Hielos & Agua Iglu Sociedad Anónima Cerrada — Res. 1042-2023

Mediante Orden de Inspección N° 022389-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3074-2020-SUNAFIL/ILM, (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave en materia de seguridad social, por no acreditar el pago de la seguridad social en pensiones del mes de mayo 2020 al mes de julio 2020; así como, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no acreditar el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 07 de octubre de 2020, a

Que, mediante Imputación de Cargos N° 746-2020-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 16 de diciembre de 2020, notificada el 18 de diciembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 129-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 25 de febrero de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 652-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 30 de julio de 2021, notificada el 02 de agosto de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 8,557.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 19 de agosto de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 652-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 412-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 07 de marzo de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 24 de marzo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 412- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-002421-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 31 de agosto de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que HIELOS & AGUA IGLU SOCIEDAD ANÓNIMA CERRADA presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 412-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 8,557.00 por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, tipificada en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT, y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 10 de marzo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por HIELOS & AGUA IGLU SOCIEDAD ANÓNIMA CERRADA.

Conforme a los antecedentes del caso de autos y a lo sostenido por la impugnante en su recurso de revisión respecto de las medidas a adoptarse por parte de los empleadores frente a los impactos generados por la pandemia del nuevo Coronavirus (COVID-19), es importante recordar que el Decreto de Urgencia N° 029-2020 estableció que las medidas aplicables a las empresas del sector privado que realizaran actividades que no fueran esenciales y que no pudiesen aplicar el trabajo remoto, durante la vigencia del estado de emergencia nacional, estaban obligadas a otorgar una licencia con goce de haber a sus trabajadores y servidores civiles, de carácter “compensable” (literal a del artículo 26.1). En el sector público, la compensación de horas debe realizarse al finalizar el estado de emergencia, salvo que el trabajador “opte por otro mecanismo compensatorio.” En cambio, en el sector privado, la compensación debe realizarse de acuerdo a lo que pacten las partes y, en caso de no llegar a un acuerdo, “corresponde la compensación de horas posterior a la vigencia del Estado de Emergencia Nacional” (artículo 26, literal b).

En base a la norma precitada, se infiere que, durante la vigencia del Estado de Emergencia, y en aquellos casos en los que las actividades de los trabajadores no fueran esenciales o no se autorizase el reinicio de actividades y/o no pudieran realizar sus labores en forma presencial ni remota, debía aplicarse una licencia con goce de haber compensable, es decir, que se imponía al empleador la obligación de pagar la remuneración y al trabajador, la de trabajar las horas pagadas cuando se autorizase al reinicio de actividades de la empresa. En este caso, de acuerdo a la mencionada norma, debía celebrarse necesariamente un pacto entre la empresa y el trabajador, para establecerla.

Sobre el particular, esta Sala se ha pronunciado a través de distintas resoluciones (Resolución N° 052-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala del 25 de junio de 2021, Resolución N° 069-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala del 05 de julio de 2021, Resolución N° 072-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala del 08 de julio de 2021, entre otras), a través de las cuales se analiza la licencia con goce de haber en el Estado de Emergencia Sanitaria, a raíz de lo dispuesto por el Decreto de Urgencia N° 029-2020.

Si bien esta Sala sostuvo inicialmente a través de las resoluciones antes invocadas que era viable el descuento unilateral por parte del empleador en aquellos casos en los cuales el trabajador mantuviese una acreencia como consecuencia de las licencias con goce de haber dictadas bajo el marco de la normativa para la prevención del contagio causado por el nuevo Coronavirus, de conformidad con el literal b) del numeral 26.2 del artículo 26 del Decreto de Urgencia N° 029-2020; es importante señalar que esta postura fue cambiada posteriormente.

Es importante señalar de manera referencial que el 01 de diciembre de 2022 se publicó en el diario oficial El Peruano la Ley N° 31632, denominada “Ley que dispone medidas para garantizar los derechos de los trabajadores afectados por las disposiciones legales implementadas durante la emergencia sanitaria provocada por la COVID-19”, en cuyo artículo 6 prohibió que se realicen “(…) descuentos en la liquidación de beneficios sociales realizados al término del vínculo laboral, a fin de compensar las horas de licencia con goce de haber generadas por las disposiciones legales implementadas en el marco de la emergencia sanitaria por COVID-19”.

Teniendo en consideración lo antes expuesto, en el caso de autos no se ha acreditado que la impugnante le haya otorgado una licencia con goce de haber al trabajador, o haya gestionado un trámite de suspensión perfecta de labores, conforme lo establecían los numerales 3.2 a 3.4 del artículo 3 del Decreto de Urgencia N° 038-2020. El trabajador simplemente dejó de asistir al local de la empresa, manteniéndose el vínculo laboral hasta julio de 2020, fecha en la que el contrato de trabajo sujeto a modalidad finalizó.

Bajo este hecho, la impugnante ha sostenido a lo largo de la etapa inspectiva y el presente procedimiento sancionador que no ha efectuado el pago de cualquier concepto derivado del contrato de trabajo celebrado con el ex trabajador denunciante durante los meses de marzo, abril, mayo, junio y parte de julio del 2020; acompañándose la liquidación de beneficios sociales y los documentos previamente presentados en la etapa inspectiva, de los cuales se observa, precisamente, que no se efectuaron los aportes al Sistema Privado de Administración del Fondo de Pensiones9, al haber sido consignado como “cero” la remuneración de los meses antes señalados, y precisado en la liquidación de beneficios sociales del 12 de julio de 2020 que se descontó el monto de S/ 5,194.80, por las horas no recuperadas como consecuencia de la cuarentena derivada por la pandemia del nuevo Coronavirus, conforme se aprecia del siguiente extracto de la liquidación a folios 30 del expediente inspectivo:

Por ello, en tanto se encontraba vigente la obligación del trabajador del prestar el servicio para el cual había sido contratado, sin que se acredite la causal que motivaba la suspensión del contrato de trabajo según lo regulado en los artículos 11 y siguientes del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobada mediante Decreto Supremo N° 003-97-TR, ni se acudió a la figura de la suspensión perfecta de labores, persistían las obligaciones derivadas del contrato de trabajo, entre éstas los aportes al Sistema Privado de Administración del Fondo de Pensiones del mismo.

Llama la atención, precisamente, que la propia impugnante reconozca en su recurso de revisión a los acuerdos que deben de llevar a cabo los empleadores y sus trabajadores bajo el marco del Decreto de Urgencia N° 029-2020, sin que acredite que medió tal acuerdo en el caso de autos.

En ese sentido, no se evidencia una vulneración a los principios invocados por la impugnante, o una falta de atención a los medios probatorios y los alegatos presentados. Por el contrario, lo actuado permite identificar que no se han acreditado hechos distintos a los ya anteriormente presentados ante las instancias previas, correspondiendo confirmar la sanción tipificada en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT.

Respecto de la medida inspectiva de requerimiento, el principio de buena fe procedimental regulado en el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental” (énfasis añadido).

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Cabe señalar que, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas, son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad10.

En ese orden de ideas, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

Así, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46° del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

En ese sentido, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 07 de octubre de 2020, obrante a folios 21 y siguientes del expediente inspectivo, debidamente notificada el 07 de octubre conforme la captura de pantalla de folio 20 del expediente inspectivo, dispuso que la entonces inspeccionada cumpla con las siguientes obligaciones, en un plazo máximo de cinco (05) días hábiles:

Así, no se aprecia de los actuados, que la impugnante haya puesto en conocimiento de la autoridad inspectiva alguna condición que le impida su cumplimiento, de acuerdo con lo resuelto por la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral en los fundamentos 33 a 36 de la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL y fundamentos 14 a 16 de la Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL.

Conforme lo señala el punto 4.8 de la sección IV (Hechos constatados) del Acta de Infracción, la impugnante únicamente acreditó el pago de las remuneraciones de los meses de enero 2020 al mes de marzo de 2020 con las boletas de pago del ex trabajador denunciante, sin que se acredite el pago de las remuneraciones de los meses de abril 2020 a julio de 2020.

En ese sentido, corresponde confirmar la infracción a la labor inspectiva, declarando infundado el presente recurso de revisión interpuesto por HIELOS & AGUA IGLU SOCIEDAD ANÓNIMA CERRADA.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.