| Resolución N° | 0603-2026-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 002-2023-SUNAFIL/IRE-UCA |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE UCAYALI |
| Impugnante | Grupo Gerencial Asesoría y Servicios Integrales S.R.L |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 00012-2024- |
| Materia | SEGURIDAD SOCIAL |
| Región | Ucayali |
| Fecha | 28 de abril de 2026 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.– Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el GRUPO GERENCIAL ASESORIA Y SERVICIOS INTEGRALES S.R.L., en contra de la Resolución de Intendencia N° 00012- 2024-SUNAFIL/IRE-UCA, notificada el 6 de febrero de 2024, emitida por la Intendencia Regional de Ucayali dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 002-2023-SUNAFIL/IRE-UCA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.– CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 00012-2024-SUNAFIL/IRE-UCA, notificada el 6 de febrero de 2024, en los extremos referidos a la infracción muy grave en materia de seguridad social, tipificada en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B, y a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO.– Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave en materia de seguridad social, tipificada en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B, y a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en la materia de su competencia.
CUARTO.- Notificar la presente resolución al GRUPO GERENCIAL ASESORIA Y SERVICIOS INTEGRALES S.R.L., y a la Intendencia Regional de Ucayali, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260422CEC – HR 104229-2022
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 486-2022-SUNAFIL/IRE-UCA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 417-2022-SUNAFIL/IRE-UCA (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planillas o registros que la sustituyan (Sub materia: Entrega de boletas de pago al trabajador y sus formalidades); Seguridad Social (Sub materia: Declaración y pago de la seguridad social); Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Sub materia: Vacaciones); Certificado de trabajo (Sub materia: Incluye todas); Compensación por tiempo de servicios (Sub materia: Depósito de CTS); Remuneraciones (Sub materias: Pago de la remuneración – Sueldos y Salarios; Gratificaciones; Pago de bonificaciones). 20555195444 soft
Que, mediante Imputación de Cargos N° 003-2023-SUNAFIL/IRE-UCA, notificada el 23 de enero de 2023, se inició la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 348-2023-SUNAFIL/IRE-UCA-SIFN, de fecha 25 de julio de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Ucayali, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 000446-2023-SUNAFIL/IRE-UCA/SISA, notificada el 18 de setiembre de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de gratificaciones legales del periodo laborado por las extrabajadoras, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de las bonificaciones extraordinarias del periodo laborado por las extrabajadoras, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de vacaciones del periodo laborado por las extrabajadoras, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la compensación por tiempo de servicios – CTS, del periodo laborado por las extrabajadoras, tipificada en el numeral 24.5 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la remuneración mensual, correspondiente al periodo laborado por las extrabajadoras, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, por no acreditar el pago de los aportes efectivamente retenidos en régimen de seguridad social en pensiones, correspondiente al periodo laborado por las extrabajadoras, tipificada en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT.
- Una (01) infracción LEVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar entrega de boleta de pago de remuneraciones a favor de la afectada, tipificada en el numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT.
- Una (01) infracción LEVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar la entrega de certificado de trabajo por el periodo laborado por las extrabajadoras, tipificada en el numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no acreditar haber cumplido con lo ordenado mediante medida inspectiva de requerimiento de fecha 9 de agosto de 2022, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 4 de octubre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 000446-2023-SUNAFIL/IRE-UCA/SISA.
Mediante Resolución de Intendencia N° 00012-2024-SUNAFIL/IRE-UCA, notificada el 6 de febrero de 2024, la Intendencia Regional de Ucayali declaró infundado el recurso de apelación.
Con escrito de fecha 22 de febrero de 2024, la impugnante presentó ante la Regional de Ucayali el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 00012-2024- SUNAFIL/IRE-UCA.
La Intendencia Regional de Ucayali admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000217-2024- SUNAFIL/IRE-UCA, recibido el 7 de marzo de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo
3“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 5“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 6“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias7.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico- procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR. 8 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DEL GRUPO GERENCIAL ASESORIA Y SERVICIOS INTEGRALES S.R.L.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que el GRUPO GERENCIAL ASESORIA Y SERVICIOS INTEGRALES S.R.L. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 00012-2024-SUNAFIL/IRE-UCA, notificada el 6 de febrero de 2024, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otras, de una (1) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, tipificadas en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B, y de una (1) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, respectivamente, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; esto es, el 7 de febrero de 2024.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el GRUPO GERENCIAL ASESORIA Y SERVICIOS INTEGRALES S.R.L.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con escrito de fecha 22 de febrero de 2024, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 00012-2024-SUNAFIL/IRE-UCA, señalando los siguientes alegatos:
i. No ha sido notificado dos veces con el requerimiento de información, poniendo como excusa que ello era un actuar dilatorio por el solo hecho de pedir una sola vez una ampliación de plazo.
ii. En el Acta de Infracción, la Autoridad Inspectiva se ha limitado a describir los hechos ocurridos en orden cronológico, en una sola hoja, en donde no se refleja el análisis de derecho que ha hecho la SUNAFIL para determinar la imposición de la multa.
iii. El inspector debió otorgar un segundo requerimiento de información antes que priorizar una medida de requerimiento, más aún cuando debió advertir que la no contestación total se debió a los fundamentos expuestos en la solicitud de ampliación de plazo.
iv. El inspector debe tomar otras medidas previas a iniciar el procedimiento sancionador, lo que no ocurrió en el presente caso, pues el inspector solo emitió un requerimiento de información y luego de ello emitió una media de requerimiento con la finalidad de dar inicio posterior al procedimiento sancionador.
v. No se ha justificado ni motivado las infracciones imputadas. No hubo el mínimo esfuerzo por recabar la información y corroborar que en efecto no ha cumplido con los pagos antes de sancionar.
vi. Se ha vulnerado el principio de objetividad, razonabilidad y de non bis in ídem. Así, la única sanción sería por no remitir la información dentro del plazo otorgado.
vii. La autoridad instructora nunca analizó el escrito presentado por Mesa de Partes de fecha 09 de agosto de 2022, solo limitándose a señalar que dicho documento existe y fue recepcionado por la Autoridad Inspectiva, así como tampoco valoró bajo el principio de razonabilidad y verdad material dicho documento.
Análisis Del Recurso De Revisión
Revisado el recurso de revisión interpuesto, es oportuno señalar que esta Sala solo es competente para evaluar las infracciones sancionadas como MUY GRAVES; por lo que, estando a los actuados, se evidencia en la resolución impugnada cinco (5) infracciones GRAVES, dos (2) infracciones LEVES, así como dos (2) infracciones MUY GRAVES, siendo materia de análisis solo estas últimas. Por lo tanto, los argumentos tendientes a cuestionar la imposición de las sanciones graves y leves son argumentos respecto de los cuales esta Sala no tiene competencia para pronunciarse, toda vez que, respecto a las mismas, ya se ha agotado la vía administrativa.
Previo al análisis de los alegatos materia de recurso, debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:
“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo Nº 004-2017-TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos:
i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal.
Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto
es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones. 6.19. Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.”
Del recurso de revisión se evidencia que algunos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal, así como tampoco se encuentran vinculados a las infracciones muy graves materia de sanción. Por lo tanto, corresponde a esta instancia analizar solo los fundamentos vinculados a los aspectos señalados en el precedente antes invocado y/o los referentes a la invocación de la afectación del debido procedimiento9, no correspondiendo pronunciarse sobre los alegatos que no se encuentren en dichos presupuestos o relacionados a las infracciones muy graves.
Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo sancionador
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).
9 Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 9 de mayo de 2023. “(…) 29. Por ello, es importante señalar que toda afectación o invocación al debido procedimiento por parte de los recurrentes –y en general a alguno de los principios identificados en el Título Preliminar del TUO de la LPAG– debe de encontrarse vinculada con una infracción de naturaleza muy grave, como parte del presupuesto de la competencia material de este Tribunal, además, de encontrarse debidamente fundamentada y delimitada por el solicitante de un recurso extraordinario (conforme se detalló en los fundamentos 6.17 a 6.19 de la Resolución de Sala Plena N° 003- 2022-SUNAFIL/TFL). 30. Por el contrario, aquellos recursos de revisión que contengan la invocación a situaciones que pueda evidenciar la vulneración al debido procedimiento, así como a otro principio reconocido por el TUO de la LPAG pero que verse sobre infracciones que no son de competencia de este Tribunal o que no se encuentren debidamente fundamentada y delimitada en el recurso extraordinario, deberán ser declarados como improcedentes.”
El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el fundamento jurídico 5 de la sentencia recaída en el expediente N° 02098-2010-AA/TC, señaló que no solo existe base constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento convencional, a saber:
“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito “administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suyo este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. Nº 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis añadido).
Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con las vulneraciones alegadas por la impugnante, respecto a la debida motivación.
Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.
En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA/TC, una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: ser una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:
“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que: “[…] El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […] El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de Derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras). Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión,
no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).
Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.
Asimismo, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
En el caso en particular, del examen efectuado por esta Sala sobre la resolución emitida por la instancia de apelaciones, se puede observar que los cuatro elementos, antes referidos, pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que de la resolución impugnada se verifica que en sus fundamentos se han absuelto todos los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la instancia de apelaciones establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma, así como los hechos constatados en el acta de infracción. En similar sentido, se advierte que las instancias previas han evaluado los descargos presentados por la impugnante en cada oportunidad. Cabe señalar que, de la revisión del acta de infracción, se advierte la correcta fundamentación sobre la configuración de la infracción imputada, determinando la conducta infractora y la fundamentación jurídica al respecto.
Por lo tanto, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, no evidenciándose vulneración alguna a dicho principio, al deber de motivación, ni a los principios invocados por la impugnante. Por lo tanto, no corresponde acoger dichos extremos del recurso de revisión.
Respecto a los alegatos referidos a que se debió realizar más actuaciones y/o tomar otras medidas, debiéndose notificar dos veces con el requerimiento de información y/o efectuar un segundo requerimiento de información, debemos señalar que, conforme se advierte del expediente inspectivo, el comisionado notificó el requerimiento de información del 15 de julio de 2022, siendo atendido de manera parcial por la impugnante con la presentación de algunos de los documentos requeridos. Cabe señalar que se advierte que la documentación requerida obedece a información respecto de los trabajadores denunciantes, correspondiente a los meses de abril y mayo de 2022, y los correspondientes al cese de la relación laboral.
Asimismo, se verifica la notificación de la medida inspectiva de requerimiento del 9 de agosto de 2022, respecto de la cual la impugnante tampoco cumplió con presentar la documentación solicitada, que acredite la subsanación de las infracciones advertidas. En ese entendido, se advierte que el comisionado no solo recabó información durante las actuaciones inspectivas, sino que también solicitó la presentación de la misma por parte de la impugnante, la misma que no cumplió con lo requerido. Por lo que no resultan atendibles los referidos alegatos de la impugnante.
Cabe señalar que la realización de actuaciones inspectivas es potestad de los inspectores comisionados, los mismos que en mérito de las materias y la información recabada podrán adoptar las acciones que crean necesarias, de acuerdo a lo previsto en la LGIT y su reglamento. Así, no existe una obligación expresa de realizar un número determinado y/o limitado de actuaciones inspectivas, o realizar una sobre otra de manera excluyente, siendo potestad de los comisionados, en mérito al desarrollo de las actuaciones inspectivas, y con la finalidad del cumplimiento de la verificación de las materias, adoptar las acciones que crean necesarias para dicho fin. Por lo tanto, no se advierte la afectación alegada por la impugnante, no correspondiendo acoger dichos extremos del recurso de revisión.
Respecto a los alegatos de que en el acta de infracción solo se han expuesto hechos, sin mayor análisis, así como la falta de motivación de las infracciones imputadas. Debemos señalar que, conforme se advierte del acta de infracción, el comisionado expuso los hechos constatados, esto es, los incumplimientos incurridos por la impugnante, señalando que ante la determinación de las infracciones requirió a la impugnante la subsanación de las mismas. Asimismo, dejó constancia de que la impugnante no subsanó las infracciones, incumpliendo también con la medida inspectiva de requerimiento. De igual manera, se advierte la invocación de las normas infringidas para cada caso, las conductas típicas imputadas y la propuesta de sanción establecida. Por lo tanto, no se advierte el incumplimiento alegado por la impugnante, no correspondiendo acoger dichos extremos del recurso de revisión.
Respecto a la aplicación de los principios de objetividad y de razonabilidad, y la falta de valoración de sus escritos. Conforme se advierte de autos, tanto la infracción tipificada en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT y la tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, competencia de este tribunal, fueron plenamente acreditadas por el comisionado y las instancias previas, de acuerdo a los hechos
constatados y aplicando la sanción correspondiente, de acuerdo a lo previsto en el RLGIT. Asimismo, se verifica que tanto las solicitudes como los escritos presentados por la impugnante durante las actuaciones inspectivas y el presente procedimiento administrativo sancionador fueron valorados por las instancias correspondientes; sin perjuicio de ello, se advierte que los mismos no desvirtúan las infracciones imputadas. En tal sentido, no corresponde acoger dichos extremos del recurso de revisión.
Cabe señalar que, si bien la impugnante requirió ampliación de plazo para presentar la documentación ante el primer requerimiento y luego ante la medida inspectiva de requerimiento, se debe tener en cuenta que lo alegado en su solicitud no se encontraba sustentado, que desde la fecha de la primera solicitud hasta la emisión del acta de infracción concurrió un plazo mayor al requerido para presentar la información, que la información a ser presentada o la subsanación de las infracciones requerida no implicaban materia y/o actuaciones complejas, y sumado al hecho de que hasta la fecha la impugnante no ha adjuntado medio probatorio alguno que acredite el cumplimiento de sus obligaciones, permite advertir la configuración de las conductas infractoras imputadas.
En cuanto a los alegatos referidos a la vulneración del principio de Non Bis In Ídem, es importante mencionar que el numeral 11 del artículo 248° del TUO de la LPAG, señala que la potestad sancionadora de todas las entidades está regida por el siguiente principio: “Non bis in ídem. - No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.”
En relación al principio de non bis in ídem, Morón Urbina10 ha señalado, sobre la concurrencia de la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos para la exclusión de una segunda sanción, lo siguiente: “La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento”, dado que si no apareciera alguno de estos elementos comunes, si sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado. Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:
- La identidad subjetiva o de persona (eadem personae) consistente en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado,
10 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 790.
independientemente de cómo cada una de ellas valore su grado de participación o forma de culpabilidad imputable. No se refiere a la identidad del agraviado o sujeto pasivo (…) - La identidad de hecho u objetiva (eadem rea) consiste en que el hecho o conducta incurridas por el administrado deba ser la misma en ambas pretensiones punitivas, sin importar la calificación jurídica que las normas les asignen o el presupuesto de hecho que las normas contengan. No es relevante el nomen juris o como el legislador haya denominado a la infracción o título de imputación que se les denomine, sino la perspectiva fáctica de los hechos u omisiones realizados. - Finalmente, la identidad causal o de fundamento (eadem causa petendi) consiste en la identidad en ambas incriminaciones, esto es, que exista superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos que se persiguen resultan ser heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que, si son iguales, no procederá la doble punición (…)” (énfasis añadido).
Que, respecto a dicha vulneración se debe concluir que:
a) Identidad de Sujetos: En las infracciones imputadas en el procedimiento sancionador, la pretensión punitiva se ejerce contra el sujeto inspeccionado “GRUPO GERENCIAL ASESORIA Y SERVICIOS INTEGRALES S.R.L.”. (énfasis añadido)
b) Identidad de Hechos: Los hechos que se le atribuyen a la inspeccionada se tratan de siete (7) conductas en materia de relaciones laborales, una (1) en materia de seguridad social y una (1) a la labor inspectiva, sancionables en forma independiente, de acuerdo a los fundamentos fácticos y jurídicos que las sustentan.
c) Identidad de Fundamentos: Las obligaciones cuyo incumplimiento se sanciona tienen diferentes fundamentos jurídicos; para el caso de las infracciones muy graves materia de análisis, se encuentran tipificadas en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT y en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, respectivamente.
Como se aprecia, no existe identidad de hechos en el presente procedimiento sancionador, ya que los hechos son distintos; en ese sentido, no se ha producido la vulneración al principio del non bis in ídem, respecto a las infracciones mencionadas, toda vez que no se verificó de manera conjunta la triple identidad, de sujeto, hecho y fundamento. Asimismo, estando a la Resolución de Sala Plena Nº 013-2022- SUNAFIL/TFL, citada por la impugnante, se debe tener en cuenta que el análisis efectuado en los fundamentos previos se encuentra en el marco de los fundamentos en calidad de precedente, establecidos en dicha resolución.
De lo expuesto, se verifica que no se ha impuesto sanción de multa por los mismos hechos; por lo tanto, no se ha vulnerado el principio de non bis in ídem. Cabe señalar que, respecto al argumento de la impugnante de que la única sanción que se debió imponer fue por no presentar la información requerida, conforme se advierte de los actuados, dicha conducta no fue sancionada, pues el comisionado prosiguió con las actuaciones inspectivas al contar con los elementos necesarios. Por tanto, no corresponde amparar dicho extremo del recurso de revisión.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora
Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales No acreditar el pago de gratificaciones legales del periodo laborado por las extrabajadoras.
Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE
Relaciones Laborales No acreditar el pago de las bonificaciones extraordinarias del periodo laborado por las extrabajadoras.
Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE
Relaciones Laborales No acreditar el pago de vacaciones del periodo laborado por las extrabajadoras.
Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE
Relaciones Laborales No acreditar el pago de la compensación por tiempo de servicios – CTS, del periodo laborado por las extrabajadoras.
Numeral 24.5 del artículo 24 del RLGIT GRAVE
Relaciones Laborales No acreditar el pago de la remuneración mensual, correspondiente al periodo laborado por las extrabajadoras.
Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE
Relaciones Laborales No acreditar entrega de boleta de pago de remuneraciones a favor de la afectada.
Numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT LEVE
Relaciones Laborales No acreditar la entrega de certificado de trabajo por el periodo laborado por las extrabajadoras.
Numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT LEVE
Seguridad Social No acreditar el pago de los aportes efectivamente retenidos en régimen de seguridad social en pensiones, correspondiente al periodo laborado por las extrabajadoras.
Numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT MUY GRAVE
Labor Inspectiva No acreditar haber cumplido con lo ordenado mediante medida inspectiva de requerimiento de fecha 9 de agosto de 2022.
Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO.– Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el GRUPO GERENCIAL ASESORIA Y SERVICIOS INTEGRALES S.R.L., en contra de la Resolución de Intendencia N° 00012- 2024-SUNAFIL/IRE-UCA, notificada el 6 de febrero de 2024, emitida por la Intendencia Regional de Ucayali dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 002-2023-SUNAFIL/IRE-UCA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.– CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 00012-2024-SUNAFIL/IRE-UCA, notificada el 6 de febrero de 2024, en los extremos referidos a la infracción muy grave en materia de seguridad social, tipificada en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B, y a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO.– Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave en materia de seguridad social, tipificada en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B, y a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en la materia de su competencia.
CUARTO.- Notificar la presente resolución al GRUPO GERENCIAL ASESORIA Y SERVICIOS INTEGRALES S.R.L., y a la Intendencia Regional de Ucayali, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260422CEC – HR 104229-2022
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