Hermanos Tume S.A.C — Res. 871-2023

Mediante Orden de Inspección N°2179-2021-SUNAFIL/IRE-PIU, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 346-2020-SUNAFIL/IRE-PIU (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento; que dispuso se acredite el pago del concepto de vacaciones, entre otros.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 313-2021-SUNAFIL/IRE-PIU, de fecha 24 de junio de 2021, notificada el 28 de junio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e)

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 03-2022-SUNAFIL/SIAI-IRE-PIURA, de fecha 05 de enero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Piura, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 144- 2021-SUNAFIL/IRE-PIURA/SIRE, de fecha 23 de marzo de 2022, notificada el 25 de marzo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 38,313.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 18 de abril de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 144-2021-SUNAFIL/IRE-PIURA/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N°74-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, de fecha 23 de junio de 20222, la Intendencia Regional de Piura declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 19 de julio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Piura, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 74-2022- SUNAFIL/IRE-PIU.

La Intendencia Regional de Piura admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000778-2022- SUNAFIL/IRE-PIU, recibido el 01 de agosto de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que HERMANOS TUMES S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N°74-2022- SUNAFIL/IRE-PIU, emitida por la Intendencia Regional de Piura, que confirmó la sanción impuesta de S/ 38,313.00, por la comisión, entre otras, de una (01) infracciones MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; es decir, el 28 de junio de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por HERMANOS TUMES S.A.C.

Debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente. Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por la impugnante vinculados a la infracción grave, pues no forman parte de la competencia de este tribunal.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración a la debida motivación, el cual es

El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa10, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento, tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa11, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

Así las cosas, se verifica que en el presente caso se han valorado lo actuado en el procedimiento, así como los documentos presentados y hechos constatados por la autoridad inspectiva a efectos de determinar la ocurrencia del reproche administrativo en contra del sujeto inspeccionado, por lo que no se advierte una insuficiencia en la valoración de pruebas, como erróneamente lo señala la recurrente, tampoco se advierte una

En ese orden de ideas, se corrobora de los actuados que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, así como tampoco la resolución impugnada, contravienen a la Constitución, ni a las leyes o normas reglamentarias, menos aún del derecho de defensa de la impugnante, pues ha podido presentar los medios probatorios que consideró pertinentes así como ha podido efectuar sus descargos e interponer los recursos impugnatorios; además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular.

Así, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por lo que no se advierte una afectación en los términos alegados por la impugnante. Por tales razones, corresponde no acoger los argumentos expuestos por la impugnante en este extremo, ni acoger su solicitud sobre revocar esta infracción.

En cuanto a la nulidad invocada por la impugnante, esta debe ser desestimada, al no evidenciarse que el presente procedimiento haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente.

El numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, entre otras.

Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo),12 existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo). Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

De autos, se observa que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 11 de diciembre de 2020, ordenó a la recurrente que cumpla hasta el 18 de diciembre de 2020 hasta las 23:59 horas, con la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento.

En tal sentido, la medida inspectiva de requerimiento ha sido emitida al amparo del artículo 14 de la LGIT; observando, además, lo dispuesto en el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT. Emisión que resulta razonable, pues la materia de inspección está orientada al cumplimiento de la normativa sociolaboral, derivada de la Orden de Inspección N° 2179-2020-SUNAFIL/IRE-PIU; por ende, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento.

Por todo lo expuesto, se puede concluir que el recurso de revisión deviene en infundado, por cuanto se encuentra acreditado que la impugnante ha incurrido en una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Por las consideraciones antedichas, no corresponde acoger los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

Sobre el error material incurrido por la Resolución de Sub Intendencia Nº 144-2021- SUNAFIL/IRE-PIU/SIRE, corregido por su superior jerárquico, la Intendencia Regional de Piura mediante la Resolución de Intendencia Nº 74-2022-SUNAFIL/IRE-PIU. Sobre el particular, debe indicarse que el error en la transcripción del correo del sujeto inspeccionado en la Resolución de primera instancia no vicia dicha resolución de causal de nulidad, contenido en el artículo 10 del TUO de la LPAG; toda vez que lo que prima es lo realmente actuado en el interior del proceso y lo que consta en el expediente, conforme lo ha señalado la Resolución de Intendencia Nº 74-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, en su numeral 6.3.6.

En efecto, del expediente inspectivo se aprecia que las comunicaciones entre la inspección de trabajo y el sujeto inspeccionado13 se han realizado al correo electrónico autorizado por este14.

Asimismo, en cuenta a la infracción a la labor inspectiva imputada se verifica que este fue notificado el 11 de diciembre de 2020 al correo señalado por el sujeto inspeccionado e incluso este confirmó su recepción; por lo que no se aprecia afectación al TUO de la LPAG, referido a la modalidad de notificación, tampoco se aprecia alguna afectación al derecho de defensa, ya que los requerimientos han sido notificados al correo electrónico autorizado por el administrado. Por lo que, se debe desestimar los argumentos expuestos en este extremo, ya que no se advierte una vulneración al artículo 20.4 del TUO de la LPAG, en los términos alegados por el recurrente.

Respecto al argumento del impugnante referido a que se encuentra en una grave crisis económica. Al respecto, corresponde traer a colación que esta sala, a través de la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, de fecha 29 de octubre de 2021, emitió precedente administrativo de observancia obligatoria15 donde, entre otros, se fijó el criterio que:

Sin embargo, en el presente caso, no se advierte que la impugnante haya acompañado a sus argumentos los medios de prueba que acrediten que su patrimonio se haya visto afectado en forma total o de una parte sustancial por un embargo. Por ello, se debe desestimar los argumentos en este extremo.

En cuanto al argumento referido a que se encuentra saliendo de una grave crisis económica e invocan el Decreto Supremo Nº 011-2020-TR, señalan que, no se había observado este, ni la suspensión perfecta de labores al que ha estado sujeta. Sobre el particular, debe indicarse que la inspeccionada no acreditó a lo largo del procedimiento que en el periodo materia del reproche administrativo, esto es, 2017 al 2020, el trabajador afectado se haya encontrado en suspensión perfecta de labores; tampoco acreditó que se haya encontrado en grave crisis económica; por el contrario, de lo analizado por la autoridad inspectiva en el décimo primer considerando de la medida inspectiva de requerimiento, se constató que la inspeccionada ha tenido grandes volúmenes de ventas, desde el 2014 al 2019, superando el monto máximo para el régimen de una micro o pequeña empresa.

Sobre el particular, la superación de los rangos máximos de volúmenes de ventas debe ser examinado desde la aplicación de la primacía de la realidad por la inspección del trabajo. En nuestro sistema, este principio del Derecho del Trabajo es fundamental para la apreciación administrativa de hechos sustanciales que difieren de las formalidades, registros y documentación en general propia de las relaciones de trabajo. Por tal motivo, al tratamiento que, sobre el particular, fluye en el expediente inspectivo y sancionador resulta consistente con los deberes y facultades que la inspección del trabajo tiene de cara a los fenómenos objeto de supervisión. Y es que, como ha sido establecido por Óscar Ermida Uriarte, “el principio de primacía de la realidad, tan propio del Derecho del trabajo, podría ser visto o aplicado como un correctivo ético de la actitud empresarial, cuando el empleador utiliza documentos o formalidades que esconden una realidad en perjuicio del trabajador y en violación de sus deberes éticos”.16

Por las estas razones antecedentes, lo alegado por la inspeccionada en este extremo debe ser desestimado.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.