Fortuna Constructora Inmobiliaria S.A.C — Res. 1017-2025

Mediante Orden de Inspección N° 690-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 281-2022-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 691-2022-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IC, de fecha 13 de mayo de 2022, notificada el 03 de junio de 2022 se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1099-2022-SUNAFIL/IRE-LIB/SIFN- IF de fecha 27 de octubre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional de La Libertad, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 230-2023- SUNAFIL/IR-LL/SISA, de fecha 24 de febrero de 2023, notificada en fecha 27 de febrero de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/ 9,752.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 20 de marzo de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 230-2023-SUNAFIL/IR-LL/SISA, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 225-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 05 de julio de 20232, la Intendencia Regional de La Libertad declaró infundado el recurso de apelación por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 27 de julio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 225- 2023-SUNAFIL/IRE-LIB.

La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N°961- 2023-SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 07 de agosto de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que FORTUNA CONSTRUCTORA INMOBILIARIA S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 225-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad que confirmó la sanción impuesta de S/ 9,752.00 por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 11 de julio de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por FORTUNA CONSTRUCTORA INMOBILIARIA S.A.C.

Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones graves en materia de seguridad y salud en el trabajo tipificadas en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT, una (01) infracción grave a la labor inspectiva prevista en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT, y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Sobre el particular, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión regulado por el artículo 218 del TUO de la LPAG, el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en

Por otro lado, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que el recurso de revisión tiene por finalidad: “(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada a la única infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente; por lo que, no corresponde que esta Sala se pronuncie sobre lo alegado por la impugnante con relación a las demás infracciones graves sobre entrega de equipos de protección personal, condiciones de seguridad y negativa de entregar información al personal inspectivo.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante insta una presunta vulneración a la debida motivación, aduciendo que la resolución impugnada contiene una motivación deficiente. Por ende, corresponde emitir pronunciamiento sobre esta causal.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre la resolución impugnada, se puede observar que estos cuatro elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación, sin perjuicio de analizar la motivación específica sobre la única infracción muy grave objeto de sanción. Por tales razones, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo.

En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

Teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de la medida de requerimiento, el Inspector de Trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”9:

En similar sentido -y de manera referencial– la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo. Asimismo, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

En el presente caso, de la revisión de los actuados se observa que el Inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 06 de abril de 2022, notificada vía casilla electrónica el 07 de abril de 2022, donde se le otorgó un plazo de tres (03) días hábiles para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de seguridad y salud en el trabajo, con la debida advertencia de que el incumplimiento de requerimiento constituirá una infracción a la labor inspectiva sancionable con multa, conforme se puede apreciar a continuación:

Sin embargo, conforme consta en el numeral 4.8 del Acta de Infracción, el Inspector deja constancia que de la exhibición de 5 fotografías se aprecia a un trabajador el cual porta casco de seguridad, arnés y línea de vida pero no utiliza zapatos de seguridad punta de acero, en su lugar calza zapatillas, por otro lado, en cuanto a las condiciones de seguridad del andamio señala que de la exhibición de 5 fotografías no se ha implementado una base sólida y consistente, que cubra toda la base donde pisan los trabajadores en su lugar hay una tabla delgada por nivel y no se ha implementado barandas en el andamio a fin de proteger las

En su recurso, la impugnante señala que no hubo base legal para sustentar los parámetros de seguridad incumplidos, señaló que el andamio contaba con soporte necesario para soportar al trabajador y permitir su desplazamiento y que ha cumplido con entregar los zapatos de seguridad punta de acero, para probar ello invoca el principio de presunción de veracidad y agrega que por error involuntario no presentó la constancia de entrega de EPP de forma previa, pero aplicando el principio de impulso de oficio la autoridad debió observar ello y solicitar su presentación. Por último, señala que aplicando el principio de primacía de la realidad puede constatarse la entrega de los zapatos de seguridad punta de acero y la base sólida en el andamio donde pisan los trabajadores.

Sobre las alegaciones de la impugnante, se puede apreciar que versan sobre cuestionamientos que están ligados directamente a las infracciones graves sobre cumplimiento de entrega y uso de EPP y condiciones de seguridad en el trabajo. Pero en ningún momento se cuestiona de forma directa la medida inspectiva de requerimiento emitida por el Inspector comisionado.

Al respecto, cabe indicar que conforme a las prerrogativas competenciales que tiene el Tribunal de Fiscalización Laboral, citadas en los numerales 6.1 al 6.5 de la presente resolución, solo es pasible analizar a instancias del recurso de revisión las infracciones que hayan sido calificadas como “Muy Graves” estando vedada la competencia para emitir pronunciamiento sobre las infracciones calificadas como “Graves” o “Leves”.

Ahora, si bien el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento es una infracción calificada como Muy Grave, al momento de analizar su validez, no es que se pueda invadir competencia sobre infracciones o materias distintas, sino que solo es factible evaluar los cuestionamientos que tengan que ver directamente con dicha infracción en particular.

En esa línea argumentativa, la Sala Plena de este Tribunal ha emitido el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, sobre la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento, los cuales deben de encontrarse vinculados bajo los siguientes aspectos:

En función a ello, es pertinente indicar que el mandato contenido en la medida inspectiva de requerimiento estuvo destinado a revertir las condiciones inseguras y falta de uso de equipo de protección personal adecuados para los trabajadores que identificó el Inspector comisionado en las visitas inspectivas realizadas en fechas 29 de marzo y 05 de abril de 2022.

Al respecto, esta Sala no identifica ningún vicio en la legalidad de la medida inspectiva de requerimiento emitida por el personal inspectivo, toda vez que era obligación de impugnante implementar las medidas correctivas dispuestas a efectos de prevenir cualquier afectación a la seguridad y salud de dichos trabajadores. Sobre el particular, es pertinente citar los criterios establecidos como precedentes de observancia obligatoria contenidos en la Resolución de Sala Plena N° 005-2023-SUNAFIL/TFL publicado en el Diario Oficial El Peruano en fecha 17 de febrero de 2023:

En ese sentido, se advierte que la LSST tiene como objeto promover una cultura de prevención de riesgos laborales, a fin de prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo o sobrevengan durante el trabajo. En tal sentido, es el empleador quien garantiza en las instalaciones del centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar tanto de los trabajadores, así como de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de trabajo. 6.38. Así las cosas, la obligación de prevención y con ello el deber de adoptar las medidas preventivas necesarias para el alcance de los principios que rigen la LSST, no solo incumbe al empleador directo del trabajador que resulte afectado por el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo, sino que, en virtud del principio de prevención en materia de seguridad y salud en el trabajo, este se extiende a la empresa que acoge en sus instalaciones a personal directo o indirecto, incluso a usuarios o visitantes, es decir, se encuentren dentro de estas.

Estas obligaciones, establecimiento, de medidas preventivas procuran que la prestación del trabajador sea segura y que, durante la relación laboral, dicha actividad no suponga que los riesgos a su integridad física, psíquica y mental no sean gestionados en la forma prescrita por la ley. Es así como la normativa busca lograr la eliminación o eventualmente la reducción de los actos y condiciones sub estándar. 6.40. En ese orden de ideas, estas medidas preventivas que son de obligación legal del empleador, así como de la empresa principal, deben estar enfocadas en virtud a las labores y actividades que realiza el sujeto inspeccionado y el trabajador afectado, en cada caso, es decir, que el análisis que realiza la autoridad inspectiva y sancionadora, debe estar enfocado en función a esto, para efectuar un reproche administrativo, por incumplimiento al deber de prevención, el cual no puede ser descartado prima face por la especificidad de los riesgos y peligros que incumben su actividad y cuya especial naturaleza, exigen de mayores elementos y esfuerzos para ejecutar dichas medidas preventivas; más aún si se advierte una mayor peligrosidad y riesgo en el desarrollo de cierto cargo o puesto (resaltado agregado).

Entonces, en este caso la orden de implementar barandas y base sólida en el andamio utilizado por los trabajadores, no se desprende de un parámetro legal taxativamente fijado, sino en la propia evaluación de las condiciones de seguridad hecha por el Inspector comisionado, con la finalidad de garantizar el principio de prevención previsto en el artículo I de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo – Ley N° 29783.

Adicionalmente, se observa razonabilidad y proporcionalidad de la medida inspectiva de requerimiento, ya que se le otorgó un plazo razonable para su cumplimiento, sin contar que fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 690-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, y en relación con los hallazgos que posteriormente fueron consolidados en el Acta de Infracción.

Finalmente, con relación a los formatos de entrega de EPP que adjunta la impugnante junto con su recurso de revisión, vemos que tales documentos tienen fecha 20 de mayo de 2022, es decir acreditan la entrega de dichos EPP con fecha posterior al Acta de Infracción de fecha 13 de abril de 2022. En tal sentido, ratifican que la impugnante no cumplió la medida inspectiva de requerimiento dentro del plazo otorgado por el Inspector comisionado. Sin perjuicio de ello, es preciso indicar que esta Sala no tiene la competencia para evaluar estos documentos a efectos de evaluar una posible subsanación de alguna de las infracciones graves imputadas en el presente procedimiento. En todo caso, la falta de diligencia de presentar esta documentación de forma oportuna no es responsabilidad de la administración sino del mismo administrado, no siendo coherente trasladar esta responsabilidad invocando el principio de impulso de oficio o el principio de primacía de la realidad, pues si esta documentación estaba a su disposición debió entregarla oportunamente.

Debe tomarse en cuenta que la carga de la prueba que ostenta el administrado le obliga a presentar las pruebas pertinentes si quiere desvirtuar las imputaciones en su contra, sobre el particular este Tribunal ha fijado como precedente de observancia el numeral 6.22 de la Resolución de Sala Plena N° 001-2023-SUNAFIL/TFL publicado en el Diario Oficial El Peruano en fecha 25 de enero de 2023: 6.22. Lo señalado anteriormente, no implica que la mera alegación del principio/derecho a la presunción de licitud por parte del administrado, sea

En función a esto último, tampoco se puede alegar que se haya inaplicado la presunción de veracidad, pues la carga de la prueba respecto al cumplimiento de sus obligaciones corresponde al administrado, dado que las infracciones imputadas están sustentadas en el Acta de Infracción que tiene presunción de veracidad conforme lo regula el artículo 1610 y 4711 de la LGIT.

Siendo ello así, corresponde desestimar los agravios invocados en este extremo, y confirmar la sanción impuesta por la infracción muy grave referida al incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.