Gestión de Servicios Ambientales S.A.C — Res. 302-2021

Mediante Orden de Inspección N° 300-2020-SUNAFIL/IRE-MOQ se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 028-2021-SUNAFIL/IRE-MOQ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

Mediante Imputación de Cargos N° 038-2021-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIAI de fecha 02 de marzo de 2021, notificada el 08 de marzo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso

De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 54-2021-SUNAFIL/IRE-MOQ/SIAI-IF, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 077-2021-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIRE, de fecha 30 de abril de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/. 11,572.00 (Once Mil Quinientos Setenta y Dos con 00/100 Soles), por haber incurrido en:

Con fecha 25 de mayo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 077-2021-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 041-2021-SUNAFIL/IRE-MOQ, de fecha 24 de junio de 20212, la Intendencia Regional de Moquegua declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 077- 2021-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIRE, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 19 de julio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Moquegua, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 041-2021- SUNAFIL/IRE-MOQ.

La Intendencia Regional de Moquegua, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 653-2021- SUNAFIL/IRE-MOQ, recibido el 26 de julio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que GESTION DE SERVICIOS AMBIENTALES S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 041-2021- SUNAFIL/IRE-MOQ, emitida por la Intendencia Regional de Moquegua, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. 11,572.00 por la comisión de la infracción tipificada como MUY GRAVE, prevista en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 29 de junio de 2021, día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por GESTION DE SERVICIOS AMBIENTALES S.A.C.

Con fecha 19 de julio de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 041-2021-SUNAFIL/IRE-MOQ, solicitando su nulidad, señalando los siguientes fundamentos:

De conformidad con el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, las autoridades administrativas “deben actuar con respecto a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.

Frente a la vulneración, desconocimiento o lesión de un derecho o interés legítimo, derivado del apartamiento de la conducta descrita en el numeral precedente8, el TUO de la LPAG faculta a los administrados a interponer los recursos administrativos previstos en el artículo 218 del TUO de la LPAG9, pudiendo incluso “solicitar la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley”10.

Así, respecto de la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves e identificando si sobre éstas se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal.

Sobre el particular, el numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG que regula al Principio de Buena Fe Procedimental establece lo siguiente: “La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”.

Del mismo modo, numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales,

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Sobre el particular, conforme al artículo 1 de la LGIT, las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales. Asimismo, la función inspectiva es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad.

Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que: “En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado.”

En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que: “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público”.

Por otro lado, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7.11.3 del ítem 7.11 “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA” de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL de fecha 03 de febrero de 2020, se dispone que: “Si el sujeto inspeccionado no cumple con proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en infracción a la labor inspectiva, según los previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido válidamente notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG.” (Subrayado propio)

Asimismo, de acuerdo a lo señalado en el numeral 7.7.2 de la versión 02 del Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INII “PROTOCOLO SOBRE EL EJERCICIO DE LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO, DENTRO DEL MARCO DE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA Y NACIONAL POR LAS GRAVES CIRCUNSTANCIAS QUE AFECTAN LAS ACTIVIDADES LABORALES Y ECONÓMICAS A CONSECUENCIA DEL CORONAVIRUS (COVID 19) EN EL TERRITORIO NACIONAL”, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 103-2020- SUNAFIL de fecha 12 de julio de 2020, se dispone que: “7.7.2. Si se verifica que el sujeto inspeccionado se niega a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en la infracción a la labor inspectiva prevista por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.” (Subrayado y resaltado propio)

Antes de ello, es importante resaltar que, a folios 50 al 53 del expediente sancionador, obra la copia del escrito que contiene los descargos al Informe Final de Instrucción presentada por la impugnante y del mismo se evidencia el correo electrónico enviado por la impugnante el día 22 de enero de 2021 a las 15:42 horas al inspector de trabajo, remitiendo la información solicitada mediante el requerimiento de información de fecha 14 de enero de 2021, y precisando que su demora se debió a un error en la consideración de la materia que se estaba inspeccionando, evidenciándose así que la impugnante si remitió la información solicitada solo que fuera del plazo otorgado.

Entonces, resulta pertinente manifestar que, mediante Resolución de Sala Plena N° 011- 2021-SUNAFIL/TFL-PRIMERA SALA de fecha 30 de julio de 2021, el Tribunal acordó adoptar un Acuerdo Plenario con la finalidad de incorporar un conjunto de criterios cuya observancia y aplicación resulta obligatoria, siendo uno de dichos criterios el contemplado en el literal B de la parte II de la referida resolución, sobre la demora en la respuesta a un

Entonces, conforme a lo expuesto en el referido Acuerdo Plenario, si bien el incumplimiento de la entrega de información requerida implica una infracción a la labor inspectiva, existen dos situaciones: i) la negativa de entrega de información requerida, y ii) la entrega tardía de la información requerida. Por tales consideraciones, el criterio adoptado por el Tribunal es que, si bien la demora en la entrega de información al inspector de trabajo es sancionable - por cuanto-genera retraso y/o perturbación en el ejercicio de las funciones inspectivas de los fiscalizadores actuantes, dicho comportamiento se encuentra tipificado en el artículo 45.2 del RLGIT, supuesto que debe distinguirse de la negativa del sujeto inspeccionado de entregar información al inspector de trabajo, conducta que se encuentra tipificada en el numeral 46.3 del RLGIT.

De acuerdo con lo expresado en el Acuerdo Plenario, para la aplicación del referido criterio, debe observarse que, cuando la fiscalización pueda proseguir desplegando sus funciones a pesar del comportamiento del inspeccionado que haya perturbado o retrasado la investigación, corresponde imputarse la infracción prevista en el numeral 45.2 del RLGIT. Es por ello que, de la revisión del Acta de Infracción, se evidencia que, los inspectores de trabajo dejaron constancia en el acápite III MEDIOS DE INVESTIGACION los requerimientos de información realizados a la impugnante en fechas posteriores al requerimiento efectuado el 14 de enero de 2021, y que ésta cumplió con remitir la información solicitada; por lo que, los inspectores de trabajo siguieron desplegando sus funciones pese a que la impugnante inicialmente remitió la información requerida con retraso.

Por tanto, corresponde aplicar el criterio aproado por el Acuerdo Plenario, pues la imputación de responsabilidad basada en la norma sancionadora (46.3 del RLGIT) no es pertinente, ya que a consideración de esta Sala no existe una negativa expresa por parte de la impugnante a remitir la información solicitada. Por el contrario, puede identificarse a través del correo electrónico enviado por la impugnante el día 22 de enero de 2021 a las 15:42 horas al inspector de trabajo, la remisión de la información solicitada, configurando un supuesto de omisión o falta de diligencia, pero con una valoración distinta a la negativa que contempla el RLGIT en el numeral 46.3 del artículo 46.

Por ello, esta Sala considera que, en la línea de procurar la más estricta aplicación del Principio de Tipicidad, contemplado en el numeral 411 del artículo 247 del TUO de la LPAG,

UIT (*)

En consecuencia, las conductas se encontrarían subsumidas bajo los alcances del numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT, y la multa confirmada por la instancia inferior se adecuaría, siendo el monto total de S/. 6,908.00 (Seis Mil Novecientos Ocho Con 00/100 Soles).