| Resolución N° | 1118-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE CAJAMARCA |
| Impugnante | Guvi Servis E.I.R.L |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 139-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Fecha | 27 de noviembre de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por GUVI SERVIS E.I.R.L., en contra la Resolución de Intendencia N° 139-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 25 de agosto de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 130-2022-PS/SUNAFIL/IRE- CAJ/SIRE, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 139-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, en el extremo referido a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a GUVI SERVIS E.I.R.L., y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20231122MCR
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 88-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 131-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 21 de marzo de 2022; en mérito a la solicitud de actuación inspectiva presentada por el señor Engels Stalin Saldaña García (Jefe de Comercialización), para verificar que se está obligando a trabajar a contagiados con Covid-19, sin brindarles el descanso médico respectivo, amenazándolos con descontarles.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planes y programas de seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Plan para la vigilancia, prevención y control de COVID-19 en el trabajo); y, Equipos de protección personal (Sub materia: Incluye todas). 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft
Que, mediante Imputación de Cargos N° 141-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 07 de abril de 2022, notificada el 11 de abril de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 174-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 05 de mayo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cajamarca, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 250-2022-SUNAFIL/IRE- CAJ/SIRE, de fecha 27 de mayo de 2022, notificada el 15 de julio de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 13,478.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar el registro de los trabajadores: Adelmo Calua Cueva y Fernando Mendoza Mendoza en la nómina de trabajadores según el riesgo de exposición al SRASCoV-2 (muy alto, alto, mediano o bajo), así como el registro de la modificación del plan en el sistema integrado de información para COVID-19 (SICOVID-empresas) o por correo remitido a empresa@minsa.gob.pe, tipificada en el numeral 27.7 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 2,070.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar haber entregado EPP contra la COVID-19, a favor de algunos trabajadores comprendidos en la investigación, en el mes de enero de 2022 (periodo de investigación), tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 2,070.00
- Una (01) infracción GRAVE a la labor inspectiva, por no remitir la información solicitada mediante requerimiento de información de fecha 14 de febrero de 2022, tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,796.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la adopción de todos los extremos de la medida de requerimiento notificado el 21 de marzo de 2022, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 3,542.00.
Con fecha 04 de agosto de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 250-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Consideran excesiva la multa que se propone, toda vez que, en principio, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como finalidad el poder revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.
ii. Que, se debe dejar sin efecto la multa interpuesta en atención al principio de razonabilidad y principio de culpabilidad.
iii. Aclaran que, se ha acreditado la subsanación de las infracciones que se les atribuyen, puesto que los trabajadores Adelmo Calua Cueva y Fernando Mendoza Mendoza, han sido agregados en la nómina de trabajadores según el riesgo de exposición, con la aprobación de modificación del Plan, el cual consta en el Acta de fecha 28 de marzo de 2022.
iv. Alegan que esto se debería tomar en cuenta, ya que se han subsanado las infracciones y no se ha motivado correctamente, respecto del por qué no se han considerado tales acciones a la hora de arribar al cálculo de la multa interpuesta.
v. Refieren que, con fecha 20 de abril de 2022 se envió el registro de la modificación del plan en el sistema integrado de información para Covid-19 (SICOVID-Empresas), habiendo subsanado las omisiones al momento de la modificación, el cual fue remitido al correo del MINSA.
vi. Respecto de los equipos de protección personal, se debe mencionar que los trabajadores sí recibieron oportunamente los equipos de protección contra la Covid- 19, en el mes de enero de 2022, lo cual se acredita con el Anexo 1-D, consistente en la declaración jurada de los trabajadores supuestamente afectados, donde declaran haber recibido los EPPs; sin embargo, estos no firmaron el cargo de recepción, comprobándose que no se puso en riesgo o se afectó la seguridad y salud de estos, por lo que, la infracción nunca se cometió; no obstante, por temas de descoordinación interna y emergencia sanitaria, no se pudo acreditar oportunamente.
vii. Finalmente, manifiestan que, se ha recibido a nivel de casilla electrónica la notificación, la cual únicamente es prueba de una recepción de la notificación a nivel electrónico, sin embargo, no recibieron las alertas a través del correo electrónico y/o al sistema de mensajería, tal como lo dispone el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR. Asimismo, al no tenerse una válida notificación, se debe concluir que no se ha configurado la infracción imputada.
Mediante Resolución de Intendencia N° 139-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 25 de agosto de 20222, la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
2 Notificada a la impugnante el 31 de agosto de 2022.
i. Respecto a la inclusión de los trabajadores afectados en la nómina de trabajadores según el riesgo de exposición al SARS COV-2, con la aprobación de modificación del Plan de fecha 28 de marzo de 2022; de la revisión del expediente inspectivo y sancionador, no se verifica que haya cumplido con dicha subsanación, aunado a ello, de la lectura del acta señalada, en ningún punto se verifica lo afirmado por la misma.
ii. De la entrega de Equipos de Protección Personal (EPPs), es preciso señalar el artículo 60 de la LSST. Asimismo, es obligación del empleador realizar la entrega de los equipos de protección personal, en ese sentido, era la inspeccionada quien debía acreditar que efectivamente realizó la entrega a sus trabajadores, lo cual no ocurrió, pues, de la revisión del expediente inspectivo no se ha podido verificar que la inspeccionada haya acreditado la entrega de equipos de protección personal a los trabajadores afectados en el periodo fiscalizado (enero-2022), más aún al haber presentado Declaraciones Juradas con fecha posterior (abril 2022).
iii. Lo señalado se determina como un hecho insubsanable, pues no puede ser revertido de forma posterior, lo cual fue consignado por el personal inspectivo en el Anexo de Hechos Insubsanables de fecha 25 de marzo de 2022.
iv. Del requerimiento de información de fecha 14 de febrero de 2022, debe hacerse de conocimiento a la inspeccionada que, mediante Decreto Supremo N° 003-2020-TR, se aprobó el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica.
v. Por lo que, se concluye que la infracción a la labor inspectiva por no remitir la información respecto del requerimiento de fecha 14 de febrero de 2022, dentro del plazo señalado por el inspector comisionado, ha sido debidamente determinado y se ajusta al tenor del tipo legal por el cual se sancionó a la inspeccionada, con expresión de la normativa vulnerada en atención al principio de tipicidad y legalidad.
vi. Asimismo, se ha podido verificar que la inspeccionada habría cumplido con registrar el dato de contacto de su personal a fin de que se le envíe las alertas respecto a la notificación en la casilla electrónica. Tal es así, se pueda apreciar que dicho registro data del 21 de enero de 2022, por lo que, carece de veracidad que no haya recibido las alertas electrónicas.
Con fecha 12 de setiembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 139-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, solicitando informe oral.
La Intendencia Regional de Cajamarca, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N° 707- 2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 13 de setiembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 16 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN 3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.
derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE GUVI SERVIS E.I.R.L.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que GUVI SERVIS E.I.R.L., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 139-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, que confirmó la sanción impuesta por la suma de S/ 13,478.00, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 01 de setiembre de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por GUVI SERVIS E.I.R.L.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 12 de setiembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 139-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, señalando los siguientes alegatos:
i. Respecto a la emisión de la medida de requerimiento, que da origen a la falta muy grave, refieren que, sobre el extremo de no acreditar el registro de los trabajadores Adelmo Calua Cueva y Fernando Mendoza Mendoza en la nómina de trabajadores según el riesgo de exposición al SRAS-CoV-1 (muy alto, alto, mediando o bajo); el Tribunal de Fiscalización Laboral en la Resolución N° 145-2021-SUNAFIL/TFL- Primera Sala, aclaró que, si en el proceso de inspección laboral observa una falta calificada como insubsanable no podrá emitir medida de requerimiento, lo que se encuentra en concordancia con la Directiva N° 001-2016-SUNAFIL.
ii. En tal sentido, señalan que no se debió emitir la medida inspectiva de requerimiento siendo que el incumplimiento en materia de seguridad y salud en el trabajo era una infracción de carácter insubsanable, y de lo señalado en el numeral 6.14 de la citada resolución, si el inspector ya tenía certeza de la no realización de los monitoreos era imposible solicitar su presentación.
iii. Alegan que, lo mismo sucede con acreditar el registro de modificación del plan en el sistema integrado de información para Covid-19. Al respecto, precisan que, sin
perjuicio de lo señalado, cumplieron con enviar el plan y ello no ha sido valorado a fin de reducir o revalorar el monto respecto de este punto.
iv. Respecto del alegado no cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, refieren que, el Tribunal en el fundamento 6.24 de la Resolución N° 145-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, señala que, se debe tener en cuenta que el requerimiento tiene un carácter unitario, por lo que, el administrado no puede elegir cumplir solo alguna o algunas de las órdenes impartida, sino la totalidad de las mismas. Por tanto, el administrado tiene derecho a resistirse a un requerimiento cuando viole el artículo 14 de la LGIT.
v. Manifiestan que, si bien la entidad advirtió la existencia de una infracción en cuanto a prevención de riesgos laborales, solo debió requerir que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores, lo cual no realizó la entidad y con lo que sí cumplieron.
vi. No obstante, refieren que se vulneró el principio de legalidad, al solicitar la subsanación sobre estas presuntas conductas infractoras a la seguridad y salud en el trabajo, pues la norma es clara al señalar que la entidad únicamente podía requerir que se lleven a cabo las modificaciones necesarias ya señaladas.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre las infracciones graves
Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de tres (03) infracciones graves. Asimismo, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Sobre el particular, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG, establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”.
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de
admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.
Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que éste tiene por finalidad:
“…la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019- 2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente, por lo que no corresponde que esta Sala se pronuncie por lo alegado por el impugnante en relación a las infracciones graves, tipificadas en los numerales 27.7 y 27.9 del artículo 27 y numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT.
Sobre la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Así, en la búsqueda del cumplimiento de la medida inspectiva, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”9:
Figura N° 01: Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL
En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.
En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite la medida inspectiva de requerimiento de fecha 21 de marzo de 2022 y otorga un plazo de tres (03) días hábiles a la impugnante para que cumpla con:
9 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.
Figura N° 02:
Advirtiéndose que el incumplimiento de dicha medida constituiría infracción a la labor inspectiva, sancionable con una multa. Sin embargo, conforme consta en los hechos constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió íntegramente con lo dispuesto en la medida de requerimiento.
Siendo que, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 88-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, y en relación a los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción. Por tanto, corresponde declarar infundado el recurso de revisión en este extremo, en tanto la impugnante no acreditó el cumplimiento íntegro de la medida inspectiva de requerimiento, conforme lo han determinado las instancias de mérito, al evaluar y valorar todas las documentales presentadas.
En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y desestimarse todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo; por lo que se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT.
Por tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de licitud del administrado, al determinar las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva y sancionadora; correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato; sin embargo, no se aprecia el mismo. Siendo que, de los actuados, se advierte el
incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, la cual constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
En ese sentido, corresponde confirmar la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; en consecuencia, no acoger los argumentos expuestos en este extremo por parte de la impugnante.
Respecto a lo alegado por la impugnante, referido la invocación de la Resolución N° 145-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, emitida por el Tribunal de Fiscalización Laboral, en tanto que, advierten que, si en el proceso de inspección laboral se observa una falta calificada como insubsanable, no se podrá emitir medida de requerimiento, lo que se encuentra en concordancia con la Directiva N° 001-2016-SUNAFIL; por tanto, señalan que, no se debió emitir la medida inspectiva de requerimiento, y que tienen derecho a resistirse a la misma, en razón que, viola el artículo 14 de la LGIT, siendo que el incumplimiento por no acreditar el registro de los trabajadores Adelmo Calua Cueva y Fernando Mendoza Mendoza en la nómina de trabajadores según el riesgo de exposición al SRAS-CoV-1 (muy alto, alto, mediando o bajo) y, la acreditación del registro de modificación del plan en el sistema integrado de información para Covid- 19, son incumplimientos en materia de seguridad y salud en el trabajo que son de carácter insubsanable.
Sobre el particular, en referencia a la invocación de la Resolución N° 145-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, donde se le imputa a la impugnante el incumplimiento por no implementar el registro de monitoreo de agentes físicos, químicos, biológicos, psicosociales, y factores de riesgo disergonómico. Sobre el particular, debe desestimarse lo alegado por la impugnante, toda vez que la resolución invocada no constituye precedente vinculante de observancia obligatoria que haya sido dictada por el Tribunal de Fiscalización Laboral. En consecuencia, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo por la impugnante.
A manera de mayor abundamiento, debe señalarse que, el criterio adoptado por la Primera Sala del TFL, en la Resolución N° 145-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, no es similar a lo discutido en el presente proceso, pues en la citada resolución se analizó un caso en donde el inspector corroboró el incumplimiento por no implementar el registro de monitoreo de agentes físicos, químicos, biológicos, psicosociales, y factores de riesgo disergonómico, incumplimiento en materia de seguridad y salud en el trabajo de carácter insubsanable; por el contrario, en el presente caso, a la impugnante se le imputa el incumplimiento por no acreditar el registro de los trabajadores Adelmo Calua Cueva y Fernando Mendoza Mendoza en la nómina de trabajadores según el riesgo de exposición al SRAS-CoV-1 (muy alto, alto, mediando o bajo) y, la no acreditación del registro de modificación del plan en el sistema integrado de información para Covid-19, incumplimientos en materia de seguridad y salud en el
trabajo de carácter subsanable, en mérito a la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, y en relación a lo constatado por el personal inspectivo, que fue consolidado en el Acta de Infracción. De lo expuesto, se desprende que no corresponde la aplicación de lo resuelto en dicho proceso que motivó la emisión de la resolución invocada por la impugnante, toda vez que no coincide con lo discutido en el presente caso. Por ende, todos los argumentos dirigidos en este extremo deben ser desestimados.
Además, es necesario reiterar que, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, no verificándose la vulneración a al principio invocado por la impugnante. Por lo que, corresponde no acoger los argumentos expuestos en este extremo del recurso.
Sobre la solicitud de informe oral
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten10 (énfasis añadido).
Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el expediente Nº 01147-2012-PA/TC, en sus fundamentos décimo sexto y décimo octavo señala lo siguiente:
“Décimo Sexto.- De igual manera este Tribunal en constante jurisprudencia ha precisado que el derecho a no quedar en estado de indefensión se conculca cuando a los titulares de los derechos e intereses legítimos se les impide ejercer los medios legales suficientes para su defensa; pero no cualquier imposibilidad de ejercer estos medios produce un estado de indefensión que atenta contra el contenido constitucionalmente protegido del derecho, sino que es constitucionalmente relevante cuando se genera una indebida y arbitraria actuación del órgano que investiga o juzga al individuo. Este hecho se produce cuando al justiciable se le impide, de modo injustificado argumentar a favor de sus derechos e intereses legítimos (Exp. N.º 0582-2006-PA/TC; Exp. N.º 5175- 2007-HC/TC, entre otros)".
“Décimo Octavo.- Sobre el particular es importante precisar que el recurrente cuestiona el hecho de que se le haya privado o impedido ejercer su derecho de defensa por medio del informe oral; sin embargo, ello no constituye una vulneración de este derecho constitucional toda vez que no significó un
10 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS “Artículo IV.-Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
impedimento para el ejercicio del derecho de defensa del recurrente, ya que este Colegiado en reiterada jurisprudencia se ha pronunciado a este respecto manifestando que en los supuestos en que el trámite de los recursos sea eminentemente escrito, no resulta vulneratorios del derecho de defensa la imposibilidad del informe oral; dado que el accionante ha podido presentar sus alegatos por escrito a fin de sustentar su impugnación. En consecuencia, no se ha producido vulneración alguna del derecho constitucional de defensa del recurrente".
En similar sentido, el Tribunal Constitucional en la resolución recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:
“No resulta vulneratorio del derecho de defensa, la imposibilidad de realizar el informe oral, siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de ejercer el derecho de defensa por escrito a través de un informe”.
En similar sentido, mediante el segundo precedente emitido por el TFL contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:
“28. Por tanto, si bien los administrados pueden solicitar una audiencia ante las Salas del Tribunal de Fiscalización Laboral, dicho elemento no es indispensable ni necesario para la ejecución de las competencias que el ordenamiento jurídico le ha asignado a la instancia de revisión. 29. Así, tomando en cuenta casos anteriores tales como los analizados en las Resoluciones N° 002-2021, 019-2021, 126-2021, 210-2021 y 401-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, este Tribunal puede prescindir del informe oral, sin que ello constituya una vulneración de los derechos de los administrados, debido a que éstos han podido presentar sus argumentos por escrito, así como todo documento u otro instrumento de prueba, que les haya permitido fundamentar sus actos y/o pronunciamientos”.
6.27Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del informe oral, sin que ello constituya una vulneración de los derechos de los administrados, debido a que éstos han podido presentar sus argumentos por escrito, así como todo documento u otro instrumento de prueba, que les haya permitido fundamentar sus actos y/o pronunciamientos.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y calificación Seguridad y Salud en el Trabajo No acreditar el registro de los trabajadores: Adelmo Calua Cueva y Fernando Mendoza Mendoza en la nómina de trabajadores según el riesgo de exposición al SRASCOV-2 (muy alto, alto, mediano o bajo), así como el registro de la modificación del plan en el sistema integrado de información para COVID-19 (SICOVID-empresas) o por correo remitido a empresa@minsa.gob.pe. Numeral 27.7 del artículo 27 del RLGIT
GRAVE Seguridad y Salud en el Trabajo No acreditar haber entregado EPP contra la COVID-19, a favor de algunos trabajadores comprendidos en la investigación, en el mes de enero de 2022 (periodo de investigación). Numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT
GRAVE Labor Inspectiva No remitir la información solicitada mediante requerimiento de información de fecha 14 de febrero de 2022. Numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT
GRAVE Labor Inspectiva No cumplir con la adopción de todos los extremos de la medida de requerimiento notificado el 21 de marzo de 2022. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por GUVI SERVIS E.I.R.L., en contra la Resolución de Intendencia N° 139-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 25 de agosto de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 130-2022-PS/SUNAFIL/IRE- CAJ/SIRE, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 139-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, en el extremo referido a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a GUVI SERVIS E.I.R.L., y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20231122MCR
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