Gestión de Servicios Ambientales S.A.C — Res. 593-2022

Mediante Orden de Inspección N° 18909-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1. Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 4252-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva; en consideración a la solicitud de inspección formulada por el Sindicato de Trabajadores Gestión de Servicios Ambientales S.A.C.

Mediante Imputación de Cargos N° 274-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 24 de febrero de 2020, notificada el 06 de marzo de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva,

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 538-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 25 de agosto de 2020 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 0149-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 19 de febrero de 2021, notificada el 22 de febrero de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 19,866.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 12 de marzo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 0149-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE5, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1572-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 29 de setiembre de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 18 de octubre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1572-2021-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-002349- 2021-SUNAFIL/ILM, recibido el 23 de diciembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que GESTIÓN DE SERVICIOS AMBIENTALES S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1572-2021-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 19,866.00 por la comisión, entre otra, de dos (02) infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT y en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 04 de octubre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por GESTIÓN DE SERVICIOS AMBIENTALES S.A.C.

Revisado el recurso de revisión interpuesto, es oportuno señalar que esta Sala solo es competente para evaluar las infracciones sancionadas como MUY GRAVES; por lo que, estando a los actuados, se evidencia que la resolución impugnada comprende una infracción LEVE, así como dos infracciones MUY GRAVES, siendo materia de análisis sólo estas últimas. Por lo tanto, los argumentos tendientes a cuestionar la imposición de la sanción leve, son argumentos respecto de los cuales esta Sala no tiene competencia para pronunciarse, toda vez que respecto a la misma ya se ha agotado la vía administrativa.

La impugnante señala que ha cumplido con hacer efectivo el pago y goce de la remuneración vacacional de los señores Joel Paredes Ruiz, Willington Vílchez Cerrón, Santos Salvador López, conforme ha acreditado con los documentos presentados.

Sobre el particular, el artículo 10 del Decreto Legislativo N° 713, regula los descansos remunerados de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, disponiendo que el trabajador tiene derecho a treinta (30) días calendario de descanso vacacional por cada año completo de servicios; además, dicho derecho está condicionado al cumplimiento de un récord conforme a la jornada semanal. Asimismo,

El artículo 22 de la misma norma, señala que los trabajadores que cesen después de cumplido el año de servicios y el correspondiente récord, sin haber disfrutado del descanso, tendrán derecho al abono del íntegro de la remuneración vacacional. El récord trunco será compensado a razón de tantos dozavos y treintavos de la remuneración como meses y días computables hubiere laborado, respectivamente.

Cabe señalar que, el descanso vacacional implica el otorgamiento de tiempo al trabajador para que pueda dedicarlo al descanso, recreación, entre otro tipo de actividades distintas al trabajo. Por lo que, en consideración a ello, el trabajador que cumpla con una jornada completa, tiene derecho a treinta días calendario de descanso vacacional por cada año completo de servicios, con la finalidad de reponerse del desgaste sufrido.

En el caso en particular, la impugnante señala que debido al traslado de sus oficinas no contaba con los documentos que acrediten el cumplimiento del otorgamiento del goce de vacaciones, motivo por el cual adjunta el cuadro Excel resumen. Al respecto, de la verificación de los documentos adjuntos al expediente inspectivo, se corrobora que la impugnante adjunto boletas de pago de los trabajadores antes referidos, las mismas que se encuentran sin firma de los mismos; asimismo, adjunta cuadros del reporte de vacaciones de dichos trabajadores, en los que determina los periodos que correspondía el goce de vacaciones y las fechas de goce de los mismos.

Sin embargo, como se verifica del “Estado de operaciones de pagos masivos”8 de fecha 12 de marzo de 2021, presentado con el recurso de apelación, la impugnante efectuó el depósito a las cuentas de haberes de los trabajadores referidos, señalando en su escrito de apelación, que dicho depósito corresponde al pago de la indemnización vacacional de los trabajadores afectados. Supuesto que se contradice con lo alegado por la impugnante durante la etapa inspectiva, referente al pago y goce del descanso vacacional oportuno, toda vez que reconoce el derecho de sus trabajadores a ser indemnizados por el no goce oportuno de su descanso vacacional.

Por lo tanto, se evidencia que la impugnante ha incurrido en la infracción imputada, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Sin perjuicio de ello, debemos considerar lo señalado previamente, al establecer que la impugnante adjunto a su recurso de apelación, el depósito efectuado a favor de sus trabajadores, con el que busca acreditar el pago de la indemnización vacacional de los mismos, supuesto que debe ser considerado, teniendo en cuenta el principio de presunción de veracidad9.

Al respecto, debemos tener en cuenta que la resolución de primera instancia fue notificada el 22 de febrero de 2021, por lo que el plazo para interponer el recurso de apelación vencía el 15 de marzo de 2021, verificándose que dicho recurso, en el que se adjuntó el depósito, fue presentado el 12 de marzo de 2021. En tal sentido, en aplicación del artículo 40 de la LGIT, que establece: “Las multas previstas en esta Ley se reducen en los siguientes casos: a) Al treinta por ciento (30%) de la multa originalmente propuesta o impuesta cuando se acredite la subsanación de infracciones detectadas, desde la notificación del acta de infracción y hasta antes del plazo de vencimiento para interponer el recurso de apelación. (…)”, corresponde reducir la multa por dicha infracción al 30%, conforme se consigna en el siguiente cuadro:

Por lo tanto, corresponde amparar dicho extremo del recurso, adecuando el monto de la multa por la infracción tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT a la suma de S/ 2,835.00 (Dos mil ochocientos treinta y cinco con 00/100 Soles).

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

El artículo 14 de la LGIT, establece lo siguiente, respecto de las medidas de requerimiento:

Por ello, la LGIT señala que la emisión de medidas de requerimiento constituye una potestad de los inspectores de trabajo10, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización11 en aquellos supuestos en los que la autoridad determine que la vulneración o infracción del ordenamiento jurídico es subsanable dentro de un plazo razonable, calificándose como una infracción a la labor inspectiva el incumplimiento del mandato dictado por el inspector12.

Es decir, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador13. En aquellos casos en los que el inspector tiene conocimiento de la imposibilidad del sujeto inspeccionado de cumplirla, su emisión –a consideración de esta Sala– atenta contra el Principio de Razonabilidad14.

En tal sentido, corresponde analizar si en uso de dicha facultad, el inspector comisionado extendió la medida inspectiva de requerimiento en consideración a las normas antes citadas. De lo contrario, se estaría incurriendo en una violación del principio de legalidad15.

En el caso materia de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 03 de diciembre de 201916, contenía el siguiente mandato: “i) Acreditar el pago de la indemnización vacacional equivalente a una remuneración a favor del trabajador Joel Paredes Ruiz por no haber disfrutado de su descanso vacacional dentro del plazo legal correspondiente al periodo 2016-2017 y 2017-2018, conforme a ley; ii) Acreditar el pago de la indemnización vacacional equivalente a una remuneración a favor del trabajador Willington Vílchez Cerrón por no haber disfrutado de su descanso vacacional dentro del plazo legal correspondiente al periodo 2016-2017, conforme a ley; iii) Acreditar el pago de la indemnización vacacional equivalente a una remuneración a favor del trabajador Santos Salvador López por no haber disfrutado de su descanso vacacional dentro del plazo legal correspondiente al periodo 2015-2016 y 2016-2017, conforme a ley”. Otorgando para dicho efecto, un plazo de cuatro (04) días hábiles para la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento. Asimismo, como se verifica de la “Constancia de actuaciones inspectivas de investigación”17 de fecha 10 de diciembre de 2019, el inspector comisionado dejo constancia que la impugnante no cumplió con remitir la documentación solicitada.

Cabe señalar que el TUO de LPAG, establece: “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede

Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.” 15 TUO de la LPAG, Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias” (….) 16 Folio 127 del expediente inspectivo. 17 Folio 134 del expediente inspectivo.

Del mismo modo, el artículo 15 numeral 15.1 de la LGIT, establece “que durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”. Concordante con el artículo 3619, de la misma norma, que establece que las acciones u omisiones de los sujetos obligados, contrarias al deber de colaboración de los sujetos inspeccionados, constituyen infracción a la labor inspectiva.

Considerando lo señalado previamente, la impugnante recién con su recurso de apelación de fecha 12 de marzo de 2021, dio cumplimiento a lo solicitado, esto es, fuera del plazo otorgado en la medida inspectiva de requerimiento. En tal sentido, en aplicación del principio de razonabilidad, y luego de la valoración de los hechos y medios probatorios aportados, se evidencia el incumplimiento del deber de colaboración por parte de la impugnante, así como de la acreditación, en el plazo otorgado, de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento.

Por lo tanto, no corresponde acoger dicho extremo del recurso de revisión, confirmando la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Sobre la aplicación del principio del Non Bis In Ídem

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional Peruano ha establecido en distintas resoluciones20 el contenido del principio, señalando en la resolución recaída en el expediente N° 02704-2012-PHC/TC, fundamento 3.3 que: “El Non Bis In Ídem es un principio que informa la potestad sancionadora del Estado, el cual impide –en su formulación material- que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento”.

Por otro lado, es preciso indicar que, de acuerdo con lo regulado en el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio del Non Bis In Ídem, como principio de la potestad sancionadora administrativa, señala que “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7”.

A decir de Morón Urbina, el principio del Non Bis In Ídem contempla la concurrencia de la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos para la exclusión de una segunda sanción, precisando que: “La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento”, dado que, si no apareciera alguno de estos elementos comunes, si sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado. Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:

Al respecto, sin perjuicio de que en la presente resolución se dejó sin efecto la infracción a las relaciones laborales, debemos dejar señalado que, respecto a la vulneración del alegado principio, se debe concluir lo siguiente:

Como se aprecia, no existía la identidad de hechos en el presente procedimiento sancionador, alegada por la impugnante, ya que los hechos son distintos, en ese sentido, no se ha producido la vulneración al principio del Non Bis In Ídem, respecto a las infracciones mencionadas, toda vez que no se verificó de manera conjunta la triple identidad, de sujeto, hecho y fundamento. Por lo que, no corresponde acoger lo alegado por la impugnante en este extremo.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.

El artículo 16° del Reglamento del Tribunal establece una enumeración taxativa respecto de las causales por la cual se declarará la improcedencia del recurso de revisión, a saber:

Una vez apreciadas las causales de improcedencia establecidas normativamente, y analizado el Expediente elevado por la Intendencia, se evidencia que las situaciones PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft

Por tal razón, habiendo superado el análisis de admisibilidad y de procedencia establecido normativamente, resulta necesario revisar los demás elementos de Expediente relacionados con la tramitación del presente recurso.

Por lo anterior, corresponde a este Tribunal analizar el cumplimiento de los presupuestos procedimentales indispensables para el establecimiento de una relación jurídico procedimental válida, previa a que esta instancia de revisión proceda, de ser el caso, con el análisis del mérito de las alegaciones de fondo realizadas por la impugnante.

Conforme a ello, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, como etapa previa a la emisión de un pronunciamiento sobre el fondo del procedimiento materia de análisis, en el presente caso resulta relevante analizar la existencia de los elementos jurídicos necesarios para mantener una relación jurídico procedimental; es decir, si el procedimiento administrativo mantiene las condiciones predispuestas por las normas tanto sustantivas como adjetivas para su continuación.

Es importante recordar que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública se encuentra sujeta a determinadas condiciones, incluyendo plazos, requisitos y caracteres.

En el caso del presente procedimiento administrativo sancionador, el marco normativo adjetivo correspondiente a su tramitación se encuentra conformado por la LGIT, RLGIT, el Reglamento del Tribunal y, supletoriamente, el TUO de la LPAG.

Según se aprecia, la regulación establecida por la LGIT, RLGIT y el Reglamento del Tribunal, señalan una serie de elementos necesarios para el ejercicio de la potestad sancionadora. No obstante, con relación a la institución de la caducidad

Consecuentemente, la regulación establecida para el procedimiento administrativo sancionador, en general, y la caducidad, en particular, se encuentran reguladas - supletoriamente- por el TUO de la LPAG, considerando especialmente el Capítulo III de su Título IV.

A este saber, el ejercicio de la potestad sancionadora -incluyendo aquella ejercida por todas las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo- se encuentra sujeta a los límites y la regulación contenida en las normas adjetivas del sistema, dentro de las cuales se encuentra -por aplicación supletoria- el TUO de la LPAG.

Conforme a lo anterior, la regulación establecida en el TUO de la LPAG, respecto de la institución de la caducidad contiene parámetros indispensables para el ejercicio de la potestad sancionadora; es decir, impone determinadas cargas a la Administración dado que la potestad sancionadora resulta en un régimen restrictivo de derechos de los administrados.

Con relación a las normas que establecen restricciones, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia en el sentido de establecer la interpretación restrictiva y no analógica de tales normas. Por ejemplo, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 02235-2004-AA, ha señalado:

Asimismo, el mismo Tribunal Constitucional ha señalado en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00015-2013-AI, que:

Complementariamente a ello, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse respecto de las competencias de los actos estatales de raigambre constitucional, identificando como una de las notas condicionantes de la competencia del acto estatal a la taxatividad, a saber:

De las notas condicionantes de la competencia del acto estatal

Si bien la citada Sentencia se relaciona con facultades otorgadas por las normas constitucionales y del bloque de constitucionalidad, puede aplicarse mutatis mutandis a las normas en materia del procedimiento administrativo.

Debe considerarse, en esta línea que una vulneración a la interpretación restringida de las normas que asignan competencias podría derivar en una vulneración del debido procedimiento y, consecuentemente, la nulidad del o los actos administrativos vinculados.

Por tanto, las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo deberán ejercer la potestad sancionadora otorgada por las normas sobre la materia respetando las garantías propias del debido procedimiento, emitiendo actos que se encuadren estrictamente en sus facultades sin interpretación extensiva o analógica.

El ejercicio de la potestad sancionadora, en lo que se refiere a la regulación de la caducidad conforme al TUO de la LPAG, implica que todas las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo se encuentran obligadas a cumplir con las condiciones establecidas en el artículo 259° de TUO de la LPAG:

Asimismo, se ha establecido en la Décima Disposición Complementaria Transitoria del TUO de la LPAG, lo siguiente:

Teniendo en cuenta lo señalado en el parágrafo precedente, se debe indicar que el Decreto Legislativo Nº 1272, fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 21 de diciembre de 2016, y entró en vigencia el día siguiente de dicha publicación, esto es, el 22 de diciembre de 2016. Por lo tanto, todos los procedimientos sancionadores que, a la fecha de entrada en vigencia de dicho Decreto Legislativo, se encontraban en trámite contaban con un plazo especial para resolver que vencía el 22 de diciembre de 2017. Consecuentemente, supuesto antedicho no resulta aplicable al presente Expediente.

Siendo ello así, cabe mencionar que el artículo 259° del TUO de la LPAG, establece que la caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio (énfasis añadido).

Conforme se aprecia, las condiciones que deberán cumplir las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo en ejercicio de la potestad sancionadora, con relación a la eventual caducidad del procedimiento, son las siguientes:

Es importante destacar que, dado el marco normativo y jurisprudencial analizado, el incumplimiento de alguno de los elementos contenidos en el artículo 259° del TUO de la LPAG, podría configurar un supuesto de vulneración al debido procedimiento y, por tanto, acarrear una nulidad.

Sobre el particular, para Morón Urbina, la caducidad tiene las siguientes características:

Sobre el particular, la caducidad implica someter al procedimiento sancionador a un plazo máximo que, luego de transcurrido sin que se haya expedido resolución final, provoca el archivo del procedimiento. Cabe señalar que, la regulación expresa de dicha figura en el procedimiento administrativo sancionador peruano es relativamente nueva; así, de la exposición de motivos del Decreto Legislativo N° 1272, que incorpora la caducidad administrativa, se advierte que la voluntad del legislador al incorporar la caducidad en el TUO de la LPAG, era establecer un plazo razonable a partir del cual se considerará que el procedimiento caducó.

Es oportuno referir que la caducidad es contemplada de diversas formas23: i) Caducidad carga que consiste esencialmente en la previsión de un plazo determinado para ejercer un derecho, como sucede con los plazos que establece la ley para interponer recursos administrativos; ii) Caducidad sanción que consiste en la pérdida de un derecho por el incumplimiento de alguna obligación prevista como requisito para conservar dicho derecho. A diferencia del caso anterior, no se trata de una restricción para ejercer el derecho, sino que se prevé para extinguir un derecho que ya se tiene; y, iii) Caducidad perención que es justamente la que se regula en el procedimiento sancionador peruano. En estos casos, el vencimiento del plazo que prevé el ordenamiento jurídico genera el archivo del procedimiento.

Cabe precisar que, el Tribunal Constitucional en el expediente N° 00156-2012- PHC/TC, reconoce que en virtud del principio de razonabilidad las partes tienen derecho a ser investigados y juzgados dentro de un plazo razonable, lo cual resulta trasladable al ámbito administrativo. De esta manera, se otorga seguridad y confianza al administrado al disponer a la caducidad como una de las formas de conclusión del procedimiento motivada por el transcurso del tiempo. Asimismo, la eficacia es un principio que fundamenta la regla de caducidad, porque al establecer un lapso en que la administración debe resolver, se garantiza que actúe eficaz y eficientemente.

En el caso en particular, con fecha 06 de marzo de 2020 se notificó la Imputación de Cargos N° 274-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, dando inicio al procedimiento sancionador, el mismo que en primera instancia se emitió la Resolución de Sub Intendencia N° 0149- 2021-SUNAFIL/ILM/SIRE5, notificada el 22 de febrero de 2021, esto es, habiendo transcurrido más de nueve (09) meses desde la notificación de la imputación de cargos.

Al respecto, se evidencia que, en consideración al estado de emergencia decretado por el Estado Peruano, en el marco de la pandemia global por el COVID-19, se emitió el Decreto Urgencia N° 029-2020 publicado el 20 de marzo de 2020, el mismo que establecía:

Dicha suspensión resultó de aplicación desde el 21 de marzo al 06 de mayo de 2020. Cabe señalar, que mediante Decreto de Urgencia N° 053-2020, de fecha 05 de mayo de 2020 y Decreto Supremo N° 087-2020-PCM, de fecha 20 de mayo de 2020, se amplió los plazos de suspensión, en los mismos términos del Decreto Urgencia N° 029-2020, hasta el 10 de junio de 2020.

Del mismo modo, para en el caso particular de la SUNAFIL, se emitió la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 16 de marzo de 2020 al 06 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 080-2020- SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 07 de mayo de 2020 al 27 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 083-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 28 de mayo de 2020 al 10 de junio de 2020, y Resolución de Superintendencia N° 087-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 11 de junio de 2020 al 26 de junio de 2020.

En tal sentido, en atención a lo previsto en el Decreto Urgencia N° 029-2020, se verifica que el citado dispositivo legal no comprende o menciona en absoluto la suspensión del plazo de caducidad, pues solo se restringe de manera general, a hacer referencia a los plazos de inicio y la tramitación de los procedimientos, mas no expresamente a la caducidad (énfasis añadido)

Sobre el particular es relevante recordar que existen consecuencias jurídicas al trascurso del tiempo, conforme recoge el Tribunal Constitucional en el Fundamento Jurídico 17 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 00022-1996-AI, al señalar que:

Así también señala en el Fundamento Jurídico 1 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 00523-1996-AA, que:

Consecuentemente, la caducidad es una institución que se aplica como consecuencia jurídica al trascurso del tiempo, conllevando la aplicación -a pedido de parte o de oficio- del régimen previsto en el TUO de la LPAG.

Conforme se ha reiterado previamente, la regulación de la caducidad en el marco del procedimiento administrativo se encuentra contenido en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y compendiada en el TUO de la LPAG. Lo anterior supone que una modificación al plazo de caducidad requiere re una norma con rango de ley, conforme a la aplicación del principio de legalidad.

En dicho contexto, en aplicación del principio de legalidad24, piedra angular del derecho administrativo, ante la falta de regulación expresa de las normas (decretos de urgencia) antes citadas, se evidencia que la caducidad no se encuentra contemplada como parte de la suspensión de plazos establecida por el Decreto de Urgencia N° 029-2020.

Admitir lo contrario implicaría vulnerar dicho principio de legalidad. Además, tal razonamiento es coherente con el principio del debido procedimiento25, pues de

Cabe señalar, que la caducidad no admite ni suspensión ni interrupción26, siendo un plazo de obligatorio cumplimiento para la administración pública.

La caducidad impacta, además, en la competencia27, como requisito de validez del acto administrativo. Cabe resaltar que la competencia es una facultad por tiempo determinado; esto es, transcurrido dicho plazo el procedimiento debe caducar inexorablemente, salvo suspensión realizada expresamente por norma con rango de ley, en el sentido que la autoridad había perdido competencia para resolver28.

Asimismo, de la regla expresa contenida en el TUO de la LPAG, se desprende que en materia administrativa se fija un plazo de caducidad de nueve (09) meses, con la posibilidad excepcional de ser ampliado como máximo por tres (03) meses adicionales, constituyendo requisito para dicha ampliación, la emisión de una resolución debidamente sustentada. Cabe destacar que este es un plazo que opera por defecto, ante la ausencia de una norma especial que prevea un plazo diferente. Así, se desprende que la intención del legislador es que cualquier regla que se establezca en referencia a la caducidad, ya sea modificación del plazo, posible suspensión, entre otros, deben estar expresamente contenidas en la ley.

Como se evidencia, la norma es clara al establecer la aplicación automática de la caducidad teniendo como consecuencia el archivo del procedimiento. Para dicho efecto la misma puede ser declarada de oficio, sin perjuicio que el administrado pueda también pedirla. Lo señalado determina la importancia de la caducidad como una regla de interés público, la misma que, al ser advertida, debe ser declarada de manera obligatoria, no pudiendo el administrado renunciar a la misma. Por tanto, ese carácter de interés público nos permite sostener nuevamente que la caducidad no puede suspenderse ni interrumpirse, salvo por una norma con rango de ley. Así,

Por las consideraciones señaladas, la ausencia de una suspensión expresa de los plazos de caducidad tiene como consecuencia que estos sigan computándose, debiéndose verificar el exceso del plazo nueve (09) meses otorgados por la norma, no existiendo en el expediente documento que acredite la ampliación motivada de dicho plazo. Por tanto, mi voto es porque se declare la caducidad del procedimiento administrativo sancionador y se remitan los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, con la finalidad de que se evalúe el inicio de un nuevo procedimiento administrativo sancionador, conforme a lo establecido en el numeral 4 del precitado artículo 259 del TUO de la LPAG.