Fondo de Garantía para Préstamos A la Pequeña Industria — Res. 830-2026

Mediante Orden de Inspección N° 0000009743-2021-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 9171-2021-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, la LGIT).

Que, mediante Imputación de Cargos N° 230-2023-SUNAFIL/ILM/SINS/AI2, notificada el 21 de abril de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 593-2023-SUNAFIL/ILM/SINS/Al2, notificado el 26 de julio de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 2 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1711-2023- SUNAFIL/ILM/SISA2, notificada el 19 de septiembre de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 11 de octubre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1711-2023-SUNAFIL/ILM/SISA2.

Mediante Resolución de Intendencia N° 1628-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 11 de diciembre de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 05 de enero de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1628- 2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, los mismos que fueron recibidos el 19 de abril de 2024.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299811, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299812, en concordancia con el artículo 41 de la LGIT3, el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la

El artículo 206 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”6.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional7.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el FONDO DE GARANTIA PARA PRESTAMOS A LA PEQUEÑA INDUSTRIA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1628-2023-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 12 de diciembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el FONDO DE GARANTIA PARA PRESTAMOS A LA PEQUEÑA INDUSTRIA.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona una presunta vulneración al debido procedimiento8. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos de nulidad que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa9, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa10, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 1711-2023-SUNAFIL/ILM/SISA2, como la Resolución de Intendencia N° 1628-2023-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 08 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por ende, se debe desestimar los argumentos referidos a cuestionar este extremo.

El numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, establece que los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que “Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización. La autoridad competente puede ordenar su seguimiento o control, mediante visita de inspección, comparecencia o comprobación de datos, para la verificación de su cumplimiento”. (énfasis añadido).

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el sujeto inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas, dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva, en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicada el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

Asimismo, corresponde traer a colación lo dispuesto en el precedente administrativo de observancia obligatoria, contenido en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023- SUNAFIL/TFL, referido a los elementos de la medida de requerimiento, a través del cual se señaló:

En consecuencia, conforme a los precedentes de observancia obligatoria previamente citados, corresponde analizar si la medida inspectiva de requerimiento emitida en el presente caso fue dictada en observancia de los Principios de Legalidad, Proporcionalidad y Razonabilidad, así como determinar si cumple con delimitar adecuadamente su ámbito subjetivo y objetivo.

En el caso concreto, de la revisión de las actuaciones inspectivas se evidencia que, la medida inspectiva de requerimiento emitida y notificada el 27 de julio de 2021 a la inspeccionada, ordenó cumplir en un plazo máximo de cuatro (04) días hábiles, con la adopción de las siguientes medidas:

De la revisión del numeral 7.6 del acápite IV Hechos Constatados del Acta de Infracción, el inspector de trabajo señaló que el entonces sujeto inspeccionado no cumplió con adoptar con las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento. No obstante, corresponde analizar previamente si dicha medida fue emitida observando los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico, pues de ello depende la validez de la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En atención a los agravios formulados por la impugnante, corresponde determinar si la medida inspectiva de requerimiento emitida el 27 de julio de 2021 fue dictada observando los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, así como los criterios establecidos en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL respecto a la delimitación de su ámbito subjetivo y objetivo. Asimismo, corresponde evaluar si los cuestionamientos formulados por la recurrente resultan idóneos para desvirtuar la configuración de la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En cuanto al cumplimiento de los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, se advierte que la medida inspectiva de requerimiento fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 0000009743-2021-SUNAFIL/ILM y como consecuencia de hechos previamente constatados por la autoridad inspectiva, los cuales sustentaron la emisión de dicha medida durante la etapa inspectiva. Asimismo, se verifica que la medida identificó a la trabajadora afectada, los conceptos materia de regularización, describió las acciones concretas exigidas para su cumplimiento, el plazo otorgado para su ejecución y el apercibimiento correspondiente ante su incumplimiento, observándose las exigencias previstas en los artículos 14 de la LGIT y 17.2 del RLGIT.

Sobre el alegado apartamiento inmotivado del precedente contenido en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, la impugnante sostiene que la medida inspectiva de requerimiento no habría delimitado adecuadamente su ámbito objetivo, al no identificar la afectación atribuida al empleador ni establecer la forma de cumplimiento exigida. Sin embargo, de la revisión de la medida inspectiva se advierte que esta individualizó expresamente a la trabajadora afectada, precisó el periodo involucrado, identificó los conceptos cuya regularización era exigida y estableció las acciones que debía ejecutar la inspeccionada para acreditar su cumplimiento dentro del plazo otorgado.

En efecto, el precedente invocado exige que la medida inspectiva delimite adecuadamente su ámbito subjetivo y objetivo, de modo que el sujeto inspeccionado pueda conocer con claridad la conducta cuya corrección se exige y la forma de cumplimiento esperada. Sin embargo, contrario a los alegatos del impugnante, en el presente caso se verifica que dichos elementos se encuentran contenidos en la medida emitida, por lo que no se advierte apartamiento alguno respecto de los criterios establecidos por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Sobre este extremo, corresponde reiterar el criterio vinculante contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, conforme al cual, cuando el Tribunal conoce recursos de revisión referidos a infracciones por incumplimiento de medidas inspectivas de requerimiento, su análisis debe circunscribirse a verificar la legalidad, razonabilidad y proporcionalidad de la medida, sin reabrir el examen de materias sociolaborales que no forman parte de la competencia material de esta instancia.

En tal sentido, la controversia planteada por la impugnante respecto a que la extrabajadora no se encontraba sujeta a fiscalización inmediata y, por ende, no le correspondía el pago de horas extras, constituye un cuestionamiento dirigido a los presupuestos fácticos y jurídicos que motivaron la emisión de la medida inspectiva de requerimiento. Sin embargo, conforme al criterio vinculante contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, esta Sala no puede reabrir el análisis de dichas

Sin perjuicio de ello, se advierte que la medida inspectiva de requerimiento fue emitida en el marco de actuaciones inspectivas en las que la autoridad inspectiva verificó hechos que sustentaron la adopción de medidas correctivas orientadas a garantizar el cumplimiento de la normativa sociolaboral, encontrándose legalmente habilitada para requerir su cumplimiento conforme a lo previsto en los artículos 14 de la LGIT y 17.2 del RLGIT.

Tampoco resulta amparable el argumento referido a la presunta inaplicación de los numerales 17.2 y 17.3 del artículo 17 del RLGIT. Conforme a dichas disposiciones, la emisión de una medida inspectiva de requerimiento procede cuando el inspector advierte la existencia de incumplimientos durante las actuaciones inspectivas, supuesto que se verificó en el presente caso, conforme se desprende de los actuados que obran en el expediente.

En ese sentido, la actuación inspectiva se ajustó al marco legal aplicable, encontrándose facultada para emitir la medida de requerimiento y exigir su cumplimiento dentro del plazo otorgado. Por ello, no se advierte vulneración alguna al principio de legalidad ni aplicación errónea de las disposiciones invocadas por la impugnante.

Respecto a la alegada vulneración del principio de presunción de veracidad, corresponde señalar que dicho principio presume la autenticidad y veracidad de la documentación presentada por el administrado; sin embargo, ello no implica que la autoridad administrativa se encuentre obligada a aceptar la interpretación jurídica que el administrado atribuya a dicha documentación ni impide que ésta sea valorada conjuntamente con los demás medios probatorios obrantes en el expediente.

De la revisión del expediente se advierte que la documentación presentada por la inspeccionada fue valorada por las instancias de mérito, las cuales expusieron las razones por las que dicha documentación no resultaba suficiente para acreditar el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento. En consecuencia, no se advierte vulneración al principio de presunción de veracidad, correspondiendo desestimar este extremo del recurso.

De otro lado, corresponde señalar que la infracción por incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento posee naturaleza autónoma respecto de las infracciones sociolaborales que dieron origen a su emisión. En ese sentido, conforme al criterio vinculante contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, las infracciones a la labor inspectiva constituyen infracciones independientes y no accesorias respecto de las infracciones sustantivas detectadas durante la fiscalización.

Por ello, el hecho de que las infracciones sociolaborales vinculadas a horas extras y beneficios sociales no hayan sido finalmente objeto de sanción no afecta la validez de la medida inspectiva emitida ni elimina la obligación que tenía la inspeccionada de cumplir oportunamente con el mandato contenido en ella. En el presente caso se encuentra acreditado que la inspeccionada no cumplió, dentro del plazo otorgado, con las acciones ordenadas en la medida inspectiva de requerimiento, configurándose objetivamente la conducta infractora tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En consecuencia, habiéndose verificado que la medida inspectiva de requerimiento fue emitida conforme a ley, delimitó adecuadamente su ámbito subjetivo y objetivo, resultó razonable y proporcional, y no fue cumplida dentro del plazo conferido, corresponde concluir que la impugnante incurrió en la infracción muy grave a la labor inspectiva imputada.

Por las consideraciones expuestas, corresponde desestimar los agravios formulados por la impugnante y confirmar la sanción impuesta por la comisión de la infracción muy grave prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten11. (énfasis añadido).

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el expediente Nº 01147-2012-PA/TC, en sus fundamentos décimo sexto y décimo octavo señala lo siguiente:

En similar sentido, el Tribunal Constitucional en la resolución recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:

Ahora bien, mediante el segundo precedente emitido por el TFL contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:

Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del informe oral, sin que ello constituya una vulneración de los derechos de los administrados, debido a que estos han podido presentar sus argumentos por escrito, así como todo documento u otro instrumento de prueba, que les haya permitido fundamentar sus actos y/o pronunciamientos.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.