Gobierno Regional de Cusco — Res. 172-2022

Mediante Orden de Inspección N° 1089-2020-SUNAFIL/IRE-CUS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 261-2020-SUNAFIL/IRE-CUS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales.

Mediante Imputación de Cargos N° 314-2020-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 24 de noviembre de 2020, notificada el 04 de diciembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 435-2020-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, notificada el 30 de diciembre de 2020 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Cusco, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 484-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIRE, de fecha 26 de agosto de 2021, notificada el 31 de agosto de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 79,077.00 (Setenta y nueve mil setenta y siete con 00/100 soles), por haber incurrido, en la siguiente infracción:

Con fecha 16 de setiembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 484-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 191-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, de fecha 29 de setiembre de 20212, la Intendencia del Cusco, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto, por considerar que:

Con fecha 28 de octubre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Cusco, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 191-2021- SUNAFIL/IRE-CUS.

La Intendencia Regional del Cusco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 441-2021- SUNAFIL/IRE-CUS, recibido el 04 de noviembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N.º 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N.º 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el GOBIERNO REGIONAL DEL CUSCO, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 191-2021- SUNAFIL/IRE-CUS, que confirmó la sanción impuesta de S/ 70,077.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 07 de octubre de 2021, día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por el GOBIERNO REGIONAL DEL CUSCO.

La impugnante afirma que la aplicación del VI Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral y Previsional, en un procedimiento administrativo, para sustentar la multa impuesta resulta incongruente, que, alega, dispone que las labores de construcción civil deben ser consideradas dentro del régimen laboral de la actividad privada.

Sobre el particular, de los actuados se aprecia que el 15 de octubre de 2020, el inspector comisionado, realizó una visita inspectiva al centro de labores de la impugnante; en la que determinó que esta no contaba con el registro de control de asistencia de ingreso y salida de los 227 obreros, que laboran la obra denominada: “Mejoramiento de la carretera Izuchaca- Cruzada de las provincias de anta y Urubamba- Cusco”.

Además, de los actuados se aprecia que los obreros, que laboran la obra denominada: “Mejoramiento de la carretera Izuchaca-Cruzada de las provincias de anta y Urubamba- Cusco”, se encontraban sujetos al régimen laboral especial de construcción civil, que en términos generales se encuentra regulada por el Decreto Legislativo N° 727 - Ley de Fomento a la Inversión Privada en la Construcción- (en adelante, D.L. N° 727), pues de las boletas de pago presentadas, dichos trabajadores, perciben conceptos propios de este régimen laboral, conforme se aprecia a continuación:

Atendiendo el argumento de la impugnante, referido a que la primera instancia, invoca en su numeral 3.4, el VI Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral y Previsional9, que manifiesta que, “cuando una entidad pública ejecuta obras de construcción civil bajo la modalidad de administración directa, a los trabajadores obreros contratados para realizar dicha obra de construcción se les aplicará el régimen laboral especial de construcción civil”. Se debe indicar que, el precedente aludido, solo señala que las entidades públicas, pueden contratar personal obrero sujeto al régimen laboral especial de construcción civil, tal como ha ocurrido en el presente caso. Por tanto, no se aprecia que su invocación haya servido de sustento para la sanción impuesta a la recurrente, como erróneamente lo sostiene en su recurso de revisión. Por lo que, se debe desestimar lo alegado por ella, en este extremo.

De otro lado, la impugnante sostiene que, se vulnera el principio de legalidad y tipicidad al exigirle lo dispuesto por el Decreto Supremo Nº 004-2006-TR, sobre el registro de control de asistencia, pues, alega que, como Gobierno Regional, se encuentra sujeta al régimen laboral de la actividad pública- Decreto Legislativo Nº 276 y al régimen de contratación administrativa de servicios- Decreto Legislativo Nº 1057, y no al régimen de la actividad privada.

De los actuados se aprecia que en la impugnante se encuentran, trabajadores sujetos al régimen laboral especial de construcción civil. Los que, en los aspectos generales de su relación laboral, se regulan conforme al régimen laboral de la actividad privada, norma general; pero en aspectos específicos, como el pago de sus beneficios laborales, se rigen por el principio de especialidad con las normas relativas a su régimen especial.

Por tanto, al ser objeto del presente procedimiento verificar las normas jurídicas referidas al registro de control de asistencia de ingreso y salida, sí es de aplicación lo dispuesto por el Decreto Supremo Nº 004-2006-TR, cuya norma es de alcance general al personal sujeto a los regímenes labores especiales, como el presente. En tal sentido, su artículo 2, prescribe que:

De la documentación presentada por la impugnante, se verifica que esta no corresponde al de un registro de marcación de ingreso y salida, conforme los requisitos impuestos por el Decreto Supremo Nº 004-2006-TR, pues lo exhibido solo detalla los días laborados, pero no registra las horas de ingreso y salida de cada trabajador. Tal como lo ha analizado la Intendencia Regional de Cusco en la resolución que se impugna, conforme se aprecia de su considerando III. Por tales razones, los argumentos de la impugnante en este extremo no son acogidos.

De otro lado, la impugnante afirma que la instancia de mérito incurre en una falta de motivación. Sobre el particular, el numeral 4 del artículo 3 de la LPAG, establece que, para la validez el acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico. No siendo admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto.

En tal sentido, la motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico. Este presupuesto se cumple en la instancia de mérito, pues, se verifica que ha efectuado la evaluación y valoración de todos los medios probatorios presentados por la impugnante, por no acreditar contar con el registro de control de asistencia de sus 227 trabajadores afectados, subsistiendo dicha infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT.

De la normativa invocada por la impugnante, se aprecia que la Resolución de Contralora Nº 195-88-CG, en su punto 5, dispone que:

En esa línea del razonamiento, tenemos que, tanto la Directiva Nº 006-2020-CG CUSCO/GGR, como la Resolución de Contralora Nº 195-88-CG, se encuentran en sintonía con lo dispuesto por el artículo 2 del Decreto Supremo Nº 004-2006-TR. En el sentido que disponen que es el personal obrero, en el caso en particular, los 227 trabajadores de la impugnante, debían registrar su ingreso y salida de forma diaria. Sin embargo, la impugnante, no acreditó contar con dicho registro.

Cabe resaltar que, a la impugnante no se le sanciona por haber implementado un “cuaderno de obra”, pues el empleador puede darle la denominación que considere, al registro de asistencia, al que hace referencia el artículo 2 del Decreto Supremo Nº 004- 2006-TR. No obstante, el documento o medio que contenga el registro diario del ingreso y salida de los trabajadores, debe contar con los requisitos mínimos previstos en dicha normativa. Situación que conforme se ha detallado precedentemente, la impugnante no ha cumplido.

Por tales razones, ha incurrido en la conducta tipificada como muy grave, por el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT. Por ende, no se ha vulnerado ni el principio de tipicidad ni el de legalidad, a los que hace referencia la impugnante.

En ese orden de ideas, se verifica que, la Intendencia de Cusco evaluó y se pronunció sobre todos los argumentos presentados por la impugnante, conforme se verifica del ítem III de la resolución materia de revisión, emitiéndose la Resolución Intendencia N° 191-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, con los fundamentos de hecho y derecho que la motivan.

Por consiguiente, no corresponde amparar en este extremo el recurso de revisión.