| Resolución N° | 0773-2026-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 86-2023-SUNAFIL/IRE-LIB |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE LA LIBERTAD |
| Impugnante | Grupo Corporativo Golden S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 67-2024- |
| Materia | SEGURIDAD SOCIAL |
| Región | La Libertad |
| Fecha | 29 de mayo de 2026 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por GRUPO CORPORATIVO GOLDEN S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 67-2024-SUNAFIL/IRE-LIB, notificada el 05 de marzo de 2024, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 86-2023- SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 67-2024-SUNAFIL/IRE-LIB, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a GRUPO CORPORATIVO GOLDEN S.A., y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
20260527RZR – HR 58721-2024
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 0000002809-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1168-2022-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), en atención al Operativo de Fiscalización sobre Formalización – NSL – Sector Minería – octubre 2022 – IRE La Libertad.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 228-2023-SUNAFIL/IRE-LIB/SIFN-IF, notificada el 20 de febrero de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).
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De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 597-2023-SUNAFIL/IRE-LIB/SIFN-IF, notificado el 24 de mayo de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. En consecuencia, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de La Libertad, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 648-2023- SUNAFIL/IR-LL/SISA, notificada el 09 de junio de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la Seguridad Social, por no efectuar el pago de los aportes del Sistema Privado de Pensiones, tipificada en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por el no cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 29 de junio de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 648-2023-SUNAFIL/IR-LL/SISA.
Mediante la Resolución de Intendencia N° 67-2024-SUNAFIL/IRE-LIB, notificada el 05 de marzo de 2024, la Intendencia Regional de La Libertad declaró infundado el recurso de apelación.
Con fecha 26 de marzo de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 67-2024- SUNAFIL/IRE-LIB.
La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, los mismos que fueron recibidos el 09 de abril de 2024.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299811, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
1 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299812, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo3 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR4, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR5 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 206 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía
2“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 3 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 4“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.” 5“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”6.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional7.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
6 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR. 7 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136- 2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009- PA/TC.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE GRUPO CORPORATIVO GOLDEN S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que GRUPO CORPORATIVO GOLDEN S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 67-2024- SUNAFIL/IRE-LIB, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, que declaró infundado el recurso de apelación y confirmó la sanción impuesta por la comisión, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de Seguridad Social, tipificada en el numeral 44- B.2 del artículo 44-B del RLGIT, y de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 06 de marzo de 2024.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por GRUPO CORPORATIVO GOLDEN S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 26 de marzo de 2024, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 67-2024-SUNAFIL/IRE-LIB, señalando los siguientes alegatos:
i. Resultaba jurídicamente imposible acreditar el acogimiento a la Ley N° 31690 debido a que, al momento de formular los descargos y el recurso de apelación, aún no se había emitido el reglamento de dicha norma. Posteriormente se aprobó el Reglamento mediante Decreto Supremo N° 145-2023-EF y la empresa se acogió al REPRO AFP-PRIVADO mediante convenios suscritos con las AFP Hábitat, Integra y Prima, por lo que la infracción imputada habría dejado de subsistir. ii. Asimismo, durante las actuaciones inspectivas se presentaron las planillas AFPNET correspondientes al período julio 2022 – septiembre 2022 con estado de “presentadas”, indicando que la falta de acreditación se encontraba referida únicamente al pago de los aportes previsionales, cuyo incumplimiento obedecía a la difícil situación financiera atravesada por la empresa. iii. Finalmente, se señala vulneración de los principios de razonabilidad, proporcionalidad, culpabilidad, legalidad y debido procedimiento, alegándose que no se valoró adecuadamente la imposibilidad material y jurídica de cumplir con la obligación previsional ni las circunstancias económicas de la empresa,
sosteniéndose además que la responsabilidad administrativa sancionadora no puede sustentarse en criterios de responsabilidad objetiva.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre el principio del debido procedimiento y la motivación alegada.
Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante alega una presunta vulneración al debido procedimiento8. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.
El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.
En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa9, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Sobre el particular, el inciso a) del artículo 44 de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.
Por su parte, el numeral 1.2 del inciso 1 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa10, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.
Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que
8 “Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas (...)” (énfasis añadido). 9 Cfr. numeral 2 del artículo 230 del TUO de la LPAG. 10 Cfr. numeral 2 del artículo 230 del TUO de la LPAG.
aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.
En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Intendencia N° 67-2024-SUNAFIL/IRE-LIB, que resolvió declarar infundado el recurso de apelación interpuesto contra los alcances de la Resolución de Subintendencia N° 648-2023-SUNAFIL/IR-LL/SISA, como esta última, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional, del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, así como, no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación.
Por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimados; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto de cada reproche administrativo, calificados como infracciones muy graves.
De la Infracción a la Seguridad Social
Al respecto, cabe precisar que el incumplimiento a las normas de la seguridad social, constituye infracción muy grave dentro del sistema inspectivo. Así, todo trabajador tiene derecho a contar con un sistema nacional de pensiones (en adelante, SPP), de acuerdo con su elección, tal como lo prevé el Decreto Ley N° 19990 en su artículo 3, que establece:
“Artículo 3.- Son asegurados obligatorios del Sistema Nacional de Pensiones de la Seguridad Social, con la excepción a que se refiere el artículo 5, los siguientes:
a) Los trabajadores que prestan servicios bajo el régimen de la actividad privada a empleadores particulares, cualesquiera que sean la duración del contrato de trabajo y/o el tiempo de trabajo por día, semana o mes; b) Los trabajadores al servicio del Estado bajo los regímenes de la Ley N° 11377 o de la actividad privada; incluyendo al personal que a partir de la vigencia del presente Decreto Ley ingrese a prestar servicios en el Poder Judicial, en el Servicio Diplomático y en el Magisterio; c) Los trabajadores de empresas de propiedad social, cooperativas y similares; d) Los trabajadores al servicio del hogar; e) Los trabajadores artistas; y f) Otros trabajadores que sean comprendidos en el Sistema, por Decreto Supremo, previo informe del Consejo Directivo Único de los Seguros Sociales”
Asimismo, el artículo 3 del Decreto Supremo N° 054-97-EF, que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones, establece que: el SPP funciona bajo la modalidad de Cuentas Individuales de Capitalización, cuyos aportes provienen en algunos casos de los trabajadores dependientes, cuyos empleadores actúan como agentes retenedores, tal como lo precisa el artículo 29 de la norma acotada.
Acorde con lo dispuesto en el artículo 34 del TUO citado, se precisa que dichos aportes, deben ser declarados, retenidos y su pago debe efectuarse dentro de los primeros cinco días del mes siguiente a aquel en que se devengaron las remuneraciones afectas. El incumplimiento por parte del empleador de efectuar el pago de los aportes a la AFP, efectivamente retenidos de los trabajadores afiliados en la oportunidad que corresponda, constituye una infracción muy grave tipificada en el numeral 44-B.2 del RLGIT, tal como se verifica en el numeral 4.13 de la sección de Hechos Constatados del Acta de Infracción.
Al respecto, conforme a lo señalado en el fundamento 17 al 23 de la resolución de primera instancia, quedó acreditado que la inspeccionada no cumplió con efectuar el depósito o pago de los montos retenidos por concepto de aportes previsionales AFP correspondientes al período julio 2022 – septiembre 2022 respecto de 235 trabajadores, verificándose que las planillas AFPNET únicamente figuraban con estado de “presentadas”, lo cual no acreditaba el pago efectivo de los aportes. Asimismo, se consideró relevante que la propia inspeccionada reconociera, mediante escrito de fecha 17 de noviembre de 2022, que mantenía declarados e impagos dichos aportes debido a su difícil situación financiera.
En ese sentido, no podemos dejar de lado que el cumplimiento de las normas de la seguridad social en pensiones, es un derecho que no puede ser desatendido, el cual merece prioritaria atención, por cuanto es la retención que efectúa el empleador de una parte de las remuneraciones de los trabajadores, a fin de que las declare, las deposite al Sistema de Pensiones designado por el mismo. Este incumplimiento genera el riesgo de que los aportes no sean considerados como parte de la futura jubilación de los trabajadores y, además, que aquellos que sufran un siniestro (fallecimiento o invalidez) no puedan acceder oportunamente a la cobertura del seguro de invalidez, sobrevivencia y gastos de sepelio, al no contar con los aportes mínimos exigidos por la normativa previsional, produciéndose una eventual postergación de dicha cobertura hasta la regularización de los pagos por parte del empleador.
El argumento no desvirtúa la configuración de la infracción imputada en el numeral 44- B.2 del artículo 44-B del RLGIT, dada cuenta que el hecho infractor quedó consumado cuando la inspeccionada no acreditó el pago de los aportes previsionales correspondientes al período julio 2022 – septiembre 2022 respecto de 235 trabajadores, pese a haber retenido dichos montos y pese a haberse emitido una medida inspectiva de requerimiento exigiendo expresamente su acreditación. La propia empresa reconoció durante las actuaciones inspectivas que mantenía “declarados e impagos” los aportes previsionales debido a su situación financiera, por lo que no existe controversia respecto de la materialidad del incumplimiento.
En ese sentido, el acogimiento posterior al REPRO AFP-PRIVADO no elimina retroactivamente la conducta infractora previamente consumada ni extingue la responsabilidad administrativa derivada del incumplimiento detectado durante las actuaciones inspectivas. Debe tomarse en consideración que el régimen aprobado por la Ley N° 31690 regula un mecanismo extraordinario de reprogramación de deuda previsional, lo que supone precisamente el reconocimiento de una deuda pendiente de pago; sin embargo, dicho régimen no equivale a la cancelación de la obligación adeudada ni acredita el pago efectivo de los aportes previsionales retenidos a los trabajadores. En ese sentido, el acogimiento al REPRO AFP-PRIVADO no constituye un supuesto eximente de responsabilidad administrativa, pues para ello correspondía acreditar el cumplimiento íntegro de la obligación sociolaboral antes del inicio del procedimiento sancionador, situación que no ocurrió en el presente caso.
Asimismo, el argumento referido a la imposibilidad jurídica de acogerse inicialmente al REPRO AFP-PRIVADO debido a la ausencia de reglamento tampoco desvirtúa la infracción imputada. Ello porque la conducta infractora imputada consistió en no efectuar el pago oportuno de los aportes previsionales retenidos a los trabajadores. En ese sentido, aun cuando posteriormente la inspeccionada se hubiese acogido al régimen de reprogramación previsto en la citada norma, ello únicamente evidencia el reconocimiento y reprogramación de una deuda previsional pendiente, mas no acredita el pago efectivo e íntegro de los aportes adeudados ni constituye un supuesto eximente de responsabilidad administrativa.
Respecto de los cuestionamientos vinculados a la presunta vulneración de los principios de razonabilidad, proporcionalidad y culpabilidad, corresponde precisar que las dificultades económicas alegadas por la impugnante no constituyen un supuesto eximente de responsabilidad administrativa respecto del incumplimiento de las obligaciones previsionales. Ello debido a que el empleador, en su condición de agente retenedor de los aportes previsionales descontados de las remuneraciones de los trabajadores, mantiene la obligación de declarar y efectuar el pago oportuno de dichos
montos dentro de los plazos establecidos por la normativa del Sistema Privado de Pensiones.
Sin perjuicio de lo antes señalado, del análisis del expediente administrativo sancionador no se advierte la presentación de medios probatorios idóneos que acrediten la alegada situación financiera invocada por la impugnante, por lo que no se encuentran elementos que sustenten la imposibilidad material alegada para justificar el incumplimiento verificado durante las actuaciones inspectivas.
Asimismo, una vez determinado el incumplimiento, la resolución sancionadora ha establecido el valor de la multa considerando la gravedad de la infracción (calificada como Muy Grave) y el número de trabajadores afectados (235 trabajadores afectados), conforme a lo previsto en el artículo 38 de la LGIT. (énfasis añadido)
La cuantía fue determinada de acuerdo con la tabla de sanciones aplicable a empresas no comprendidas en el régimen MYPE (NO MYPE), prevista en el numeral 48.1 del artículo 48 del RLGIT, la cual contiene montos tasados en función de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT) vigente a la fecha de constatación de la infracción. Dichos montos ya han sido fijados por el legislador reglamentario atendiendo a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, conforme se desprende del artículo 111 del citado reglamento. (énfasis añadido)
En consecuencia, respecto de los hechos constatados y la sanción impuesta en el presente caso, se verifica la debida aplicación de los principios de razonabilidad, proporcionalidad y culpabilidad. Además, debe precisarse que, conforme a la regulación establecida por el legislador reglamentario, la determinación de la cuantía de la multa, o su eventual exoneración, no se encuentra sujeta a la discrecionalidad de la autoridad administrativa de trabajo, sino que responde a criterios previamente establecidos por la norma.
En tal sentido, no se advierte vulneración a los principios invocados por la impugnante, correspondiendo confirmar la sanción impuesta en dicho extremo.
Sobre la medida inspectiva de requerimiento
Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece que:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).
11 El presente decreto supremo tiene por objeto modificar el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, a fin de ajustar la escala de sanciones en función a los criterios del principio de razonabilidad establecidos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada.
En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución— el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.
De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que, en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Cabe indicar que la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
Sobre la medida de requerimiento del 10 de noviembre de 2022, el inspector comisionado otorgó un plazo de cinco (05) días hábiles para que la impugnante adopte las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de relaciones laborales, como se aprecia a continuación:
Figura N°01
Al respecto, podemos apreciar que el inspector de trabajo, en el numeral 4.13 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, precisó que el sujeto inspeccionado dejó señalado en el escrito de fecha 17 de noviembre de 2022, que mantiene declarados e impagos los aportes previsionales de sus trabajadores. Del mismo modo, en el numeral 4.15 de la misma Acta de Infracción, el inspector comisionado propuso infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido al no cumplimiento íntegro de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 10 de noviembre de 2022.
En este punto corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2023 en el diario oficial El Peruano, referida a los elementos que debe contener una medida inspectiva de requerimiento, en los términos siguientes:
“6.26 La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica.
a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado;
b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al describirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. (…)”.
Del mismo modo, para analizar la medida emitida en el presente caso, corresponde citar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 010-2025- SUNAFIL/TFL, publicado el 22 de octubre de 2025 en el diario oficial El Peruano, referido al carácter unitario de la medida inspectiva de requerimiento, cuyo contenido pertinente es el siguiente:
“6.44. Con relación al carácter unitario de la medida inspectiva de requerimiento, esta Sala considera que dicho atributo está referido a su naturaleza. En ese sentido, aunque su contenido pueda comprender diversos mandatos específicos, cada uno de estos responde a un incumplimiento concreto y constituye, por tanto, una obligación autónoma susceptible de ser cumplida de manera independiente. Debiéndose precisar que, la eventual invalidez de alguno de los mandatos contenidos en la medida no afecta la exigibilidad de los demás, pues el carácter unitario garantiza la integridad de la medida dictada, mientras que la autonomía material de las obligaciones asegura la eficacia de la función inspectiva y refuerza la finalidad preventiva y correctiva del sistema.
Asimismo, el administrado mantiene el deber de colaboración previsto en el artículo 9° de la LGIT, lo que implica atender y cumplir los mandatos subsanables válidamente dispuestos, aun cuando discrepe de alguno en particular. Ello guarda coherencia con las facultades del inspector de ordenar medidas correctivas en el marco de sus competencias y asegura que la medida cumpla su finalidad de tutela del orden sociolaboral. De este modo, la interpretación razonable y proporcional del requerimiento no admite que la supuesta invalidez de un extremo se extienda a los demás, pues ello desnaturalizaría la propia función correctiva de esta medida inspectiva.” (Énfasis añadido)
Del análisis efectuado por esta Sala, se advierte que la medida de requerimiento, emitida por el inspector comisionado, se ajusta a los principios de razonabilidad, debida motivación y legalidad, pues la materia de inspección estuvo orientada al cumplimiento de la normativa en seguridad social. Además, el inspector ha cumplido con establecer el ámbito subjetivo y objetivo en el presente caso, precisándose no solo los trabajadores afectados sino las acciones tendientes a revertir dicha conducta. Del mismo modo, en relación con el plazo de cinco (05) días hábiles otorgado para su cumplimiento, este resulta razonable y suficiente considerando los mandatos y que se trataba de los aportes
ya retenidos de sus doscientos treinta y cinco (235) trabajadores afectados. En ese sentido, correspondía que el administrado acreditara, ante el inspector actuante, el cumplimiento en el plazo conferido lo que no se evidenció, confirmándose así el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento dictada por el inspector de trabajo.
Cabe señalar que la medida inspectiva de requerimiento fue emitida en el marco de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 0000002809-2022- SUNAFIL/IRE-LIB y en atención a los incumplimientos advertidos durante la fiscalización, posteriormente recogidos en el Acta de Infracción. En consecuencia, la impugnante se encontraba obligada a cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, no advirtiéndose que la emisión de dicha medida haya vulnerado el artículo 14 de la LGIT ni el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, disposiciones que regulan la emisión y validez de las medidas inspectivas de requerimiento.
En ese sentido, se confirma la multa impuesta a la impugnante al haberse verificado la comisión de una infracción muy grave a la labor inspectiva, consistente en el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
En relación con la alegada vulneración de los principios de legalidad y debido procedimiento, se advierte que la impugnante se limita a enumerarlos sin desarrollar ni explicar de manera concreta cómo el acto administrativo impugnado habría transgredido cada uno de ellos. Al no vincular los principios invocados con hechos específicos del caso ni con actuaciones determinadas de las instancias previas, sus planteamientos resultan genéricos e insuficientes, por lo que corresponde desestimarlos.
Por las razones expuestas, se desestima la nulidad invocada por la impugnante, al no haberse acreditado la existencia de ninguna de las causales previstas en el artículo 10 del TUO de la LPAG, constatándose que en el presente procedimiento se respetaron las garantías del debido proceso administrativo.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad Social No efectuar el pago de los aportes del Sistema Privado de Pensiones Numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT MUY GRAVE Labor inspectiva No cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 006-2026-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por GRUPO CORPORATIVO GOLDEN S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 67-2024-SUNAFIL/IRE-LIB, notificada el 05 de marzo de 2024, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 86-2023- SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 67-2024-SUNAFIL/IRE-LIB, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a GRUPO CORPORATIVO GOLDEN S.A., y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
20260527RZR – HR 58721-2024
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Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.