| Resolución N° | 0143-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE CAJAMARCA |
| Impugnante | Gran Restaurant el Zarco S.R.L |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 158-2021- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Fecha | 15 de febrero de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el GRAN RESTAURANT EL ZARCO S.R.L., contra de la Resolución de Intendencia N° 158-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 01 de octubre de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 244-2021-PS/SUNAFIL/IRE- CAJ, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - REVOCAR la Resolución de Intendencia N° 158-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, en todos sus extremos, dejando sin efecto la multa propuesta.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a GRAN RESTAURANT EL ZARCO S.R.L. y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Cajamarca.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral –SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
LUZ IMELDA PACHECO ZERGA
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 438-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 251-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 14 de mayo de 2021 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.
Mediante Imputación de Cargos N° 252-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 21 de junio de 2021, y notificado el 24 de junio de 20212, se inició la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo
1 Se verificó el incumplimiento sobre las siguientes materias: Relaciones Laborales: Verificación de hechos, Remuneraciones (Pago de la remuneración, sueldos y salarios). 2 Ver folio 7 del expediente sancionador. 20555195444 soft PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft soft
53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 287-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 09 de julio de 2021, (en adelante, el Informe Final) que determinó existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cajamarca, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 358-2021-SUNAFIL/IRE- CAJ/SIRE, de fecha 17 de agosto de 2021 notificada el 19 de agosto de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 3,388.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 10 de mayo de 2021, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 08 de setiembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 358-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. No se toma en cuenta que las infracciones a la labor efectiva se derivan de incumplimientos de las normas socio laborales, por lo que al haberse acreditado el pago de remuneraciones y otorgamiento de licencias sin goce de haber de acuerdo a la ley se cumplió con aportar las pruebas documentales solicitadas que si bien el inspector no las valoro en forma integral, cabe precisar que el numeral 20.2 del artículo 20 del Decreto Legislativo 1499 señala que el pago realizado fuera del sistema financiero se presume no realizado salvo prueba en contrario numeral que no fue observado por el inspector actuante quien se limitó a señalar que el incumplimiento de la medida de requerimiento fue por no acreditar el pago de remuneraciones con depósito en cuenta.
ii. Asimismo, la Sub Intendencia de Resolución acreditó que se realizó el pago de remuneraciones y licencias sin goce de haber; sin embargo, persiste en acoger la sanción de un incumplimiento que nunca existió y es la medida de requerimiento afectándose de esta manera el debido procedimiento.
Mediante Resolución de Intendencia N° 158-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 01 de octubre de 20213, la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 358-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, por considerar que:
i. Si bien se notificó la medida del requerimiento el 10/05/2021 se ha podido verificar que la inspeccionada cumplió de manera parcial con lo requerido por el inspector comisionado siendo que si bien ha presentado las boletas de pago de remuneraciones desde los meses de febrero, marzo y abril del 2021; sin embargo, respecto a la acreditación de pago con depósito en cuenta las remuneraciones, no se verifica la documentación solicitada en el segundo punto de la mencionada medida inspectiva de requerimiento, por lo que dicha infracción subsiste a la fecha además
3 Notificada a la inspeccionada el 04 de octubre de 2021 (Ver folio 32 del expediente sancionador)
de tener carácter insubsanable siendo que la inspeccionada no cumplía con lo solicitado en el plazo otorgado.
ii. Entonces si no se cumplió con lo requerido por el inspector comisionado debe advertirse que la medida inspectiva de requerimiento contenía el apercibimiento correspondiente el cual hizo efecto por lo tanto si existe una debida fundamentación de la infracción relacionada por lo que la resolución de sub intendencia queda confirmada.
Con fecha 25 de octubre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 158-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ.
La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 617-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 28 de octubre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 15
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de
(…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE GRAN RESTAURANT EL ZARCO S.R.L.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que GRAN RESTAURANT EL ZARCO S.R.L., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 158-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. 3,388.00 por la comisión de una (01) infracción tipificada como MUY GRAVE, prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución; el 05 de octubre de 2021.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por GRAN RESTAURANT EL ZARCO S.R.L.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 25 de octubre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 158-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, señalando que:
Existe una valoración insuficiente de los descargos y medios probatorios i. No se ha observado que en los numerales 4.3 y 4.9 del Acta de infracción se menciona que se cumplió con presentar de manera oportuna las pruebas documentales solicitadas por el inspector auxiliar lo cual acredita de manera fehaciente el pago de remuneraciones de los 8 trabajadores comprendidos en la inspección, limitándose a señalar que no se
cumplió con la medida del requerimiento toda vez que no se acreditó el pago íntegro de la remuneración de sus trabajadores mediante depósito en cuenta. Asimismo, tampoco se advierte que el numeral 20.2 artículo 20 del Decreto Legislativo N° 1499 señala que el pago realizado fuera del sistema financiero se presume no realizado salvo prueba en contrario cuyo argumento fue recogido indebidamente por la resolución de Intendencia.
ii. Por otra parte, el inspector no verificó cuál era la política salarial que maneja la empresa, la cual corresponde a una política salarial mixta con pagos directos y en cuenta de los trabajadores que comprenden pagos de adelantos a solicitud de los trabajadores según se evidencia en el control de adelantos y egresos de caja, el cual lleva firma y huella digital, que constituyen documentos de control interno los mismos que fueron validados por la autoridad instructora y la autoridad sancionadora en primera y segunda instancia, por lo que no comprenden porque subsiste dicha infracción si se trata de una infracción accesoria.
iii. Debe tomarse en cuenta lo resuelto en la Resolución N° 293-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala de fecha 13 de setiembre de 2021, que revoca la infracción refería al numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
iv. No se ha motivado de manera adecuada la resolución de Intendencia pues no existe conexión lógica entre los fundamentos de los hechos expuestos y la conclusión arribada, ya que la motivación deficiente ha llevado a que se determine de manera arbitraria la supuesta infracción a la labor inspectiva a pesar de que no ha existido una conexión lógica entre los argumentos expuestos y la conclusión.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento 6.1 En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
En el presente caso, el Acta de infracción contenía infracciones referidas a la materia de relaciones laborales y contra la labor inspectiva; sin embargo, de acuerdo a la revisión del trámite del procedimiento administrativo sancionador, la autoridad sancionadora en el considerando 30 de la Resolución de Sub Intendencia N° 358-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, señala “en el presente caso la Autoridad Instructora no tomó en cuenta que el trabajador afectado había solicitado licencia sin goce por el periodo de 60 días calendarios, dentro del cual incluye a marzo 2021, por tanto, el empleador al haber concedido dicha licencia no se encontraba obligado al pago de remuneración por dicho periodo. Por tanto, esta Autoridad Sancionadora declara no ha lugar la propuesta de multa en materia de relaciones laborales (pago de remuneración) no determinando responsabilidad respecto al pago de la remuneración del mes de marzo 2021”. De esta manera se terminó multando sólo por la infracción relacionada a la medida inspectiva de requerimiento.
Ahora bien, en cuanto a la multa impuesta por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 10 de mayo de 2021, que exige al impugnante garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de relaciones laborales, corresponde tener en cuenta el Principio de Razonabilidad establecido en el numeral 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG que dispone lo siguiente: “Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido”. (énfasis añadido).
Al respecto, Morón Urbina9 ha señalado que: “La norma contempla que para cumplir con el principio de razonabilidad una disposición de gravamen (por ejemplo, una sanción administrativa, la ejecución de acto, la limitación de un derecho, etc.), debe cumplir con: - Adoptarse dentro de los límites de la facultad atribuida. Esto es, cumplir y no desnaturalizar la finalidad para la cual fue acordada la competencia de emitir el acto de gravamen. - mantener la proporción entre los medios y fines quiere decir que la autoridad al decidir el tipo de gravamen emitir o entre los diversos grados que una misma sanción puede conllevar, no tiene plena discrecionalidad para la opción, sino que
9 MORÓN URBINA, J. (2021) Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Edición Conmemorativa por los 20 años de vigencia de la LPAG. TOMO I. 16° Edición
debe optar por aquella que sea proporcional a la finalidad perseguida por la norma legal” (énfasis añadido).
En ese orden de ideas, el no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 10 de mayo de 2021, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, ya no resulta sancionable, toda vez que la obligación que se ordenó subsanar fue cumplida; siendo así, por razonabilidad, corresponde a esta Sala revocar la resolución impugnada, en atención a los fundamentos antes mencionados.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el GRAN RESTAURANT EL ZARCO S.R.L., contra de la Resolución de Intendencia N° 158-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 01 de octubre de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 244-2021-PS/SUNAFIL/IRE- CAJ, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - REVOCAR la Resolución de Intendencia N° 158-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, en todos sus extremos, dejando sin efecto la multa propuesta.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a GRAN RESTAURANT EL ZARCO S.R.L. y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Cajamarca.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral –SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
LUZ IMELDA PACHECO ZERGA
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