G4S Perú S.A.C — Res. 896-2022

Mediante Orden de Inspección N° 9750-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3219-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por no contar con el registro de asistencia del periodo del 15 de junio de 2015 al 14 de febrero de 2019, en perjuicio del trabajador Cañari Ravichagua Gurio Moisés.

Mediante Imputación de cargos N° 1099-2019-SUNAFIL/ILM/AI1, del 19 de noviembre de 2019, notificado el 09 de diciembre de 2019, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del

Con fecha 12 de octubre de 2020, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 395-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE5, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1805-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 23 de diciembre de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto, por considerar que:

Con fecha 18 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1805- 2021-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum-000273-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 08 de febrero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que G4S PERU S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1805-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 9,450.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.19 del artículos 25 del RLGIT, dentro del plazo legal

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por G4S PERU S.A.C.

Con la publicación9 del Decreto Legislativo N° 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo, se optó por introducir al régimen administrativo, entre otros, la figura de la caducidad, como “una solución generada por el legislador para afrontar los casos en los que los procedimientos iniciados por los órganos competentes quedan paralizados afectando los derechos de los administrados involucrados”10.

Así, la caducidad administrativa del procedimiento sancionador se constituye en “aquella figura que determina el tiempo máximo dentro del cual se debe instruir y resolver –que incluye notificar– un procedimiento sancionador, esto es, que –por el mero transcurso del tiempo– inhabilita legalmente a la autoridad administrativa para proseguir con el Procedimiento Administrativo Sancionador iniciado, sin importar la etapa en que se

Es así, que mediante el artículo 4 del Decreto Legislativo N° 1272, se incorporó a la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, el artículo 237-A, con el siguiente texto: “(…) 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento (…) 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento y se procederá a su archivo. (…)”

Tal precepto ha sido recogido en el RLGIT, en cuyo artículo 53, numeral 53.4, se ha estipulado que, en el procedimiento sancionador, debe observarse entre otros, lo siguiente:

No obstante, se debe considerar que, con el fin de establecer medidas complementarias destinadas al financiamiento de la micro y pequeña empresa y otras medidas para la reducción del impacto del covid-19 en la economía peruana; el Gobierno dictó el Decreto de Urgencia N° 029-2020, publicado en el Diario Oficial El Peruano, el 20 de marzo del 2020, en cuyo artículo 28, se dispuso lo siguiente:

Considerando su fecha de publicación en el Diario Oficial El Peruano, el Decreto de Urgencia N° 029-2020, entró en vigencia, el 21 de marzo de 2020, y su aplicación se hizo efectiva a partir del 23 de marzo de 202012, fecha a partir de la cual, se iniciaría el cómputo de plazo suspendido.

En armonía a ello, la SUNAFIL emitió la Resolución de Superintendencia N° 074-2020- SUNAFIL, de fecha 23 de marzo de 2020, estableciendo, entre otras disposiciones, la siguiente:

Posteriormente, mediante Resolución de Superintendencia N° 80-2020-SUNAFIL, de fecha 11 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 83-2020-SUNAFIL, de fecha 28 de mayo de 2020, y, Resolución de Superintendencia N° 87-2020-SUNAFIL, de fecha 15 de junio de 2020, se dispuso consecutivamente, la prórroga de la suspensión de plazos establecida en el artículo 1 de la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL, del 23 de marzo de 2020, esto es, hasta el 26 de junio de 2020, fecha en la que concluiría el cómputo de plazo suspendido.

En el presente caso, la Imputación de Cargos que dio inicio al Procedimiento Administrativo Sancionador, fue notificada a la impugnante, el 09 de diciembre de 2019. Por lo que, considerando la suspensión de plazos dispuesta mediante Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL de 23 de marzo de 2020, y prorrogada mediante Resolución de Superintendencia N° 80-2020-SUNAFIL, del 11 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 83-2020-SUNAFIL, del 28 de mayo de 2020, y, Resolución de Superintendencia N° 87-2020-SUNAFIL, del 15 de junio de 2020; este debió ser resuelto y notificado, a más tardar, el 13 de diciembre de 2020. Así las cosas, la autoridad de primera instancia notificó su decisión, el 23 de setiembre de 2020, conforme se aprecia en la siguiente línea de tiempo:

En tal sentido, la Resolución de Sub Intendencia N° 395-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 21 de setiembre de 2020, que resuelve en primera instancia administrativa el presente procedimiento, fue notificada a la impugnante, el 23 de setiembre de 2020, esto es, dentro del plazo máximo señalado en el párrafo precedente.

Por tanto, no corresponde declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador recaído en el presente expediente sancionador, debiéndose desestimar los argumentos esgrimidos por la impugnante en este extremo.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración a la debida motivación, así como, afirma que se ha producido una inadecuada valoración de las documentales presentadas por la impugnante, lo cual afecta su derecho de defensa y el debido procedimiento 13. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa14, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo. Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa15, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto el acta de infracción, como el informe final, la Resolución de Sub Intendencia N° 395-2020- SUNAFIL/ILM/SIRE5 y la Resolución de Intendencia N° 1805-2021-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa, pues la impugnante ha podido interponer los recursos y medios probatorios que ha considerado pertinentes, asimismo se ha respetado y garantizado el derecho a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente

Del examen efectuado por esta Sala sobre el procedimiento inspectivo y las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por ende, se debe desestimar los argumentos referidos a cuestionar este extremo.

En tal sentido, no cabe acoger la nulidad deducida por la impugnante, al no evidenciarse que, en el presente procedimiento, se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente, así como los principios invocados.

El Decreto Supremo N° 004-2006-TR, Disposiciones sobre el registro de control de asistencia y de salida en el régimen laboral de la actividad privada, en su artículo 1 referente al ámbito, precisa:

Asimismo, en el artículo 3 del mismo dispositivo legal, se establece que:

La finalidad del Registro de Control de Asistencia es tener un control permanente de las horas laboradas por los trabajadores que se consignarán de manera personal. Además, sirve para llevar la contabilidad de las labores en horas extras a la jornada de trabajo, las cuales deben ser remuneradas por los empleadores conforme a ley. Debiendo para dicho efecto, contener la siguiente información mínima: “Nombre, denominación o razón social del empleador; Número de Registro único de Contribuyentes del empleador; Nombre y número del documento obligatorio de identidad del trabajador; Fecha, hora y minutos del ingreso y salida de la jornada de trabajo; las horas y minutos de permanencia fuera de la jornada de trabajo.”16

En el presente caso, se atribuye a la impugnante el hecho de no contar con el registro de control de asistencia respecto al señor Cañari Rayichagua Gurio Moisés, desde el 15 de junio de 2015 al 14 de febrero de 2019, infracción tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT. Al respecto, la impugnante señala que no se encontraba en la obligación de llevar registro de control de asistencia respecto a dicho trabajador, debido a que se desempeña en el cargo de vigilante y resguardo, no encontrándose sometido a fiscalización inmediata.

Sobre el particular, el artículo 25 de la Constitución Política del Perú establece que la jornada máxima legal es de ocho horas diarias y/o cuarenta y ocho horas semanales como máximo17. No obstante, puede haber excepciones permanentes, ya sea por razón de las labores o de quienes deban prestar los servicios, como recuerda el Convenio núm. 1 de la OIT, convenio sobre las horas de trabajo (industria)18. Partiendo de este presupuesto, se observa que el Convenio N° 30 de la OIT ha previsto que los reglamentos de la autoridad pública pueden determinar cómo excepciones a la jornada laboral máxima “ciertas clases de personas cuyo trabajo sea intermitente, a causa de la naturaleza del mismo, como, por ejemplo, los conserjes y las personas empleadas en trabajos de vigilancia y conservación de locales y depósitos”19 (énfasis añadido).

En similar sentido se expresa el Decreto Legislativo N° 854, Ley de jornada de trabajo, horario y trabajo en sobretiempo, que expresamente señala como no comprendidos en la jornada máxima de trabajo a quienes “prestan servicios intermitentes de espera, vigilancia o custodia”, debiéndose entender como trabajo intermitente, aquél en el cual regularmente el servicio efectivo se presta de manera alternada con lapsos de inactividad20.

En este supuesto, si los servicios intermitentes son brindados durante el día, no existe obligación de llevar el control de asistencia, ya que no están sujetos a la jornada máxima.”21. Para calificar como intermitente un servicio, la Corte Suprema ha dado lineamientos que pueden invocarse para mayor clarificación. Así, en sede jurisdiccional se ha establecido que los servicios intermitentes son los que se desarrollan “de manera alternada con lapsos de inactividad, en los cuales no se realiza un trabajo activo en forma permanente, sino que el esfuerzo e intensidad para el desarrollo de su labor es menor en comparación con otras labores” 22.

En consecuencia, tal como ha sido destacado en el “I Pleno Jurisdiccional en materia laboral”23 resulta esencial, para calificar un servicio como intermitente, que se pueda comprobar que tiene espacios de inactividad durante la jornada. En similar sentido, la Casación Laboral N° 11330-2015-Lambayeque, establece que:

En conclusión, sólo resultará válido la aplicación de la jornada máxima de trabajo, y por ende su control bajo el registro de asistencia, ante la presencia del desarrollo permanente y continuo del servicio de vigilancia.

En el caso en particular, se verifica que el ex trabajador: Cañari Rayichagua Gurio Moises, señala en su denuncia ante la SUNAFIL que su labor es de “armero”, cargo que se corrobora con las copias del cuaderno de ocurrencias presentadas en la fase inspectiva por el trabajador afectado, de los cuales se desprende dicha cargo (figura Nº 02 y 03); así, también, se ha corroborado dicha función en la descripción del cargo que se registra en las boletas de pago, y de las cuales se aprecia que tiene una categoría de trabajador

Así las cosas, lo alegado por la impugnante, en la página 10 de su recurso de revisión, referido a que el trabajador afectado desarrolló labores de vigilancia y resguardo; tal afirmación no ha podido ser corroborada y/o contrastada con un medio de prueba idóneo, pues, de las documentales obrantes en autos, se aprecia que la función del trabajador afectado era de “ARMERO”, la cual fue categorizada por la propia impugnante como una labor “administrativa”, conforme se aprecia de las boletas de pago. Por lo que, tenía la obligación de contar con un registro de asistencia, toda vez que no se evidencia alguna causa justificante que le exima del mismo.

En ese sentido, es pertinente precisar que la normativa legal vigente establece específicamente que es la obligación de los empleadores, sujetos al régimen de la actividad privada, el contar con un registro permanente de control de asistencia, en el cual sus trabajadores consignen de forma personal el tiempo de sus labores, su horario y, asimismo, exhibirlo en el momento que fue requerido por los inspectores comisionado, conforme al artículo 5 del Decreto Supremo N° 004-2006-TR.

Cabe señalar que los hechos verificados y constitutivos de la infracción se encuentran debidamente detallados en los numerales 4.8 y 4.9 de los hechos constatados en el Acta de Infracción, así como su naturaleza de carácter insubsanable, ante el perjuicio ocasionado al trabajador afectado por el periodo en el cual no pudo consignar su hora de ingreso y salida. En consecuencia, se concluye que la impugnante incurrió en la infracción tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT. 6.34. Por los considerandos expuestos, no cabe acoger el recurso de revisión en este extremo.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.