Irretroactividad. - Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables. Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.
orientado a las normas de orden sociolaboral o de seguridad y salud en el trabajo, sino a las normas sancionadoras, que imponen multas o cualquier otro tipo de sanción, pero no se extiende a otras ramas del ordenamiento jurídico. Por tanto, este argumento del recurso de revisión debe ser desestimado.
Adicionalmente, en virtud de los principios que rigen la aplicación de las normas en el tiempo, se debe tener en cuenta que la Ley Nº 31110 fue publicada el 31 de diciembre de 2020, es decir, un mes posterior a los hechos materia de inspección10. Por lo que, no cabe acoger los argumentos expuestos por la impugnante en su recurso de revisión.
Sobre la Resolución Nº 356-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala: El Tribunal de Fiscalización Laboral resolvió sobre el pago de la asignación familiar ordenado en una medida de requerimiento respecto de trabajadores sujetos al régimen especial agrario, que estaba regulado por la Ley Nº 31110, tal como se aprecia en el numeral 6.4 de esa resolución. Sin embargo, el periodo fiscalizado, en este caso, data de diciembre de 2020, fecha en la que no estaba vigente aún la Ley Nº 31110, sino la Ley Nº 27360. En consecuencia, este extremo del recurso debe ser desestimado, tal como lo ha resuelto también la instancia.
Sobre la aplicación del principio de razonabilidad
El artículo 38 de la LGIT establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, “las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta cometida. b) Número de trabajadores afectados. c) Tipo de empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación.”
En ese sentido, en el artículo 47 del RLGIT se dispuso, además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debía respetar los principios de razonabilidad, así como de proporcionalidad, según lo dispuesto por el artículo 24611 numeral 3) del TUO de la LPAG. Por esta razón, la resolución sancionadora impone la multa en base a lo sustentado y de acuerdo a la normativa vigente. Cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora pueda imponer otro valor distinto. Por lo que, corresponde no acoger este extremo del recurso de revisión.
10 Constitución Política del Perú, artículo 109: “La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte” 11 Ahora artículo 248 del TUO de la LPAG.
De otro lado, de la revisión de los actuados no se aprecia que la autoridad administrativa haya empleado el control difuso al momento analizar y decidir sobre el presente caso: únicamente dispuso que se cumpla con el pago íntegro de la asignación familiar correspondiente al mes de diciembre de 2020, en base a los argumentos desarrollados en la resolución impugnada. En tal sentido, este extremo del recurso de revisión debe ser también desestimado.
Asimismo, esta Sala considera que no existe vulneración al debido procedimiento, ni a la debida motivación, ni al derecho de defensa en los términos que alega la impugnante. La razón estriba en que, de los actuados, se aprecia que la autoridad inspectiva, evaluó y se pronunció sobre todos los argumentos presentados por la impugnante, emitiéndose la Resolución Intendencia N° 201-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, con los fundamentos de hecho y derecho que la motivan. Por ende, se debe desestimar los argumentos referidos a cuestionar este extremo.
Respecto a la nulidad deducida por la impugnante, debe ser desestimada, al no evidenciarse que, en el presente procedimiento, se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente.
Sobre la solicitud de informe oral
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten12 (énfasis añadido).
Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que: “No resulta vulneratorio del derecho de defensa, la imposibilidad de realizar el informe oral, siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de ejercer el derecho de defensa por escrito a través de un informe”.
En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado: “28. Por tanto, si bien los administrados pueden solicitar una audiencia ante las Salas del Tribunal de Fiscalización Laboral, dicho elemento no es indispensable ni necesario para la ejecución de las competencias que el ordenamiento jurídico le ha asignado a la instancia de revisión.
12 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, “Artículo IV.-Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
29. Así, tomando en cuenta casos anteriores tales como los analizados en las Resoluciones N° 002-2021, 019-2021, 126-2021, 210-2021 y 401-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, este Tribunal puede prescindir del informe oral, sin que ello constituya una vulneración de los derechos de los administrados, debido a que éstos han podido presentar sus argumentos por escrito, así como todo documento u otro instrumento de prueba, que les haya permitido fundamentar sus actos y/o pronunciamientos.”
Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del Informe Oral.
Información Adicional
Finalmente, es pertinente indicar a modo de información que las multas confirmadas en el presente procedimiento administrador sancionador serían las siguientes:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Multa impuesta Relaciones Laborales Incumplimiento del pago de la asignación familiar. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR
GRAVE S/ 114,928.00 Labor inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR
MUY GRAVE S/ 231,132.00 POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por HORTIFRUT-PERÚ S.A.C, en contra de la Resolución de Intendencia N° 201-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 041-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 201-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, en el extremo referente a la infracción muy grave, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a HORTIFRUT-PERÚ S.A.C., y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de La Libertad.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
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