Grifo J.H.P — Res. 1164-2022

Mediante Orden de Inspección N° 3108-2020-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 398-2020-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por incumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 03 de diciembre de 2020.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 133-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 24 de marzo de 2021, notificada el 26 de marzo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 307-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 05 de mayo de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 684-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 18 de noviembre de 2021, notificada el 22 de noviembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 25,929.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 13 de diciembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 684-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 055-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 16 de febrero de 20222, la Intendencia Regional de Arequipa declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, y revocó en parte la Resolución de Sub

Con fecha 14 de marzo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 055-2022- SUNAFIL/IRE-AQP.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 216-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 19 de marzo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que GRIFO J.H.P. E.I.R.LTDA., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 055-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, que revocó en parte la Resolución de Sub Intendencia Nº 684-2021-SUNAFIL/IRE-ARE-SIRE, la sanción impuesta a un monto total de S/ 19,178.00 por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 21 de febrero de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por GRIFO J.H.P. E.I.R.LTDA.

Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una infracción leve y una grave en materia de relaciones laborales. Asimismo, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. 6.2. Sobre el particular, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión. El artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, esto es la LGIT, que en su artículo 49 se tiene la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrollada su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas. 6.6. En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento citado en el numeral precedente, por lo que no corresponde que esta Sala se pronuncie por lo alegado por el impugnante en relación a las infracciones leves y graves, tipificadas en el numeral 23.2 del artículo 23 y numeral 24.4 del artículo 24, ambas del RLGIT.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo Reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Además, pueden consistir en ordenar al empleador, (…) siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, (…) la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (en adelante, PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, con fecha 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022, en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

Así, en tanto el objeto de la medida inspectiva de requerimiento es la de revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado, en la búsqueda de dicho cumplimiento, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”9: Figura 1: Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL

En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, de fecha 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.

Respecto de la razonabilidad, el Título Preliminar del TUO de la LPAG, reconoce a la misma como un principio del procedimiento administrativo:

En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento el 3 de diciembre de 2020, otorgando un plazo de tres (3) días hábiles a la impugnante para que cumpla con ésta hasta las 14:00 horas del 10 de diciembre de 2020. En aquella oportunidad, se hizo advirtencia de que el incumplimiento de dicha medida constituiría infracción a la labor inspectiva, sancionable con una multa.

En ese orden de ideas, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento ha sido emitida al amparo del artículo 14 de la LGIT; observando, además, lo dispuesto en el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, al advertirse, que la impugnante no había cumplido con la normativa vigente en materia de relaciones laborales, tras analizar la documentación presentada por el sujeto inspeccionado. Emisión que resulta razonable, pues la materia de inspección está orientada al cumplimiento de la normativa sociolaboral, dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 3108-2020-SUNAFIL/IRE-AQP; por ende, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento. En consecunecia, se deben desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

Cabe señalar lo dispuesto por el precedente administrativo de observancia obligatoria recaído en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, de fecha 30 de julio de 2021, el cual fijó una serie de criterios, entre otros, referente a la naturaleza de las infracciones a la labor inspectiva:

En tal sentido, se debe indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento

Por tanto, la subsanación de alguna infracción distinta a la labor inspectiva, no implica ni condiciona la configuración de los hechos ni del tipo infractor de la infracción a la que hace referencia el RLGIT, sobre la labor inspectiva.

Así las cosas, conforme al literal décimo sexto de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, la impugnante no cumplió dentro del plazo otorgado con la totalidad de lo requerido y en los términos ordenados por la autoridad inspectiva, en la medida inspectiva de requerimiento del 3 de diciembre de 2020 que dispuso, lo siguiente:

Por todo lo expuesto, se puede concluir que el recurso de revisión deviene en infundado, por cuanto se encuentra acreditado que la impugnante ha incurrido en una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada, adecuadamente, en el numeral 46.7 del

Por las consideraciones antedichas, no corresponde acoger los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

Sobre el principio de licitud, es pertinente traer a colación el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el cual dispone que “las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras que no cuenten con evidencia en contrario”.

Por su parte, el principio de culpabilidad, regulado en el numeral 10 del artículo 248 del TUO de la LPAG, refiere que “la responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.”

Es preciso traer a colación lo señalado por Morón Urbina, respecto de la culpabilidad de la persona jurídica, quien refiere sobre la solución de particularizar la culpabilidad de las personas jurídicas que ésta se orienta “a partir de la capacidad con las que cuentan estos entes para poder incurrir en infracciones y, por ende, responder por las sanciones. Así, las personas jurídicas responderán por su capacidad de cometer infracciones partiendo de la culpabilidad por defectos de organización. Aquí, la falta de cuidado se evidencia por no haber tomado las medidas necesarias para el correcto desarrollo de sus actividades de conformidad con la normativa, las que hubiesen evitado la producción de infracciones. Al no adoptarlas, nos encontramos en el supuesto de déficit organizacional que acarrea la comisión de la infracción y, por ende, la imposición de una sanción. Es así que se puede hablar de culpabilidad de las personas jurídicas”11 (énfasis añadido).

En este punto, se debe señalar que, el principio de verdad material resulta aplicable a cualquier procedimiento administrativo12. Por lo que, las autoridades públicas se encuentran obligadas a verificar plenamente los hechos que constituyen o motivan sus actos. Este deber es especialmente importante en los procedimientos administrativos sancionadores, puesto que imponen multas u obligaciones a los administrados.

En consecuencia, entre el principio de licitud y verdad material existe una relación indivisa, pues, sólo con la evidencia de la comisión de los hechos ilícitos, obtenidos a través de las actuaciones probatorias (principio de verdad material), la autoridad administrativa se encontrará habilitada a contradecir la presunción de legalidad impuesta por el ordenamiento (principio de licitud) y desplegar su facultad sancionadora.

En efecto, la verdad material tiene que estar en sincronía con el deber de la autoridad inspectiva de aproximarse a ésta. En ese sentido, en el presente caso, la investigación efectuada por la inspección del trabajo ha acreditado la culpabilidad de la impugnante y, en consecuencia, desvirtúa el principio de licitud. Por ende, conforme con la perspectiva teórica mencionada precedentemente, la responsabilidad subjetiva de la persona jurídica implica determinar las acciones exigibles y las respuestas desplegadas en cumplimiento del deber de colaboración del sujeto inspeccionado, pues al haberse detectado dos infracciones en materia de relaciones laborales, conforme los hechos constatados en el Acta de Infracción y confirmados por las instancias de mérito y una infracción a la labor inspectiva, cuyo incumplimiento, era manifiesta su responsabilidad respecto de la previsión para el cumplimiento de sus obligaciones sociolaborales, dentro de los términos que ordena el ordenamiento legal vigente, así como con la labor inspectiva conforme la LGIT y el RLGIT. Por ello no es relevante valorar la intencionalidad en la comisión de la conducta, al haberse verificado objetivamente las omisiones en las que se incurrió, conforme lo sustenta la autoridad inspectiva en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, así como lo han sustentado, también, las instancias de mérito.

Por lo tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, esto es, la determinación de la infracción incurrida por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva; de allí que, correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato, esto es, haber cumplido con subsanar todas las infracciones en materia de relaciones laborales advertidas en la medida inspectiva de requerimiento, en los términos requeridos y dentro del plazo concedido por la autoridad inspectiva. Por lo que, al no hacerlo en dichos términos se configura la conducta tipificada, conforme se dejó constancia en el literal sétimo de los hechos constatados en el Acta de Infracción. Esto último evidencia la configuración de la conducta imputada al sujeto inspeccionado, referido a la comisión de una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Por lo que, se advierte, que la inspección de trabajo acreditó la culpabilidad de la impugnante y, en consecuencia, desvirtúa el principio de licitud, conforme lo ha determinado, también, las instancias de mérito; en consecuencia, se deben desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

Con relación a lo alegado por el impugnante referido a una supuesta vulneración del numeral 1.4 del artículo IV del TUO de la LPAG13, es preciso traer a colación al artículo 38

En ese sentido, el artículo 47 del RLGIT, dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el numeral 3 del artículo 248 del TUO de la LPAG. Considerando ello, en la resolución sancionadora, al momento de realizar la imposición de la sanción de multa, se realiza ello, en base a lo sustentado y de acuerdo a la normatividad vigente. Cabe indicar que, los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora pueda imponer otro valor distinto. Por ende, se deben desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

Además, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 684-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, como la Resolución de Intendencia N° 055-2022-SUNAFIL/IRE-AQP han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa, verdad material, igualdad de trato, buena fe y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación. Por lo que no se advierte una afectación en los términos alegados por la impugnante, ya que, a lo largo del procedimiento administrativo, se advierte ha efectuado sus alegatos (conforme el artículo 161 de la LPAG y el artículo 172 del TUO de la LPAG- normativas invocadas), sin que se advierta algún impedimento u obstrucción por parte de la autoridad administrativa a dicho ejercicio, en los términos alegados por la impugnante. En consecuencia, no cabe acoger los argumentos expuestos en dicho extremo.

Sobre el particular, el TUO de la LPAG también reconoce como un principio rector al principio de buena fe procedimental, a través del cual se espera que tanto la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados realicen los respectivos actos procedimentales “(…) guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe”14.

En palabras de Morón Urbina, es incompatible con el principio de buena fe procedimental, desde la perspectiva del administrado:

En tal sentido, esta Sala considera que, frente a los alegatos de afectación al principio de imparcialidad y objetividad, así como, alega, una supuesta conducta arbitraria al imponérsele la sanción en su contra, alegando que la inspectora no ha constatado adecuadamente los hechos, para que genere suficiente convicción, habiendo sido renuente a los cumplimientos efectuados por la impugnante, así como, a los medios de prueba y declaraciones formuladas; sin embargo, no presenta medio probatorio que sustente, adecuadamente, la afirmación expuesta. Sobre el particular, se precisa que, conforme al principio de legalidad y de buena fe procedimental, al cual se deben los funcionarios públicos, le otorgan una presunción iuris tantum a sus actuaciones17, la cual no ha sido desvirtuada por la impugnante, ya que no acreditó que la conducta de la autoridad administrativa haya transgredido los principios invocados; en consecuencia, no resulta atendible sus argumentos en este extremo. Por lo que, estos deben ser desestimados, exhortando a la impugnante adecuar su conducta al principio de buena fe procedimental.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponde a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.