Freno S.A — Res. 638-2021

Mediante Orden de Inspección N° 1722-2019-SUNAFIL/IRE-CAL, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 363-2019-SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales y una (1) infracción muy grave a la labor inspectiva.

Mediante Imputación de cargos N° 110-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC, del 19 de marzo de 2021, y notificada el 22 de marzo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del inciso 2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 253-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IF, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 545-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 07 de julio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,900.00 por haber incurrido en:

Mediante escrito de fecha 27 de julio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 545-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 174-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 10 de setiembre de 20212, la Intendencia Regional del Callao declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 545-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, por considerar que:

Con fecha 29 de setiembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Callao el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 174-2021-SUNAFIL/IRE-CAL.

La Intendencia Regional del Callao admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum-000970-2021- SUNAFIL/IRE-CAL, recibido el 05 de octubre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, Sunafil), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que FRENO S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 174-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, emitida por la Intendencia Regional del Callao, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 18,900.00 por la comisión de las infracciones tipificadas como MUY GRAVES, previstas en los numerales 25.14 del artículo 25 y 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por FRENO S.A.

La impugnante alega que existe una incorrecta aplicación del artículo 30 del D.S. 003- 97-TR, debido a que no existe obligación de otorgar un plazo para efectuar los descargos en contra de aquellas sanciones no calificadas como despido, es decir, para sanciones como la amonestación y suspensión de haberes. Por lo que, corresponde a esta Sala dilucidar si tal afirmación guarda armonía con el respeto de los derechos fundamentales del trabajador, lo que supone realizar un repaso de la jurisprudencia constitucional.

De acuerdo a nuestra Constitución10, ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales del trabajador, por lo que esta deberá guardar armonía con su dignidad.

Siendo así, entre los derechos fundamentales que goza toda persona, se tiene la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional11, cuyo ámbito de aplicación persigue todo proceso, independientemente de su naturaleza, razón o denominación12.

Si bien tal precepto se encontró originalmente reservado a los órganos jurisdiccionales, el Tribunal Constitucional ha establecido que las garantías que conforman el debido proceso “(…) pueden ser extendidos, en lo que fuere aplicable, a todo acto de otros órganos estatales o de particulares (procedimiento administrativo, procedimiento legislativo, arbitraje y relaciones entre particulares, entre otros)” (énfasis añadido)13 (énfasis añadido).

Incluso, ha manifestado que el debido proceso resulta aplicable al interior de la actividad institucional de cualquier persona jurídica14, por lo que resulta razonable que sus garantías sean de obligatorio cumplimiento por parte del empleador al momento de establecer sanciones disciplinarias15.

Llegado a este punto, el derecho de defensa16, como manifestación del debido proceso, “queda afectado cuando (…) cualquiera de las partes resulta impedida,…, de ejercer los medios necesarios, suficientes y eficaces para defender sus derechos e intereses legítimos”17.

En efecto, el derecho de defensa “garantiza que los justiciables, en la protección de sus derechos y obligaciones, cualquiera que sea su naturaleza (civil, mercantil, penal, laboral, etcétera), no queden en estado de indefensión”18; y, resulta especialmente afectado “cuando, pese a atribuírsele la comisión de un acto u omisión antijurídico, se sanciona a un (…) particular sin permitirle ser oído o formular sus descargos, con las debidas garantías”19.

Por tanto, bajo ninguna circunstancia, el trabajador debe encontrarse impedido de ejercer su derecho de defensa de manera previa a la emisión de sanciones que dicte su empleador, siendo tal prerrogativa una de carácter universal.

En el caso sub examine, el inspector constato que, en la impugnante impuso al señor Juan José Mimbela Pino una sanción disciplinaria de amonestación escrita de fecha 19 de junio de 2019 y una sanción de suspensión de labores sin goce de remuneraciones por dos (02) días a materializarse los días 01 y 02 de julio de 2019, sin habérsele otorgado un plazo para efectuar sus descargos, vulnerando así su derecho fundamental al debido proceso, en su dimensión al derecho de defensa.

Al respecto, El artículo 9 del TUO del Decreto Legislativo N° 728 "Ley de Productividad y Competitividad Laboral", aprobado por Decreto Supremo N° 003-97-TR (en lo sucesivo, TUO LPCL), establece que "Por la subordinación, el trabajador presta sus servicios bajo dirección de su empleador, el cual tiene facultades para normar reglamentariamente las labores, dictar las órdenes necesarias para la ejecución de las mismas, y sancionar disciplinariamente, dentro de los límites de la razonabilidad, cualquier infracción o incumplimiento de las obligaciones a cargo del trabajador".

Así, el Ius Variandi visto como un componente de la facultad directriz, de orden excepcional, a decir de Moreno Manglano y otros, éste consiste a modo de lista enunciativa en: a) El poder de dirección, el cual contiene las facultades de organización (que versan sobre las órdenes e instrucciones generales o particulares, mediante las cuales se instrumenta la implementación de los recursos empresariales en orden a la consecución de sus objetivos) y de control de los trabajadores (que supone el empleo de los medios necesarios para comprobar que el trabajador ha cumplido sus obligaciones); b) El poder disciplinario (que se refiere a la facultad de sancionar, en caso de incumplimiento de obligaciones laborales, la cual se constituye como una especie de corolario de las facultades de organización y control); y, c) El poder de variación o ius variandi, el cual supone la posibilidad para el empresario de actualizar los contenidos específicos de la prestación laboral de cada trabajador, conforme a las necesidades que impongan las circunstancias de la empresa, del propio puesto de trabajo o de los

En tal sentido cuando los límites al Ius Variandi no son respetados nos encontramos ante un ejercicio abusivo y desnaturalizado del mismo, lo cual incide directamente en los derechos del trabajador, configurándose como actos de hostilidad si afectan su dignidad.

Los actos de hostilidad son supuestos donde el empleador se excede en su facultad de dirección, así el artículo 30 del TUO LPCL señala que es un acto de hostilidad equiparable al despido “g) Los actos contra la moral y todos aquellos que afecten la dignidad del trabajador” (énfasis añadido).

Sobre el particular, de acuerdo con la doctrina, “los actos de hostilidad son los supuestos donde el empleador se excede en sus facultades de dirección y, por lo tanto, pueden ser controlados por los trabajadores. Al respecto, hay que señalar que en solo determinados supuestos las modificaciones de las condiciones de trabajo puede ser materia de impugnación por parte de los trabajadores, y podrían calificar como actos de hostilidad en nuestro sistema jurídico”21.

Por su parte, el artículo 33 de la LGIT señala que son infracciones administrativas en materias de relaciones laborales, los incumplimientos de las disposiciones legales y convencionales de trabajo, individuales y colectivas, colocación, fomento del empleo y modalidades formativas, mediante la acción u omisión de los distintos sujetos responsables. En ese contexto, el RLGIT establece en el numeral 25.14 de su artículo 25, que los actos de hostilidad, así como cualquier otro acto que afecte la dignidad del trabajador o el ejercicio de sus derechos constitucionales, constituye una infracción muy grave en materia de relaciones laborales, la cual es pasible de sanción económica.

Al respecto, es pertinente tener en cuenta que, si bien toda relación laboral supone para el trabajador el cumplimiento de obligaciones y para el empleador, el derecho a normar reglamentariamente las labores, dictar las órdenes y sancionar la falta de acatamiento de las mismas, lo cual es traducido como el poder de dirección; empero, éste como cualquier otro derecho no es absoluto y arbitrario, sino que debe practicarse de acuerdo a ciertos parámetros, los cuales son: a) la sujeción a la ley (la Constitución, normas

Se trata, por tanto, de la comparación de dos intensidades o grados en la afectación de un derecho fundamental y de la legitimidad de la medida acatada en uso del poder de dirección. De esta manera, se advierte que todo acto de hostilidad implica un uso desmedido de la facultad de dirección, al cual se encuentra sujeto el trabajador, por la relación de subordinación-dependencia existente en el contrato laboral.

En el mismo sentido, la Corte Suprema de Justicia de la República, interpretando los alcances de la Casación N° 505-2012-LIMA, ha manifestado lo siguiente22:

A propósito del concepto de razonabilidad, el Tribunal Constitucional lo ha definido como sigue23:

Asimismo, se debe precisar que el menoscabo a la dignidad supone una alteración gravísima en la confianza entre las partes, la cual es indispensable para la existencia de la relación laboral, razón por la cual es susceptible de ser empleada para aducir que dichos actos hostiles encubren un despido arbitrario, que vulnera un derecho fundamental, como es el respeto a la dignidad.

En el caso en particular, debemos tener en cuenta que las infracciones imputadas al señor Juan José Mimbela Pino, se orientan al aparente incumplimiento de las funciones encomendadas por su empleador, así de los documentos aportados se corrobora lo siguiente:

Así los hechos, permite corroborar que las imputaciones efectuadas consisten en imputaciones sujetas a la verificación de la veracidad o no de los hechos atribuidos, no encontrándose ante un supuesto de infracción flagrante por parte del trabajador, sino por el contrario ante un hecho que amerita actuaciones orientadas a establecer el esclarecimiento de los hechos, permitiendo a las partes involucradas presentar los descargos necesarios en ejercicio de su derecho de defensa. Cabe señalar, que dicha acción se evidencia de manera parcial por parte de la impugnante y no respecto al trabajador afectado, al establecer en la carta de suspensión sin goce de haberes, la declaración de la trabajadora Mónica Mogollón Cruz, de la cual se cuenta con su declaración, en los siguientes términos:

Como se desprende de lo señalado, la impugnante ha efectuado actuaciones de investigación, sin embargo, no se evidencia y no ha sido acreditado a lo largo del presente procedimiento, que se haya permitido el ejercicio del derecho de defensa del trabajador denunciante. Por lo que, dichos actos han afectado la dignidad del referido trabajador. Ante dichas inconductas, se determinó la existencia de responsabilidad administrativa de la impugnante por la comisión de la infracción descrita en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT.

Respecto a los argumentos formulados en el recurso de revisión, la impugnante afirma que el otorgamiento de un plazo de defensa previo a la sanción disciplinaria no se sustenta en el TUO de la LPCL, por lo que -a su juicio- se ha vulnerado los principios de legalidad, tipicidad, debido proceso y motivación.

Sobre el particular, se debe precisar que la propia Constitución incorpora en el orden constitucional no sólo a los derechos expresamente contemplados en su texto, sino a todos aquellos que, de manera implícita, se deriven de los mismos principios y valores que sirvieron de base para el reconocimiento de los derechos fundamentales24, como es el caso del ejercicio del derecho de defensa en el ámbito procedimental privado.

En base a ello, a opinión de esta Sala, carece de relevancia jurídica que el TUO de la LPCL no regule la observancia del derecho de defensa como requisito previo para sanciones diferentes al despido, puesto que tal prerrogativa se encuentra implícita en nuestra Constitución, dado que emana del derecho fundamental del debido proceso.

Asimismo, de acuerdo al tipo infractor descrito en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT, se reprocha toda conducta del empleador dirigido a vulnerar el ejercicio de los derechos constitucionales de los trabajadores, lo que se ajusta al caso de autos, al comprobarse el impedimento del correcto ejercicio del derecho de defensa del trabajador ante las imputaciones que desencadenaron las sanciones disciplinarias.

En consecuencia, esta Sala no observa afectación al principio de tipicidad25, dado que se ha determinado responsabilidad administrativa en base al tipo infractor previsto en

Por tanto, contrariamente a lo alegado, esta Sala aprecia que el presente extremo del PAS ha sido congruente con los hechos y el fundamento constitucional aplicable, es decir, bajo parámetros de razonabilidad, por lo que corresponde no acoger el presente extremo del recurso de apelación.

Respecto a la alegada vulneración al Principio de Non Bis In Ídem, debemos señalar que, dicho fundamento ya fue materia de alegato en el recurso de apelación, y sobre el cual la instancia de apelaciones a emitido pronunciamiento señalando en el fundamento 20 de la impugnada: “ En primer lugar cabe precisar que el proceso judicial que manifiesta el inspeccionado según expediente N° 283-2021-0-0701-JR-LA-03, interpuesto por el señor Mimbela fue admitida y se encuentra en trámite, conforme Resolución de fecha 16 de marzo de 2021, fecha posterior al término del desarrollé de las investigaciones realizadas por el inspector del trabajo, que se efectuaron del 27 de agosto de 2019 al 10 de octubre de 2019 las cuales concluyeron con la emisión del Acta de Infracción N° 363- 2019-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 10 de octubre de 2019, con lo cual el inspector comisionado no pudo tomar conocimiento sobre cuestión litigiosa alguna en sede judicial, para que en el caso de esta encontrarse sobre los mismos hechos, sujetos y fundamentos se disponga su termino de ser el caso, dado que la misma recién fue admitida ante el Órgano Jurisdiccional el 16 de marzo de 2021, por tanto, la resolución apelada no se encuentra apartada de los criterios establecidos en las directivas internas de la Sunafil, como lo manifiesta el administrado, y en segundo lugar, tal y conforme lo ha expresado el inferior en grado a través de la resolución apelada, previo análisis del proceso judicial ventilado en el 3° Juzgado Especializado de Trabajo, donde se involucran las partes procesales FRENO S.A., y Mimbela Pino Juan José; los fundamentos y hechos son distintos, esto al regirse por normativas distintas (proceso judicial; indemnización por daños y perjuicios, lucro cesante y proceso administrativo; actos de hostilidad); por consiguiente, esta Instancia coincide con el análisis efectuado por la autoridad sancionadora de primera instancia, dado que no hubo transgresión al Principio de Non Bis In ídem, por lo que corresponde desestimar dicha pretensión del recurso de apelación”. Fundamento sobre los cuales esta Sala concuerda, aunado al hecho de que atendiendo que el proceso judicial a sido interpuesto con posterioridad a la culminación de las actuaciones inspectivas, esto es, luego de que el inspector comisionado advirtió la comisión de las infracciones imputadas, no resulta de atendible lo alegado por la

Por las consideraciones expuestas, no corresponde acoger el recurso de revisión interpuesto, confirmándose las sanciones impuestas por las infracciones tipificadas en el numeral 25.14 del artículo 25 y numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.