Gobierno Regional de Lima — Res. 345-2024

Mediante Orden de Inspección N° 1272-2021-SUNAFIL/IRE-LIM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 648-2021-SUNAFIL/IRE-LIM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva por no cumplir con la medida de requerimiento notificado el 17 de agosto de 2021.

Mediante Imputación de Cargos N° 659-2021-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI-IC, de fecha 16 de noviembre de 2021, notificado a su procuraduría pública el 13 de diciembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado

De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 032-2022-SUNAFIL/IRE- LIM/SIAI-IF, de fecha 07 de enero de 2022 (en adelante, el Informe Final), a través del cual se determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lima, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 411-2022- SUNAFIL/IRE-SISA-LIM, de fecha 12 de julio de 2022, notificada el 14 de julio de 2022 y a su procuraduría pública el 05 de agosto de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,480.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha de 31 de agosto de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 411-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-LIM, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 185-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 05 de octubre de 20222, la Intendencia Regional de Lima declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 02 de noviembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lima el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 185-2022- SUNAFIL/IRE-LIM.

La Intendencia Regional de Lima admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM- 000866-2022-SUNAFIL/IRE- LIM, recibido el 17 de noviembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 16 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el GOBIERNO REGIONAL DE LIMA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 185-2022- SUNAFIL/IRE-LIM, emitida por la Intendencia Regional de Lima, que confirmó la sanción impuesta de S/ 18,480.00 por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, el 17 de octubre de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por el GOBIERNO REGIONAL DE LIMA.

En ese sentido, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente. Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por la impugnante vinculados a la infracción grave, tipificado por las instancias previas en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT, pues no forman parte de la competencia de este tribunal.

La Autoridad Nacional de Servicio Civil (SERVIR) mediante el Informe Nº 455-2022-SERVIR-GPGSC, resuelve sobre la función fiscalizadora de SUNAFIL en la administración pública, del personal sujeto al régimen laboral del Decreto Legislativo Nº 728, remitiéndose al Informe Técnico Nº 001149- 2021-SERVIR-GPGSC, el cual concluye en lo siguiente:

Tanto las funciones de SUNAFIL como las de SERVIR se desarrollan dentro del ámbito de su competencia, ello en aplicación del principio de legalidad dispuesto en el artículo IV del TUO de la Ley N° 27444. En ese sentido, la SUNAFIL ejecuta las funciones y competencias, establecidas en el artículo 3 de la LGIT, en entidades públicas o empresas del Estado sujetas al régimen laboral de la actividad privada, mientras que las acciones de supervisión y fiscalización de SERVIR se ejecutan respecto de todas las normas y políticas en materia de gestión de los recursos humanos en todo el sector público, incluyendo aquellas entidades sujetas régimen de la actividad privada” (énfasis agregado).

Además, en la Opinión Jurídica Nº 004-2024-JUS/DGDNCR9, de fecha 29 de enero de 2024, mediante el cual la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, ha resuelto sobre la “Solicitud de opinión jurídica respecto a la posibilidad de que la SUNAFIL lleve a cabo la actividad administrativa de fiscalización contra sí misma ante la denuncia de uno de sus servidores” (SIC), lo siguiente:

La LGIT define a la inspección de trabajo como el servicio público que se encarga permanentemente de “vigilar el cumplimiento de las normas de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, de exigir las responsabilidades administrativas que procedan, orientar y asesorar técnicamente en dichas materias (…) teniendo en cuenta el Convenio N° 81 de la Organización Internacional del Trabajo” 10.

Para este fin, el legislador le asignó a la SUNAFIL, en su calidad de autoridad central y ente rector del Sistema de Inspección del Trabajo la competencia para llevar a cabo actuaciones inspectivas, entendidas éstas como aquellas “diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan”11.

En esa línea argumentativa, el artículo 14 de la LGIT señala que las medidas inspectivas son aquellas que se emiten al comprobar la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral (abarcándose también al de seguridad y salud en el trabajo), a fin de que en un plazo determinado el sujeto responsable adopte las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de la disposición vulnerada.

Por su parte, el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT señala que en aquellos supuestos en los cuales se advierta la comisión de una o más infracciones, los inspectores de trabajo emiten -entre otras- medidas de requerimiento, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización, añadiéndose en el numeral 20.3 del artículo 20, lo siguiente:

Por las razones que anteceden, ha quedado determinada la competencia de la SUNAFIL, así como de este órgano resolutivo para conocer del presente procedimiento.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración a la debida motivación y derecho de defensa, como elemento esencial del debido procedimiento12. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG. 6.15 Debe señalarse que, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al

Del examen efectuado, no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación, ni al debido procedimiento; por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimado; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto del reproche administrativo, calificado como infracción muy grave a la labor inspectiva, falta imputada al administrado.

Debiéndose precisar que la valoración distinta de los hechos constatados y del análisis del RLGIT, que pueda realizar esta Sala, no desvirtúa la legalidad ni la validez de las decisiones de las instancias anteriores, conforme lo dispone el segundo párrafo del numeral 6.3 del artículo 613 del TUO de la LPAG, pues, la apreciación distinta de este Tribunal sobre los hechos o aplicación del derecho del caso en revisión, no implica que se haya producido la afectación a los principios legalidad y debido procedimiento, eficacia y verdad material, así como el de informalismo y presunción de veracidad, en los términos alegados por la recurrente. Por tales razones, no se aprecia alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Por otro lado, es necesario precisar que, conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, así como se establezca que el contrato de trabajo sujeto a modalidad es a plazo indeterminado y la continuidad del trabajador cuando corresponda, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo, dada la naturaleza independiente de la infracción a la labor inspectiva, conforme a la Resolución de Sala Plena N° 001- 2021-SUNAFIL/TFL, de fecha 30 de julio de 2021, que contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria donde, entre otros, se fijó el criterio sobre la naturaleza de la infracciones a la labor inspectiva:

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

En el presente caso, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento dictada el 17 de agosto de 2021, ordenó que la inspeccionada cumpla en el plazo de tres días hábiles con acreditar, lo siguiente:

En este punto corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 09 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, referida a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:

Asimismo, se debe invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2022 en el diario oficial El Peruano, referida a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:

De acuerdo a lo dispuesto en los precedentes administrativos contenidos en la Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL y Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, el objeto de la medida inspectiva de requerimiento es la de revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado, esta debe cumplir con los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad para su emisión y de cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo. Por lo que, su emisión debe estar debidamente justificada y motivada en virtud de la comprobación suficiente de la comisión de una (s) infracción (es) del administrado al ordenamiento jurídico sociolaboral y cuyo comportamiento se pretende revertir.

En el caso analizado, de la medida dictada no se evidencia algún argumento que sustente por qué se concluye que la “denominación otros” que se advierte en las boletas corresponde a un pago de “cuota sindical” y no a otro concepto. Además, tampoco se aprecia un desarrollo que justifique la razón o razones para extender efectos de un convenio colectivo a un funcionario público, atendiendo al cargo que desempeñaba doña Edelmira Samantha Aquino Asencios, como Sub

Si bien en la fase inspectiva como sancionadora, se hace alusión a su ofrecimiento como medio de prueba, así como a los Informes presentados por la inspeccionada a lo largo del presente procedimiento administrativo sancionador; sin embargo, no se evidencia una valoración suficiente que sustente y justifique la emisión de la medida inspectiva de requerimiento.

Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho, y valorando los medios probatorios presentados y actuados; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.

En pronunciamientos anteriores emitidos por esta Sala16, se determinó que uno de los derechos fundamentales en materia sancionadora, es el derecho a la presunción de inocencia, regulado en el literal e), inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política. Este derecho, recogido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG bajo la denominación de presunción de licitud, proscribe que se sancione a una persona en tanto su responsabilidad sobre el hecho imputado no haya sido debidamente acreditada, más allá de toda duda razonable.

En ese sentido, se verifica que en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento contiene una motivación inconsistente e insuficiente, por lo que, corresponde acoger los argumentos señalados por la impugnante en este extremo, en vista que la imputación recaída en el tipo infractor contenido en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, adolece de una debida motivación perceptibles desde la emisión de la medida materia del presente reproche administrativo.

Por las razones que anteceden, se evidencia que la medida inspectiva de requerimiento no satisface el ámbito objetivo en su emisión, referido a la razonabilidad de su emisión, incurriéndose en una situación que no podía ser revertida (y que constituye uno de los requisitos para la emisión de la medida). Por lo que, corresponde acoger los argumentos de la recurrente en este extremo y dejar sin efecto la sanción impuesta a la impugnante, por la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Debiéndose precisar, en virtud del numeral 6.3 del artículo 6 del TUO de la LPAG, que no constituye causal de nulidad la apreciación distinta de la valoración de los medios probatorios y de la aplicación del derecho por parte de las instancias anteriores en el presente caso.

Sobre el envío de la alerta de notificación debe desestimarse, pues, del aplicación del principio de verdad material17, esta Sala aprecia de la búsqueda realizada en el aplicativo18 de “Consulta de Notificaciones” implementado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OTIC) de la SUNAFIL, a la fecha de notificación de la medida de requerimiento de fecha 17 de agosto de 2021, la impugnante ya había realizado su primer acceso con fecha anterior a la notificación de dicho requerimiento, así como se aprecia el registro de sus datos de contacto y, se remitió la alerta respectiva, conforme se aprecia a continuación:

Por lo que, los argumentos referidos a que no se remitió la alerta respectiva deben ser desestimados por carecer de sustento fáctico.

Cabe indicar que la inspeccionada en el numeral 3.6 de su escrito recursivo cuestiona la imputación referida al numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT; sin embargo, esta no ha sido materia de reproche administrativo en este proceso; por lo que, se debe desestimar los alegatos en este extremo.

De otro lado, debe recordarse a la recurrente que el recurso de revisión, tratándose de la innovación de resoluciones administrativas emitidas por este Sala, solo proceden sobre el apartamiento inmotivado de precedente, naturaleza que no ostentan las resoluciones invocadas por la impugnante en su recurso de revisión; por lo que no cabe acoger los argumentos alegados en este extremo.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.