| Resolución N° | 0614-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 008-2021-SUNAFIL/IRE-MDS |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE MADRE DE DIOS |
| Impugnante | Gobierno Regional de Madre de Dios |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 011-2021- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Fecha | 6 de diciembre de 2021 |
El fallo
SE RESUELVE: PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el GOBIERNO REGIONAL MADRE DE DIOS, en contra la Resolución de Intendencia N° 011-2021-SUNAFIL/IRE-MDS, de fecha 26 de agosto de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Madre de Dios dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 008-2021-SUNAFIL/IRE- MDS, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 011-2021-SUNAFIL/IRE-MDS en el extremo referente a la las sanciones impuestas por la comisión de las infracciones muy graves tipificadas en el 25.6 del artículo 25 y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución al GOBIERNO REGIONAL DE MADRE DE DIOS y a la Intendencia Regional de Madre de Dios, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Regional de Madre de Dios SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
LUZ IMELDA PACHECO ZERGA
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 272-2020-SUNAFIL/IRE-MDS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 046-2020-SUNAFIL/IRE-DMS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, y una (01) infracción muy grave en materia de la labor inspectiva.
1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Jornada, Horario de Trabajo y Descanso Remunerados (sub materias: Jornada y Horario de trabajo) y Remuneraciones (sub materia: Pago de remuneración - Sueldos y Salarios). PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft 20555195444 soft
Mediante Imputación de Cargos N° 010-2021-SUNAFIL/IRE-MDS/SIAI del 18 de febrero 2021, notificada el 22 de febrero de 20212 y 23 de febrero de 20213 se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 021-2021-SUNAFIL/IRE-MDS/SIAI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 062-2021-SUNAFIL/IRE-MDS/SIRE de fecha 01 de julio de 2021, multó, entre otra, a la impugnante por la suma de S/ 74,519.00 por haber incurrido, entre otro, en:
- Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago por el trabajo en sobretiempo durante los periodos 08/2020, 09/2020 y 10/2020 de 26 trabajadores, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una sanción correspondiente a S/. 33,884.00. - Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 07 de diciembre de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una sanción correspondiente a S/. 33,884.00.
Con fecha 21 de julio de 2021, el impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 062-2021-SUNAFIL/IRE-MDS/SIRE, argumentando lo siguiente: i. Respecto al no pago de remuneraciones de los trabajadores en el cuadro Nº 3 del acta de infracción, estos fueron días recuperados por adelantado del mes de marzo del 2020, que fueron considerados para reponer en parte de la remuneración adelantada que el trabajador percibió en marzo 2020. ii. No corresponde pago por trabajo en sobretiempo debido a que el personal obrero suscribió un acuerdo en donde se compromete a compensar la utilización de 30 minutos como horario de refrigerio (9:00 am a 09:30am).
2 Notificación al Gobierno Regional de Madre de Dios, véase folio 16 del expediente sancionador. 3 Notificación a la Procuraduría Publica Regional del Gobierno Regional de Madre de Dios, véase folio 17 del expediente sancionador.
iii. La aplicación de medidas compensatorias en favor de los trabajadores citados en la medida inspectiva de requerimiento de la SUNAFIL, de fecha 07.12.2020, no corresponden.
Mediante Resolución de Intendencia N° 011-2021-SUNAFIL/IRE-MDS, de fecha 26 de agosto de 20214, la Intendencia Regional de Madre de Dios declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 062-2021-SUNAFIL/IRE-MDS/SIRE, por considerar los siguientes puntos:
i. El número de empleados afectados respecto el pago integro y oportuno de remuneraciones no fueron 6, sino 1, Berner Bardales Racua, por lo que la infracción se concluye que subsiste la infracción del numeral 24.4 del artículo 24 de RLGIT.
ii. Excepcionalmente, y previo consentimiento de los trabajadores, las capacitaciones por Seguridad y Salud en el Trabajo podrán realizar fuera de la jornada ordinaria de trabajo, en cuyo caso el tiempo que impliquen dichas capacitaciones deben remunerarse conforme las reglas de pago por sobre tiempo previstas para el régimen laboral de la actividad privada.
Con fecha 21 de septiembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Madre de Dios el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 011- 2021-SUNAFIL/IRE-MDS.
La Intendencia Regional de Madre de Dios, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 261-2021- SUNAFIL/IRE-MDS, recibido el 28 de septiembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley,
4 Notificada al Gobierno Regional de Madre de Dios, el 31 de agosto de 2021 y a la Procuraduría del Gobierno Regional de Madre de Dios el 01 de septiembre de 2021. 5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar
que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 6“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte Del Gobierno Regional De Madre De Dios
De la revisión de los actuados, se ha identificado que el GOBIERNO REGIONAL DE MADRE DE DIOS presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 011-2021- SUNAFIL/IRE-DMS, emitida por la Intendencia Regional de Madre de Dios, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 74,519.00, por la comisión, entre otra, de dos (02) infracciones tipificadas como MUY GRAVES, previstas en el numeral 46.7 del artículo 46 y el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución10.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la GOBIERNO REGIONAL MADRE DE DIOS.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 21 de septiembre 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 011-2021-SUNAFIL/IRE-MDS, señalando los siguientes alegatos:
- La impugnante señala que firmó un compromiso con los trabajadores, los cuales, de forma voluntaria, se comprometían a suscribir el Acta de Compromiso de la Obra “Mejoramiento vía de la Av. Alameda de la Cultura de la ciudad de Puerto Maldonado” sometiéndose a descuentos y a reponer horas según lo que indique el residente de obra. - No se valoró adecuadamente el acuerdo voluntario mediante Acta de Compromiso de la obra. - La Autoridad de trabajo no cumple con motivar la Resolución de 2da Instancia.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la creación de la SUNAFIL y sus competencias
Como se señaló en el punto 2.1 de la presente resolución, mediante Ley N° 29981, promulgada el 15 de enero de 2013, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización
10 Iniciándose el plazo el 02 de septiembre de 2021.
Laboral11, entendida como la autoridad central y ente rector del Sistema de Inspección del Trabajo.12
Dentro sus funciones, la SUNAFIL supervisa y fiscaliza el cumplimiento del orden jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo13 en el ámbito del régimen laboral privado14 y bajo los alcances de la Ley N° 3113115 a nivel nacional, en su calidad de autoridad central de inspección del trabajo, disponiéndose para este fin la transferencia de los “órganos, unidades orgánicas y cargos del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, referidas a la supervisión y fiscalización del cumplimiento de la normativa sociolaboral”.16
Por ello, el Tribunal de Fiscalización Laboral, en su calidad de última instancia administrativa de la autoridad central de inspección del trabajo, encargada de la supervisión y fiscalización del ordenamiento jurídico sociolaborales, que comprende los derechos laborales, previsionales, de seguridad y salud en el trabajo y todos los que se derivan de la relación laboral. Por tanto, tiene potestad de conocer -a través del recurso extraordinario de revisión- las resoluciones de segunda instancia, emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo dentro de los procedimientos administrativos sancionadores iniciados como consecuencia de las competencias que la Ley N° 29981 le asigna a la SUNAFIL.
11 Iniciando funciones el 01 de abril de 2014, según lo dispuesto por el artículo 2 de la Resolución Ministerial N° 037-2014- TR. La transferencia de competencias del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo a la SUNAFIL se realizó el 31 de marzo de 2014, según lo dispuesto en el artículo 1 de la resolución en mención. 12 Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección Del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 29981 Artículo 18. Ente rector La Sunafil es la autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo a que se refiere la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo; y como ente rector de ese sistema funcional dicta normas y establece procedimientos para asegurar el cumplimiento de las políticas públicas en materia de su competencia que requieren de la participación de otras entidades del Estado, garantizando el funcionamiento del Sistema con la participación de los gobiernos regionales y de otras entidades del Estado según corresponda. 13 Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección Del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 29981 Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias. 14 Considerar los alcances del literal “i” del artículo 4 de la Ley N° 29981, para aquellos trabajadores que presten servicios en entidades públicas sujetas al régimen laboral. 15 Mediante la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 31131, Ley que establece disposiciones para erradicar la discriminación en los regímenes laborales del Sector Público, se estableció que la fiscalización de las condiciones contractuales o convencionales, así como las condiciones legales de los trabajadores bajo el régimen del Contrato Administrativo de Servicios (CAS) estaría a cargo de la Sunafil. 16 Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 29981
En ese orden de ideas, junto con la creación de la SUNAFIL, la Ley N° 29981 modificó a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, asignándose a éstos la competencia en la inspección respecto de aquellas microempresas17 bajo su ámbito de competencia territorial; posteriormente, mediante Ley N° 30814, Ley de fortalecimiento del Sistema de Inspección del Trabajo, se dispuso que de manera temporal se asignarían éstas competencias y funciones en materia de inspección del trabajo (de los Gobiernos Regionales) por un plazo de ocho (08) años contados a partir de la vigencia de dicha ley18 a la SUNAFIL, disponiéndose que en aquellos ámbitos de gobierno regional en donde se haya implementado una Intendencia Regional de la SUNAFIL, esta transferencia se efectuaría a partir de la vigencia de dicha ley y de manera progresiva; debiéndose implementar Intendencias Regionales en aquellos ámbitos en los cuales éstas no se habían implementado hasta el 31 de diciembre de 2020.
Es Importante señalar que las Intendencias Regionales a las que la Ley N° 30814 hace mención se encuentran descritas en el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de la SUNAFIL19 (y cuya redacción inicial tuvo un desarrollo posterior a través de la modificación del Decreto Supremo N° 009-2013-TR20), teniendo éstas la naturaleza de órganos desconcentrados encargados -entre otras funciones- de desarrollar y ejecutar las actuaciones inspectivas de fiscalización que le fueron otorgadas a la SUNAFIL como autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo, entendido este como un “sistema único, polivalente e integrado en dependencia técnica, orgánica y funcional directa de la Autoridad Central de la Inspección del Trabajo”21.
En este extremo, cabe recordar que los órganos desconcentrados son aquellos “que desarrollan funciones sustantivas para prestar bienes o servicios, y se crean para atender necesidades no cubiertas en el territorio”22, actuando en representación de la entidad de la cual forman parte, es decir, que la competencia de la SUNAFIL no se pierde o difumina por esta desconcentración, sino que esta responde a un criterio organizativo, conservando sus competencias como autoridad central23.
17 Segunda Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley N° 29981, que modificó el literal f) del artículo 48 de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales 18 A partir del 10 de julio de 2018, en tanto la referida ley fue publicada el 09 de julio de 2018 en el diario oficial El Peruano. 19 Aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR. 20 Decreto Supremo que modifica el Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, publicado el 25 de octubre de 2013. 21 Artículo 18 de la Ley General de Inspección del Trabajo, Ley N° 28806. 22 Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado, Decreto Supremo N° 054-2018-PCM 23 En ese sentido, el texto original del artículo 37 y el actual artículo 47 del ROF de la SUNAFIL establecen que las Intendencias Regionales dependen jerárquicamente del Despacho del Superintendente de la Sunafil.
Teniéndose establecidos estos alcances, corresponde analizar lo expuesto por la impugnante en el recurso de revisión materia de autos, a la luz de los expedientes administrativos (inspectivo y sancionador) y lo señalado por la Regional de Madre de Dios en la resolución impugnada.
Acorde con la competencia atribuida a este Tribunal respecto de la revisión de las resoluciones emitidas en segunda instancia por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo a nivel nacional que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que este se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descrita.
En el caso del inspeccionado GOBIERNO REGINONAL DE MADRE DE DIOS, las instancias inferiores le han impuesto una multa de S/ 74,519.00 (sesenta y cuatro mil quinientos diecinueve con 00/100 soles), por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva por incumplir la medida inspectiva de requerimiento.
En consecuencia, esta Sala se pronunciará sobre el extremo referido a las infracciones calificadas como muy graves, a fin de determinar la corrección jurídica del requerimiento y verificar si la impugnante estaba obligada o no a cumplir con él.
Sobre la Jornada de Trabajo, el Horario y Trabajo en sobretiempo
De conformidad con el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, las autoridades administrativas “deben actuar con respeto a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.
En similar sentido, el artículo V del referido Título, establece como fuentes del procedimiento administrativo, a las siguientes:
“2.1. Las disposiciones constitucionales. 2.2. Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento Jurídico Nacional. 2.3. Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalente. 2.4. Los Decretos Supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes del Estado.
Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las entidades, así como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas administrativos. 2.6. Las demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores. 2.7. La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpreten disposiciones administrativas. 2.8. Las resoluciones emitidas por la Administración a través de sus tribunales o consejos regidos por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de alcance general y debidamente publicadas. Estas decisiones generan precedente administrativo, agotan la vía administrativa y no pueden ser anuladas en esa sede. 2.9. Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas expresamente para absolver consultas sobre la interpretación de normas administrativas que apliquen en su labor, debidamente difundidas. 2.10. Los principios generales del derecho administrativo. 3. Las fuentes señaladas en los numerales 2.7, 2.8, 2.9 y 2.10 sirven para interpretar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento positivo al cual se refieren.”
En esta línea argumentativa, esta Sala considera, en concordancia con el desarrollo de los fundamentos 13 y siguientes de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N° 4635-2004-AA/TC, que los alcances referidos a la jornada de trabajo, el horario y el trabajo en sobretiempo deben entenderse de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2 del Convenio N° 1 de la OIT24, el artículo 25 de la Constitución Política del Perú25, los precedentes vinculantes que sobre el particular emita el Tribunal Constitucional
24“C001 - Convenio sobre las horas de trabajo (industria), 1919 (número 1), ratificado por Perú el 8.11.1945 Artículo 2 En todas las empresas industriales públicas o privadas, o en sus dependencias, cualquiera que sea su naturaleza, con excepción de aquellas en que sólo estén empleados los miembros de una misma familia, la duración del trabajo del personal no podrá exceder de ocho horas por día y de cuarenta y ocho por semana, salvo las excepciones previstas a continuación: (a) las disposiciones del presente Convenio no son aplicables a las personas que ocupen un puesto de inspección o de dirección o un puesto de confianza; (…) (c) cuando los trabajos se efectúen por equipos, la duración del trabajo podrá sobrepasar de ocho horas al día, y de cuarenta y ocho por semana, siempre que el promedio de horas de trabajo, calculado para un período de tres semanas, o un período más corto, no exceda de ocho horas diarias ni de cuarenta y ocho por semana.” 25 “Constitución Política de 1993. Artículo 25°. - La jornada ordinaria de trabajo es de ocho horas diarias o cuarenta y ocho horas semanales, como máximo. En caso de jornadas acumulativas o atípicas, el promedio de horas trabajadas en el período correspondiente no puede superar dicho máximo. Los trabajadores tienen derecho a descanso semanal y anual remunerados. Su disfrute y su compensación se regulan por ley o por convenio.”
y la norma especial sobre la materia. Por lo tanto, según el fundamento 15 de la sentencia citada, sobre el particular se debe tener presente que:
“(…) a) Las jornadas de trabajo de ocho horas diarias y de cuarenta y ocho semanales son prescritas como máximas en cuanto a su duración. b) Es posible que bajo determinados supuestos se pueda trabajar más de ocho horas diarias y de cuarenta y ocho por semana, siempre que el promedio de horas de trabajo, calculado para un período de tres semanas, o un período más corto, no exceda de ocho horas diarias ni de cuarenta y ocho por semana. Este supuesto dependerá del tipo de trabajo que se realice. c) El establecimiento de la jornada laboral debe tener una limitación razonable. d) Las jornadas serán de menor duración cuando se trate de trabajos peligrosos, insalubres o nocturnos. e) En el caso de nuestro país, la Constitución impone la jornada máxima de trabajo de cuarenta y ocho horas semanales, de modo que, siendo ésta la norma más protectora, prevalecerá sobre cualquier disposición convencional que imponga una jornada semanal mayor; (por ejemplo, el artículo 4° del Convenio N.°1 (1919) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)”
Teniéndose establecidos estos alcances, corresponde analizar las presuntas interpretaciones efectuadas por el Gobierno Regional de Madre de Dios, según lo expuesto por la impugnante a la luz de los expedientes administrativos (inspectivo y sancionador) y el recurso de revisión interpuesto contra la resolución impugnada.
Sobre el horario de ingreso y acta de compromiso 6.15 De la revisión de los actuados, ha quedado demostrado que a la impugnante se le imputa la infracción contemplada en el artículo 25.6 del RLGIT26, que sanciona como falta “muy grave” al incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo, en general, y el trabajo en sobretiempo, en particular, en el recurso de revisión, de la impugnante señala que en virtud del Acta de Compromiso de la Obra “Mejoramiento de la Av. Alameda de la cultura de la Ciudad de Puerto Maldonado, Distrito y Provincia de
26 Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR Artículo 25.- Infracciones muy graves en materia de relaciones laborales Son infracciones muy graves los siguientes incumplimientos (…) 25.6 El incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo, refrigerio, trabajo en sobretiempo, trabajo nocturno, descanso vacacional y otros descansos, licencias, permisos y el tiempo de trabajo en general.”
Tambopata de la Región de Madre de Dios ”, el cual fue suscrito de manera voluntaria por parte de los trabajadores.
Siendo que los trabajadores realizaron el cobro efectivo del mes completo de marzo conforme a sus boletas de pago sin prestar los servicios correspondientes mediante acuerdo y con su libre consentimiento por las partes involucradas acordaron, en algunos casos, devolver el dinero abonado y en otros casos recuperar los días efectivamente abonados del cual no existía contraprestación con la mano de obra efectiva.
Se observa que, mediante documento escrito, se le requiere al Gobierno Regional de Madre de Dios lo referido en los numerales precedentes, dejando constancia con firma manuscrita y la consignación del D.N.I.
Se observa también de los medios probatorios presentados en el procedimiento sancionar, que los operarios contaban con un horario de refrigerio adicional de 9:00 am a 9:30 am, en horas de la mañana. En base al horario de refrigerio de la mañana se hizo el Acta de acuerdo mediante el cual se tomarían los 30 minutos del refrigerio para compensar horas que se debían del mes de marzo 2020. Dicha Acta de acuerdo, también solicitó al empleador (impugnante) que la hora de ingreso se adelantaría 10 minutos, a fin de que de que de 6:20 am a 6:30 am se realice la capacitación acerca de SST. El inspector señala que no es posible considerar los 10 minutos de trabajo diario de 06.20 a 06.30 como compensación del tiempo otorgado por refrigerio.
Sobre el particular, el régimen del trabajo en “sobretiempo” reconoce, en efecto, la libertad de las partes del contrato de trabajo de pactar la compensación de las horas extras incurridas con descanso conforme está reconocido en el cuarto párrafo del artículo 10° del Decreto Supremo N° 07-2002-TR27, Texto Único Ordenado de la Ley de Jornada de Trabajo,
27 “Texto Único Ordenado de la Ley de Jornada de Trabajo, Horario y Trabajo en sobretiempo, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2002-TR PAGO Artículo 10.- El tiempo trabajado que exceda a la jornada diaria o semanal se considera sobretiempo y se abona con un recargo a convenir, que para las dos primeras horas no podrá ser inferior al veinticinco por ciento (25%) por hora calculado
Horario y Trabajo. Bajo esta perspectiva, la compensación pactada entre la recurrente y sus empleados encuentra cobertura legal suficiente, en lo que respecta a la forma exigida para dejar constancia del necesario consenso existente para proceder con la compensación de horas trabajadas adicionalmente a la jornada.
No obstante, la norma aludida no es objeto de aplicación aislada, pues junto con ella se debe considerar, con arreglo a la sistematicidad del ordenamiento jurídico, siendo particularmente relevante para este caso que conforme con el artículo 1288 del Código Civil, norma aplicable supletoriamente a los vínculos jurídicos laborales28, que define así al instituto jurídico de la compensación: “extingue las obligaciones recíprocas, líquidas, exigibles y de prestaciones fungibles y homogéneas, hasta donde respectivamente alcancen, desde que hayan sido opuestas la una a la otra”.
En comentario de esta forma de extinción de las obligaciones, se explica lo siguiente:
“Ambas obligaciones deben ser líquidas, es decir, que su existencia y su cuantía deben ser ciertas y determinadas. Así, por ejemplo, no podría oponerse la compensación para extinguir, por este medio, la supuesta indemnización a que cree tener derecho una persona; primero tendría que declararse judicialmente su existencia y fijarse su monto. Dicha exigencia obedece a razones de orden práctico. Si por la compensación se extinguen dos o más obligaciones hasta la concurrencia de sus respectivos montos, resulta evidente que para ello se precisa conocer la
sobre la remuneración percibida por el trabajador en función del valor hora correspondiente y treinta y cinco por ciento (35%) para las horas restantes El sobretiempo puede ocurrir antes de la hora de ingreso o de la hora de salida establecidas. Cuando el sobretiempo es menor a una hora se pagará la parte proporcional del recargo horario. Cuando el sobretiempo se realiza en forma previa o posterior a la jornada prestada en horario nocturno, el valor de la hora extra trabajada se calcula sobre la base del valor de la remuneración establecida para la jornada nocturna. El empleador y el trabajador podrán acordar compensar el trabajo prestado en sobretiempo con el otorgamiento de períodos equivalentes de descanso. El trabajo prestado en el día de descanso semanal obligatorio o de feriado no laborable se regula por el Decreto Legislativo Nº 713 o norma que lo sustituya. La falta de pago del trabajo en sobretiempo será igualmente considerada una infracción de tercer grado, de conformidad con el Decreto Legislativo Nº 910, Ley General de Inspección del Trabajo y Defensa del Trabajador, y sus normas reglamentarias.” (el resaltado es nuestro) 28 Código Civil Peruano, aprobado por Decreto Legislativo N° 295 “Artículo IX, - Aplicación supletoria del Código Civil Las disposiciones del Código Civil se aplican supletoriamente a las relaciones y situaciones jurídicas reguladas por otras leyes, siempre que no sean incompatibles con su naturaleza”. Sobre el particular, cfr RUBIO CORREA, Marcial (1993). Biblioteca para leer el Código Civil, Volumen III: Título Preliminar. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. 1993. p163 y siguientes.
cuantía de las obligaciones compensables. De lo contrario no sería posible saber si ambas obligaciones o solo una se extinguió totalmente y, en este último caso, cuál es el monto del saldo pendiente de pago (…)”.29 6.22 El recurso al trabajo en sobretiempo posee una obligación de registro30, la misma que cumple con dar certeza de su identificación y de la suficiencia que la compensación propuesta tanto a las partes contractuales como a la fiscalización laboral. Precisamente, el registro, como cualquier sucedáneo material y fiable, ofrece certidumbre respecto de la obligación recíproca, líquida y exigible; como de las prestaciones fungibles y homogéneas a las que se refiere el artículo 1288 del Código Civil.
Un problema de la propuesta de recuperación de horas, que propone los trabajadores, radica en que declara, respecto de la ampliación de 10 minutos dentro del horario laboral, se incrementan las horas (tiempo) de trabajo, dado que los empleados ya se encuentran a disposición del empleador. Asimismo, el horario habitual de la jornada de trabajo es de 6:30 am a 2:30pm (lunes a sábado), no superando las 48 horas semanales, puesto el horario de refrigerio no se considera como hora laborada, no obstante, los 10 minutos adicionales, implican un aumento en la jornada regular, por lo que el referido empleador debe de pagar el sobre tiempo, de forma proporcional.
En esencia, el carácter extraordinario del llamado “sobretiempo” es parte del componente imperativo del tiempo de descanso que compensa a la puesta a disposición y despliegue de trabajo efectivo. Así, sobre este elemento, ni la parte empleadora, ni la parte trabajadora (individual o colectivamente) tienen autorizado pactar en forma distinta. Así, por aplicación del principio de irrenunciabilidad de derechos, si bien los convenios presentados por la impugnante en folios 1689 a 1748 del tomo IX del expediente instructivo se encuentran individualizados por cada trabajador, y señalan los periodos de compensación de acuerdo a las horas extra trabajadas (vinculando el período con el descanso), la sumatoria de las horas
29 OSTERLING PARODI, Felipe (2012). ¿Cómo opera la compensación en el Derecho Civil comparado?, p. 2 En: http://www.osterlingfirm.com/Documentos/articulos/Como%20opera%20la%20compensacion.pdf 30 Texto Único Ordenado de la Ley de Jornada de Trabajo, Horario y Trabajo en sobretiempo, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2002-TR “REGISTRO Artículo 10 - A.- El empleador está obligado a registrar el trabajo prestado en sobretiempo mediante la utilización de medios técnicos o manuales seguros y confiables. La deficiencia en el sistema de registro no impedirá el pago del trabajo realizado en sobretiempo, si el trabajador acredita mediante otros medios su real y efectiva realización.” El artículo 27 del reglamento establece que se entiende por medios técnicos o manuales “…las planillas, boletas de pago u otros medios idóneos”.
de trabajo (10 horas diarias) en un periodo de tres semanas excede en 36 horas31 este límite32.
Adicionalmente, el que exista una presunta autorización de compensar todo “sobretiempo” en que se incurra, además de suponer una práctica contraria a la naturaleza excepcional de este instituto, resulta en un cuestionable tratamiento del tiempo de trabajo por cuanto no evidencia respeto a los parámetros objetivos sobre los que reposa un acuerdo de compensación.
No obstante, la impugnante, señala que no correspondería pago de sobre tiempo puesto los 10 minutos diarios sumados a su horario ordinario, no superarían las 48 horas semanales. El tema de debate no radica en el cómputo de las 48 horas semanales, el tema incide en que la jornada originaría se vio incrementada por el aumento de los minutos que los trabajadores asistieron y se mantuvieron realizando activades propias de su cargo dentro del centro de trabajo. Asimismo, la capacitación de cualquier materia a los trabajadores se debe dar en un horario distinto al de horario de trabajo. 6.27 Así también, de la evaluación del Acta de Compromiso suscrita entre las partes, la recuperación de horas a cuenta del horario de refrigerio establecido en horas de la mañana (de 9:00 am a 9:30 am), no sería viable de pacto o negociación para que se reduzca y/o elimine a fin de beneficiar o fomentar otra obligación, y observándose el descaso intra- jornada, el cual supone las pausas de recuperación de que va a tener derecho el trabajador en el desarrollo de su jornada laboral, denominado tiempo de refrigerio o “bocadillo”. Este tiene como finalidad de la pausa efectuar un descanso que permita reponer las fuerzas gastadas, acompañado o no de la ingesta de algún tipo de alimento; ciertamente, la costumbre pone de manifiesto que en gran medida se emplea para satisfacer una necesidad básica que le permita al trabajar continuar con sus actividades laborales. Siendo ello así, la irrenunciabilidad al derecho de refrigerio no permitiría que este tiempo destinado a tal fin, fuera sustituido por actividad que pudiera darse fuera de la jornada laboral.
Sobre la medida inspectiva de requerimiento
Siendo que se verificó las boletas de pago del mes de marzo del 2020, a cuál consta como anexo de descargos, presentado por el inspeccionado, la autoridad de trabajo efectuó la evaluación, siendo que la impugnante acreditó el pago total de la licencia con goce de haber del mes de marzo de 2020 con boletas de pago suscritas por los trabajadores en cuestión.
31 Obtenido de restar 180 horas (trabajadas en un período de tres semanas) del máximo legal de 144 horas en el mismo periodo. 32 Fundamento 29 de la sentencia antes citada, recaída en el Expediente N° 4635-2004-AA/TC, del 17 de abril de 2006, declarado precedente vinculante inmediato.
Ahora, sólo en el caso del trabajador Berner Bardales Racua, se le realizó el pago del mes de octubre, siendo el cálculo de pago no correcto conforme se determina el Acta de Infracción, toda vez que se realizó el cálculo sobre 25 días laborales y 05 domingos/feriados, siendo lo correcto 26 días de trabajo, dicha incidencia afectaría el pago al cálculo de la asignación por movilidad y bonificación unificada de construcción que forma parte de la remuneración mensual, en consecuencia, señala la primera instancia, no se habría cumplido con el pago oportuno e íntegro del referido trabajar del mes de octubre de 2020. 6.29 En lo que respecta a la medida inspectiva de requerimiento de cumplir con las normas socio laborales en favor de los trabajadores afectados, habría pasado de no haberle dado cumplimiento a no haberse cumplido a tiempo en el extremo de acreditar el pago oportuno e íntegro de las remuneraciones durante los periodos 08/2020, 09/2020 y 10/2020, no obstante, no se cumple con el supuesto de subsanar las comisiones de la totalidad las infracciones formuladas en la imputación. 6.30 Entonces, de la evaluación del presente expediente se evidencia que los argumentos y decisiones emitidas por el grado inferior fueron motivadas y se aplicó la normativa procedimental y jurídico laboral correspondiente. POR TANTO
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE: PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el GOBIERNO REGIONAL MADRE DE DIOS, en contra la Resolución de Intendencia N° 011-2021-SUNAFIL/IRE-MDS, de fecha 26 de agosto de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Madre de Dios dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 008-2021-SUNAFIL/IRE- MDS, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 011-2021-SUNAFIL/IRE-MDS en el extremo referente a la las sanciones impuestas por la comisión de las infracciones muy graves tipificadas en el 25.6 del artículo 25 y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución al GOBIERNO REGIONAL DE MADRE DE DIOS y a la Intendencia Regional de Madre de Dios, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Regional de Madre de Dios SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
LUZ IMELDA PACHECO ZERGA
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Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.