GYA Construcciones S.A.C — Res. 579-2022

Mediante Orden de Inspección N° 0295-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, en el marco del operativo denominado “IRE LAM - OPERATIVO FORMALIZACIÓN 1 - CONSTRUCCIÓN CIVIL - EFSST - ENERO 2021”. Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 114-2021- SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el literal 46.3 del artículo 46 del RLGIT, por no haber facilitado la información (registro de control de asistencia, boletas de pago, acreditar el pago de remuneraciones, todo correspondiente a 87 trabajadores, periodo enero 2021) requerida por el inspector actuante para los días 19 de febrero de 2021 y 11 de marzo de 2019.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 181-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 19 de marzo de 2021, notificado el 25 de marzo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 209-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 23 de abril de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 381-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 21 de mayo de 20212, multó a la impugnante por la suma de S/ 43,560.00, por haber incurrido en las siguientes infracciónes:

Con fecha 11 de junio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 381-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, argumentando principalmente, lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 240-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 03 de diciembre de 20213, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 21 de diciembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 240- 2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.

La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 1176-2021-

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017- TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que GYA CONSTRUCCIONES S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 240-2021- SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque, que confirmó la sanción impuesta de S/ 43,560.00 por la comisión de una (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, del 07 de diciembre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por GYA CONSTRUCCIONES S.A.C.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de los requerimientos de comparecencia y de las medidas inspectivas de requerimiento. Así lo estipula el numeral 3.1

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece: “(…) Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. (…)”.

En esa misma línea, el artículo 15 numeral 15.1 del RLGIT, establece que “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9° de la Ley”.

Y es que, de acuerdo a lo señalado en el artículo 9° de la LGIT: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2: “Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización”

Consecuentemente, de acuerdo con el artículo 36 de la citada la LGIT, son infracciones a la labor inspectiva contrarias al deber de colaboración, las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, que perjudiquen la labor de los Supervisores–Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares. Tales infracciones pueden consistir en: 1) La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El

Sobre el particular, los Vocales integrantes de la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral de la SUNAFIL, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 2 del Reglamento del Tribunal, emitieron el Acuerdo Plenario contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, del 30 de julio de 202110, el cual incorpora un conjunto de criterios resolutivos cuya observancia y aplicación resulta obligatoria a todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo. En dicho Acuerdo Plenario, se estableció como criterio vinculante, entre otros, el fundamento jurídico N° 9, relacionado a la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva, el cual establece literalmente lo siguiente:

Como se evidencia de las normas acotadas, las actuaciones inspectivas están orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, previo al procedimiento administrativo sancionador. Dada la trascendencia de dichas actuaciones, la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva es inequívocamente, de carácter principal e independiente de otras posibles infracciones referentes a aspectos sustantivos.

De la revisión de los actuados, se aprecia que, el día 16 de febrero de 2021, se notificó a la impugnante, un requerimiento de información por medio de sistema de comunicación electrónica, a fin de que, remita lo siguiente: 1. Documento de representación legal del

Sin embargo, al día 19 de febrero, fecha en la que venció el plazo concedido, la impugnante no remitió la información requerida por el inspector actuante.

Posteriormente y habiendo ya vencido el plazo, la impugnante hizo llegar un correo electrónico al inspector actuante, señalándoles que adjunta la documentación solicitada, mencionando que en el “registro de planilla de control de asistencia diaria de GYA CONSTRUCCIONES S.A.C. figuran 87 personas, de las cuales en el mismo registro indica cesado en algunos casos.” De la revisión de la documentación, el inspector actuante advirtió que esta se encontraba incompleta.

Dentro de los archivos adjuntos, se aprecia Carta N° 006- GYACSAC-2021, suscrita por el Gerente General de la impugnante, en la que solicita solicito ampliar el plazo de entrega de información para corroborar el listado de los 87 trabajadores. Figura N° 03 Carta N° 006- GYACSAC-2021

No obstante, habiendo transcurrido más días, sin que se presente información adicional, el 08 de marzo de 2021, el inspector volvió a emitir un nuevo requerimiento de información, en el que se le requiere una vez más, la información solicitada en el primer requerimiento:

Sin embargo, al día 11 de marzo, fecha en la que venció el plazo concedido, la impugnante no remitió la información requerida por el inspector actuante, razón por la cual, el día 12 de marzo de 2021, el Inspector actuante extendió el Acta de Infracción, a través del cual, identifica que el impugnante habría incurrido en dos (2) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por lo que, propone la imposición de sanción económica ascendente a S/ 43,560.00.

El artículo IV, numeral 1.4) del Título Preliminar del TUO de la LPAG, establece que por el principio de razonabilidad las decisiones de la autoridad administrativa, cuando, entre otras, impongan sanciones, como en el caso materia de la casación, deben adoptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.

En el fundamento DÉCIMO CUARTO de la Casación N° 24504-2018, Lima la Corte Suprema señala que las decisiones de la Administración no deben responder únicamente a una aplicación mecánica e irrazonado de la ley formal, sino más bien hacia lo justo. Por ello, citando al jurista argentino Juan Carlos Cassagne, señaló que “todos los actos que produce la Administración Pública han de contar con un fundamento de legalidad y, a la vez, de razonabilidad o justicia, fundamento este último que rige para la actividad reglada como para la discrecional”.

Y es que, esta Sala ha identificado que el argumento medular del recurso de revisión formulado por la impugnante, es que la inaplicación del principio de razonabilidad, tanto en el procedimiento inspectivo, como en el presente procedimiento sancionador, alegando principalmente, lo siguiente: i) No se ha ponderado la cantidad de trabajadores que tiene en planilla, que denotaba un gran volumen, ii) No se ha valorado la solicitud de ampliación presentada, y, iii) No se ha ponderado la información aportada.

Sobre lo primero, se debe inferir, sobre la cantidad de trabajadores y el volumen de la documentación, que la información requerida solo databa de un mes, esto es, enero 2021, cuya fecha era reciente, considerando que el requerimiento se efectuó el 16 de febrero de 2021, por lo que el requerimiento resulta razonable, en ese sentido, máxime si la entrega debía ser por medio magnético o virtual. Sobre el segundo punto, se advierte que si bien, la impugnante solicitó una ampliación de plazo, por presuntas contingencias (ceses), no precisa en su documento que tiempo adicional requiere y tampoco ha acreditado, ante ninguna instancia, una situación apremiante y debidamente justificada (caso fortuito o fuerza mayor) que haya impedido o imposibilitado de manera indefectible, el incumplimiento de ambos requerimientos de información, máxime si habiendo transcurrido

Con relación a los trabajadores afectados, se precisa que, conforme consta en el numeral 4.9 del Acta de Infracción, el incumplimiento de los requerimientos le ha imposibilitado al inspector actuante, verificar el cumplimiento de las obligaciones consignadas como materia de investigación como las horas extras. En tal sentido, los ochenta y un (81) trabajadores identificados por el Inspector actuante, se constituyen en afectados por os incumplimientos, dado que la autoridad inspectiva, no ha podido verificar el real y efectivo cumplimiento de sus derechos sociolaborales. Cabe precisar que los parámetros para establecer la sanción económica, se encuentran en la Tabla de Cuantía y Aplicación de Sanciones regulada en el numeral 48.1 del artículo 48° del RLGIT.

Con respecto a la información solicitada por el inspector, esta esta debidamente detallada den los requerimientos, de tal manera, que no se admita duda de lo que deba presentar el sujeto inspeccionado. El impugnante reconoce que no presentó la información completa, por esta razón solicita la “ampliación”. Por lo que no, resulta razonable alegar que el inspector debía aclarar “alguna situación controvertida”.

Finalmente, respecto que se haya ocultado algún argumento obrante en el expediente impugnado, se precisa que, de la revisión del presente expediente administrativo, no se aprecia que la impugnante haya formulado un argumento “nuevo” que no se encuentre en las etapas precedentes, mas bien, estos han sido debidamente tomados en cuenta, valorados y analizados por las instancias del procedimiento administrativo sancionador, no advirtiéndose alguna vulneración al debido procedimiento.

Por las consideraciones expuestas, corresponde desestimar el recurso de revisión, confirmando las multas impuestas por la comisión de dos (2) infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.