Financiera Proempresa S.A — Res. 449-2025

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planillas o registros que la sustituyan (subgrupo materia: registro trabajadores y otros en la planilla y entrega de boletas de pago al trabajador y sus formalidades), Seguridad social (subgrupo materia: inscripción en la seguridad social – inscripción de trabajadores en el régimen de seguridad social en salud e inscripción de trabajadores en el régimen de seguridad social en pensiones) y; Desnaturalización de la relación laboral (subgrupo materia: incluye todas). 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft

infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, por no cumplir con el registro en la planilla electrónica y emplear fraudulentamente contratos de locación de servicios, así como de dos (02) infracciones en materia de seguridad social, por no cumplir con la inscripción en el régimen de seguridad social en salud y en el régimen de seguridad social en pensiones.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el registro en la planilla electrónica desde el día de inicio de labor, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 12,098.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por emplear fraudulentamente contratos de locación de servicios para ocultar una relación laboral a plazo indeterminado, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 12,098.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, por no acreditar la inscripción en el sistema de seguridad social en salud desde el día de inicio de labores, tipificada en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 12,098.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, por no acreditar la inscripción en el sistema de seguridad social en pensiones desde el día de inicio de labores, tipificada en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 12,098.00.

- Una (01) infracción GRAVE a labor inspectiva, por no remitir vía casilla electrónica los documentos sobre la adquisición de utensilios de limpieza, desinfectantes, escobas y demás, tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 7,222.00.

i. En cuanto al registro de planillas, señala que la resolución apelada no tiene sustento o motivación, sin indicar de qué manera se habría incurrido en la infracción, limitándose a mencionar la normativa pendiente; por lo que, su decisión se encuentra carente de argumentos, teniendo un defecto de nulidad insubsanable lo que incide en la validez mismo del acto administrativo que debe ser declarado nulo. ii. Con relación a no acreditar la inscripción en seguridad social en salud y pensiones, la resolución no tiene sustento alguno, solo se limita a mencionar las normas respecto de las cuales se encuentran obligados a inscribir a sus trabajadores, sin explicar cómo las normas son aplicables al caso. iii. Respecto de emplear fraudulentamente contratos de locación de servicios para ocultar una relación laboral, la resolución incurre en error en afirmar que habrían reconocido que la trabajadora se encontraba sujeta a fiscalización; sin embargo, la relación era civil (contrato de locación de servicios), habiendo sustentado y explicado que la locadora no tenía la condición de trabajadora, no concurriendo los elementos esenciales ni característicos de un contrato de trabajo. iv. Las conclusiones a las que arriba la resolución apelada son erradas porque analiza como elementos de laboralidad que, las disposiciones internas no son aplicables para los locadores (reglamento de seguridad de agencias y oficinas); también, por haberse consignado en el contrato la observancia de un horario para la realización de las labores se estaría en un indicio de laboralidad, pese a que dicho horario ha sido establecido para cumplir con las medidas de seguridad aplicables a quienes prestan sus servicios, existiendo un horario de atención al público, impuestos por el regulador de la actividad económica, sin la finalidad de fiscalizar el tiempo de permanencia en la agencia y, que por procedimiento de seguridad, no pueden permanecer trabajadores ni terceros dentro de las instalaciones de una agencia, no siendo ello indicador de laboralidad. Así, la trabajadora no tenía un horario laboral ni jornada de trabajo, solo que sus labores debían realizarse en el lapso de tiempo consignado en el contrato, por un tema de seguridad y el hecho de mostrar un extracto del reglamento de seguridad no significa que dicho documento se le haya sido entregado para su cumplimiento; tampoco, la cláusula quinta establece obligación de exclusividad de prestación de servicios, tan solo se decía que no podía efectuar labor distinta a a la que era objeto de contrato, pese a que el personal inspectivo que verificó que la locadora solo permanecía durante algunas horas en la agencia. v. La entrega de materiales al locador no implicaría laboralidad, no siendo determinante, menos en el contexto de una emergencia sanitaria en la que se encontraban a la fecha

de las actuaciones inspectivas, habiendo suministrado los implementos hasta febrero de 2022, para asegurar el cumplimiento del Plan de Contingencia para la prevención del COVID, lo que no ha sido valorado al momento de resolver. Los utensilios eran proporcionados por el locador a partir de la adenda suscrita el 06 de febrero de 2022, careciendo de sentido adjuntar las boletas o comprobantes de compra de dichos insumos, los cuales se realizaban por compra corporativa o en bloque, abasteciendo de manera macro a nivel nacional, no contando con los recibos o comprobantes de pago individualizados; por lo que, el requerimiento de información solicitado resulta irracional, ya que los documentos eran inexistentes, tanto más que las partes convinieron que los mismos sean provistos por la locadora. vi. Con relación a las infracciones insubsanables, refiere que, se omitió adoptar la medida inspectiva de requerimiento, sin haberles dado la posibilidad de evaluar si estaban o no ante una desnaturalización, por tanto, la no adopción de una medida les ha generado una consecuencia que se traduce en multas, sin tener en cuenta la finalidad de la inspección, no tratándose de imponer sanciones sino de verificar el cumplimiento de las normas; también, el argumento de que la locadora no pudo gozar de los servicios de salud o retiros de AFP, no hace sino suponer o colocarse en un supuesto que no ha sucedido, resultando solamente especulativo; motivos por los cuales, solicitan se declare fundado su recurso de apelación. Por otro lado, señala que, vencido el plazo del contrato, la locadora dejó de tener comunicación con la empresa, optando por no continuar prestándoles servicios, habiendo sido materialmente imposible su registro en planilla, en caso hubiesen tomado la decisión de hacerlo.

i. Se ha verificado que la trabajadora prestaba servicios de limpieza, habiendo suscrito, para dicho efecto, contratos de locación de servicios, conforme el objeto de dicho contrato y lo constatado por el personal inspectivo. En la cláusula quinta del contrato de locación de servicios se establece lo siguiente: “EL LOCADOR se compromete de asistir de forma puntual y cumplir con la limpieza del área de la Agencia Tingo María. Así mismo, PORMEPRESA deberá poner a disposición del EL LOCADOR, los implementos de limpieza”; además de que, en el último contrato, con vigencia del 07/08/2021 al 06/02/2022, adicionaron a la cláusula quinta varios párrafos, entre ellos, el cuarto y quinto párrafo, que establecen: “EL LOCADOR se compromete a no realizar ninguna otra labor adicional más que la especificada en el presente documento, de evidenciarse el incumplimiento se dará por finalizado el presente contrato y según sea el caso se procederá con los acciones legales correspondientes”. De lo señalado, se infiere que, la prestación de servicios no es de naturaleza civil, toda vez que, el contenido de las cláusulas del contrato hacen referencia a que la labor es exclusiva, sin explicar que se refiere a solo desempeñar la labor de limpieza dentro de la empresa, sin poder desarrollar ninguna otra labor distinta a la que era objeto del contrato, por ejemplo si realizaba labores de consejería u otras compatibles con sus condiciones de empleabilidad, siendo una cláusula abierta, que señala de manera expresa la exclusividad que debía tener la trabajadora para con el sujeto

2 Notificada a la impugnante el 26 de abril de 2023, véase en el expediente sancionador.

inspeccionado. También, en concordancia con lo antes dicho, se debe considerar que del mismo contrato de locación de servicios se desprende que, para la ejecución del servicio, se le entregaba los implementos de limpieza; además, los recibos por honorarios presentados eran correlativos, no evidenciándose que haya prestado servicios a otras entidades o empresas. ii. Con respecto a la contraprestación pagada, ésta se ha realizado de manera mensual previa conformidad, cumpliendo un horario de trabajo. En la cláusula novena de los contratos de locación de servicios se establece que: “Queda entendido que EL LOCADOR no podrá ceder su posición contractual ni las obligaciones que asume en virtud del presente Contrato”, advirtiéndose que la prestación del servicio contratado debía efectuarse de manera personal, lo que fue constatado con la visita inspectiva de fecha 04 de febrero de 2022, donde la trabajadora afectada brindó sus datos laborales, constatándose que existió una prestación personal de servicio subordinado a cambio de una remuneración. La subordinación se advierte debido a que la trabajadora realiza labores que para su propia ejecución requieren la disposición de órdenes de un superior. En consecuencia, se ha desnaturalizado el contrato de locación de servicios celebrados entre las partes, al haberse constatado en los hechos la naturaleza laboral del vínculo contractual. iii. Agrega que, el hecho de que la trabajadora dejó de laborar después de las actuaciones inspectivas, ello no lo exime de su responsabilidad, debido a que acorde al artículo 26 de la Constitución Política del Perú se dispone que se respeten los principios de la relación laboral, como es el carácter irrenunciable de los derechos reconocidos; asimismo, el Convenio N° 081 de la OIT señala que el sistema de inspección está encargado de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión, tales como las disposiciones sobre horas de trabajo, salarios, seguridad higiene y bienestar, empleado de menores y demás disposiciones a fines, en la medida en que los inspectores de trabajo están encargados de velar por el cumplimiento de dichas disposiciones. iv. Respecto a la determinación del carácter insubsanable de las infracciones, se tiene que, la trabajadora no había sido ingresada a planilla, ni al seguro social de salud y pensiones, no pudiendo retrotraer el tiempo con respecto al periodo que se produjo, aunado a ello con el hecho de que la misma dejó de laborar, siendo imposible revertir el daño ocasionado. v. Sobre la base de lo antes dicho, concluyen que ha quedado acreditado las infracciones muy graves en materia de relaciones laborales y en materia de seguridad social, correspondiendo imponer sanción.

vi. Finalmente, el sujeto inspeccionado había aceptado que no cuenta con la documentación solicitada; por lo que, quedó acreditada la infracción determinada a la labor inspectiva.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE FINANCIERA PROEMPRESA S.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 17 de mayo de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 057-2023-SUNAFIL/IRE-HUA, señalando los siguientes alegatos:

i. Sobre el carácter insubsanable de las infracciones determinadas: La resolución materia de revisión indica que las infracciones serían insubsanables por no poderse revertir el daño ocasionado; sin embargo, no considera que el personal inspectivo había indicado

8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017-TR.

que omitió adoptar la medida inspectiva, sin haberles dado la posibilidad de evaluar, de acuerdo a lo actuado en la etapa de investigación, si se encontraban o no ante una desnaturalización o en su defecto, o inclusive, haciendo un denominado control de riesgos asumir que se debía incluir a la locadora como trabajadora. En ese sentido, el no adoptar una medida inspectiva de requerimiento les ha generado una consecuencia que se traduce en multas, sin considerar la finalidad de la inspección; además, afirma que sí era posible subsanar los incumplimientos, previa emisión de la medida inspectiva de requerimiento que los conmine a inscribir o registrar a quien se consideraba como trabajadora; por lo que, existe una clara transgresión al debido procedimiento. También, precisa que, la locadora ha dejado de prestar sus servicios en marzo de 2022 por haber variado su lugar de residencia; por lo que, se evidencia una imposibilidad material de atender dicho requerimiento. ii. El argumento de que la locadora no pudo gozar de los servicios de salud o de los retiros de AFP por no haberse tenido los derechos de aportaciones, retiro que fue otorgados como medida extraordinaria por el gobierno debido a la existencia de la pandemia, no hace sino suponer o colocarse en un supuesto que no ha sucedido; además, resulta especulativo y no puede determinar la existencia del daño insubsanable al que se hace referencia en la resolución de segunda instancia. iii. Sobre la inaplicación del tercer párrafo del artículo 14 de la LGIT y el numeral 17.2 del artículo 17 de RLGIT: El mandato imperativo o norma no se encuentra sujeto a la discrecionalidad del personal inspectivo, donde su omisión genera nulidad. A mayor abundamiento, durante la investigación, si el personal inspectivo concluyó que se encontraba ante la existencia de infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral, debió haber adoptado la medida inspectiva de requerimiento, para que revierta su conducta; sin embargo, al no realizarlo resulta una omisión insubsanable, que incide en la validez misma de la multa impuesta por las diversas infracciones que se concluyen en el Acta de Infracción. Precisa que, el registro en la planilla, la inscripción al régimen de la seguridad social en salud y pensiones son subsanables, en tanto de atenderse la media inspectiva de requerimiento se cumpliría con la finalidad fundamental de la inspección que es incorporar a trabajadores en planilla, así como su respectiva inscripción a los sistemas de seguridad social. iv. Sobre la existencia de vínculo laboral: Incurre en errores al concluir la existencia de laboralidad, conforme a continuación se detalla: a) Si bien la cláusula quinta establecía que el locador se comprometa a asistir de manera puntual y la impugnante le proporcionaría los elementos de limpieza; sin embargo, corresponde a un mandato legal y de la empresa que, tanto trabajadores y terceros, no permanezcan fuera del horario laboral; por lo que, no ha quedado demostrado que dicha cláusula implique el control de asistencia, ya que la exigencia de la cláusula era que la locadora asista dentro del horario laboral, entiéndase dentro del horario en que podía permanecer el personal de la empresa como terceros debía prestar los servicios en una agencia donde se manejan valores, que son salvaguardados dentro de la agencia. Con relación al hecho de

proporcionar los materiales de limpieza y que luego fueran proporcionados por la locadora, se tiene que, respondía al contexto de la pandemia en que se vivía, habiéndose establecido como mandato legal de cumplir estándares mínimos para la atención al público; no obstante, este hecho no ha sido materia de pronunciamiento, pese a que han proporcionado las evidencias del manejo de las agencias a nivel nacional y las normas de seguridad que deben cumplir. b) La referida cláusula quinta indica que el locador no podía realizar otra labor distinta a la pactada, lo que se corrobora con los recibos por honorarios correlativos, cuya emisión no pueden controlar por encontrarse en el ámbito de acción de la locadora, ya que la empresa requería exclusividad de prestación de servicios; por lo que, la resolución materia de revisión atenta contra lo dispuesto en los artículos 168, 169 y 170 del Código Civil que hace referencia a la forma en que debe interpretarse un acto jurídico. c) La finalidad de esta cláusula es evitar que puedan atentar contra la seguridad de la agencia o incluso considerar desnaturalizar su función. En consecuencia, durante la investigación, no se ha evidenciado el elemento de la subordinación, no se ha determinado ni identificado quien sería el personal que controlaría las labores de la trabajadora, a quien reportaba; por tanto, no puede concluirse sobre la existencia de una relación laboral encubierta porque no hay elementos característicos o sintomáticos que respalden esa conclusión. v. Sobre la falta de atención del requerimiento: En su respuesta de fecha 11 de febrero de 2022, se precisa que, los utensilios eran proporcionados por el locador a partir de la addenda suscrita el 06 de febrero de 2022; por lo que, carecía de sentido adjuntar las boletas o comprobantes de compra de los insumos, pues éstos eran proveídos por la impugnante bajo la realización de una compra corporativa o por bloque, es decir, se abastecía de manera macro a nivel nacional; por tal motivo, no cuentan con los recibos o comprobantes de pago individualizados por agencia; además, a criterio del personal inspectivo por el solo hecho que se consigne en el contrato de locación de servicios que los implementos eran otorgados por la impugnante ya implicaba una desnaturalización del contrato. Por consiguiente, la irracionalidad y lo desproporcional de lo pedido es que los documentos son inexistentes, tanto mas que las partes convinieron que los mismos sean provistos por la locadora, así como que no podían exhibir documentos que sustenten provisión de bienes a los que no se encontraban obligados contractualmente.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la infracción grave

"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del

Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”

“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).

Sobre la existencia de vínculo laboral

de trabajo a plazo indeterminado”. Así, cuando se presenten los siguientes tres (3) elementos: (i) prestación personal del servicio, (ii) remuneración, y (iii) subordinación; siendo este último el elemento distintivo entre el contrato de trabajo y el contrato de locación de servicios, el cual adopta una serie de manifestaciones cuyo descubrimiento nos lleva a concluir el carácter laboral de una relación contractual.

“El funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección del Trabajo, así como de los servidores que lo integran, se regirán por los siguientes principios ordenadores: (…) 2. Primacía de la Realidad, en caso de discordancia, entre los hechos constatados y los hechos reflejados en los documentos formales debe siempre privilegiarse los hechos constatados”.

QUINTA: OBLIGACIONES DE LAS PARTES (…) EL LOCADOR se compromete de asistir de forma puntual y cumplir con la limpieza del área de la Agencia Tingo María. Asimismo, PROEMPRESA deberá poner a disposición del EL LOCADOR, los implementos de limpieza.

QUINTA: OBLIGACIONES DE LAS PARTES (…) EL LOCADOR se compromete a no realizar ninguna otra labor adicional más que la especificada en el presente documento, de evidenciarse el incumplimiento se dará por finalizado el presente contrato y según sea el caso se procederá con las acciones legales correspondientes. PROEMPRESA se compromete a brindar todos los implementos necesarios para el efectivo cumplimiento del servicio ofrecido por EL LOCADOR.”(*)

(*) Párrafos incorporados a la cláusula quinta del contrato de locación de servicios de fecha 06 de agosto de 2021.

NOVENA: CESIÓN DEL CONTRATO Queda entendido que EL LOCADOR no podrá ceder su posición contractual ni las obligaciones que asume en virtud del presente Contrato.

“6.22 En relación con este elemento de exclusividad, García (2010) indica que existen circunstancias que evidencian en los hechos la existencia de subordinación en un contrato de locación de servicios, tal como la exclusividad. Para este autor, este elemento o rasgo de laboralidad no debería ser una regla para el locador de servicios, pues lo usual es que quien presta servicios de manera

independientemente tiene un sin número de clientes entre personas naturales y jurídicas, a todas las cuales brinda sus servicios de manera simultánea. (énfasis nuestro) 6.23 Así este rasgo o característica genera una mayor certeza para identificar si nos encontramos frente a una relación de carácter laboral o simplemente civil. En palabras de Toyama (2015), la exclusividad constituye un criterio de valoración utilizado en la jurisprudencia para analizar la laboralidad de una prestación de servicios, dado que, en los contratos de locación de servicios, estos últimos suelen ser para diversas empresas; mientras que, en los contratos laborales, normalmente hay exclusividad. La Corte Suprema también, al respecto, ha indicado que uno de los elementos típicos para determinar la existencia de vínculo laboral, consiste en la exclusividad del servicio para un empleador (Casación Laboral Nº 8222-2016- ANCASH).”

Sobre el carácter insubsanable de las infracciones determinadas

“En caso se verifiquen infracciones insubsanables no se emite medida inspectiva de requerimiento, debiendo dejar constancia del carácter insubsanable de la infracción en la respectiva constancia de actuaciones inspectivas y anexos, ello sin perjuicio de que, adicionalmente, se haya podido identificar infracciones de naturaleza subsanable, respecto de las cuales sí corresponda emitir tal medida. La calificación de un incumplimiento como insubsanable debe ser notificado al sujeto inspeccionado conforme a lo previsto por el Decreto Supremo N° 003-2020-TR, en el caso de la SUNAFIL, y el TUO de la LPAG, en el caso de los demás órganos del SIT, teniendo que estar debidamente motivado y sustentado en el hecho que son conductas infractoras que, antes de ser detectadas por el inspector

comisionado, agotaron sus efectos dañosos y, por consiguiente, ya no es posible remediar el perjuicio producido – o evitar el que se pudiera producir – al trabajador por medio de la adopción de una medida inspectiva de requerimiento, sustento que también debe ser consignado en el Acta de Infracción.”

“(…) De lo anterior queda acreditado que el sujeto inspeccionado no presentó las constancias de alta o modificación de datos en el T-Registro de la Planilla electrónica, acorde a la fecha de ingreso de la trabajadora, perjudicándola de modo muy grave e irreversible, en sus derechos laborales desde su fecha de ingreso el día 05/08/2019 según contrato de servicios y lista de recibos por honorarios correlativos y continuos que el sujeto inspeccionado aportó; tampoco acreditó que dicha trabajadora fuera oportunamente inscrita en el sistema de seguridad social en salud y pensiones. Dichos actos, CONSTITUYEN INFRACCIONES DE CARÁCTER INSUBSANABLE, por cuanto dichas conductas infractoras agotaron sus efectos dañosos y no es posible remediar el perjuicio, ya que, la trabajadora afectada no pudo acceder a los servicios de seguridad social en salud por todo el tiempo laborado desde el inicio del vínculo laboral hasta la fecha así como tampoco ha podido realizar sus aportes al sistema de seguridad social en pensiones que de haberlo hecho oportunamente habría generado la rentabilidad correspondiente e incluso habría tenido la oportunidad de disponer de porcentajes de dicho fondo de que se habitaron durante el estado de emergencia nacional declarado en el contexto de la pandemia por SARS-CoV-2”

“6.26. Por tanto, deben considerarse como infracciones insubsanables a aquellos incumplimientos tipificados en el RLGIT, cuyos efectos originaron daños comprobados por la inspección del trabajo y cuya naturaleza suponga que no pueden ser reparados, conforme a la motivación definida en el documento de fiscalización correspondiente (constancia de hechos insubsanables, acta de infracción u otro que sea incluído en el expediente de fiscalización). 6.27. Contrario a ello, si la infracción o infracciones constatadas originan riesgo o un potencial daño, y, en tanto, las medidas adoptadas por el sujeto inspeccionado — espontáneamente o bajo el requerimiento del inspector actuante— garanticen que dicho riesgo desaparezca o sea reparado, se considerarán como subsanables. 6.28. De acuerdo con lo antes señalado, a fin de que los daños ocasionados por conductas infractoras sean considerados como insubsanables, deben ser reales, no susceptibles de ser corregidos o rectificados, y estar vinculados al incumplimiento normativo determinado por el tipo infractor. Sin embargo, serán consideradas como subsanables aquellas situaciones que, constituyendo un incumplimiento normativo, sólo ocasionan riesgos, sin llegar a ocasionar daños tangibles, pudiendo ser corregidos o rectificados. Para dicho efecto, sólo resulta necesario que el administrado adecúe oportunamente su conducta al cumplimiento

normativo, previniendo con ello la ocurrencia de nuevas situaciones de riesgo o que se genere un daño irreparable. 6.29. Cabe señalar que la determinación del carácter insubsanable de una infracción a las normas de trabajo debe encontrarse plenamente identificada por los comisionados, teniendo la obligación de fundamentar las razones por las que el daño producido por los efectos del incumplimiento o incumplimientos atribuidos a las inspeccionadas no puede ser revertido. Ante la ausencia de esta motivación, se entenderá que el inspector actuante podría estar quebrantando el debido procedimiento administrativo. En otras palabras, constituye una obligación de los inspectores comisionados el requerir la subsanación correspondiente cuando ello sea factible, conforme a la proporcionalidad y razonabilidad de la intervención de la inspección del trabajo en las relaciones de trabajo objeto de su supervisión.”

Sobre la inaplicación del tercer párrafo del artículo 14 de la LGIT y el numeral 17.2 del artículo 17 de RLGIT

Sobre la adecuada tipificación de la conducta infractora, relacionada con el tipo infractor previsto en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT

(i) Exige que la norma describa los elementos esenciales del hecho que califica como infracción sancionable, con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal (de acuerdo con el principio de taxatividad); y

(ii) En un segundo nivel -esto es, en la fase de la aplicación de la norma- la exigencia de que el hecho concreto imputado al autor se corresponda exactamente con el descrito previamente en la norma. Si tal correspondencia no existe, ordinariamente por ausencia de algún elemento esencial, se produce la falta de tipificación de los hechos, de acuerdo con el denominado principio de tipicidad en sentido estricto.9 (énfasis añadido).

9 2 NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. 1ra Reimpresión, 2017. Madrid: Editorial Tecnos, p. 269.

“Artículo 25.- Infracciones muy graves en materia de relaciones laborales Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: (…) 25.5 El incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la contratación a plazo determinado, cualquiera que sea la denominación de los contratos, su desnaturalización, su uso fraudulento, y su uso para violar el principio de no discriminación. (énfasis nuestro)

c) Si el titular del puesto sustituido, no se reincorpora vencido el término legal o convencional y el trabajador contratado continuare laborando; d) Cuando el trabajador demuestre la existencia de simulación o fraude a las normas establecidas en la presente ley. 6.40. Con relación al supuesto de desnaturalización por simulación o fraude consiste en la vulneración de la causalidad laboral como requisito esencial de la contratación temporal de trabajo, de tal manera que, el empleador utilizaría el contrato de trabajo a plazo indeterminado para encubrir la realidad de los hechos de una prestación de servicios laborales en actividades permanentes. El vicio que supone la desnaturalización no es sobreviviente sino que se manifiesta desde el nacimiento del contrato.

De la vulneración al principio del debido procedimiento

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando

corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten…” (énfasis añadido).

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis añadido).

procedimiento, debe analizarse el caso concreto con respecto a la debida motivación de las resoluciones.

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

10 Numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG “Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación que resulte de las resoluciones del Tribunal Constitucional”.

no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

11 “TUO de la LPAG Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.

deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales.

Así, en el Exp. N.º 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.º 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces

estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez.

Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. (…) d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. (…)

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa) (…).

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal.” (énfasis agregado).

“Artículo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis agregado)”.

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo 6.62. El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas

12 CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Tom0 V, Buenos Aires: Editorial Heliasta, p. 549.

de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

Información Adicional

13 Artículo 13.- Alcances de la nulidad (…) 13.2 La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para los cuales, no obstante, el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario.

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Labor inspectiva No remitir vía casilla electrónica los documentos sobre la adquisición de utensilios de limpieza, desinfectantes, escobas y demás que utiliza la trabajadora, requerida para el día 11/02/2022. Numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por FINANCIERA PROEMPRESA S.A. en contra de la Resolución de Intendencia N° 057-2023-SUNAFIL/IRE-HUA de fecha 24 de abril de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Huánuco, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 036-2022-SUNAFIL/IRE- HUA por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – Declarar la NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Sub Intendencia N° 058-2023- SUNAFIL/IRE-HUA/SISA, de fecha 24 de febrero de 2023, en los extremos referidos a las infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, tipificadas en el numeral 25.5 y 25.20 del artículo 25 del RLGIT, así como las infracciones muy graves en materia de seguridad social, cada una tipificada en el numeral 44-B.1 del artículo 44 del RLGIT y, la de los sucesivos actos y actuaciones en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador en dichos extremos, conforme a lo señalado en los numerales 6.7 al 6.64 de la presente resolución. TERCERO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 058-2023- SUNAFIL/IRE-HUA/SISA, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento en los extremos referidos a las infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, tipificadas en el numeral 25.5 y 25.20 del artículo 25 del RLGIT, así como las infracciones muy graves en materia de seguridad social, cada una tipificada en el numeral 44-B.1 del artículo 44 del RLGIT, considerando los alcances señalados en la presente resolución.

CUARTO. -Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Huánuco, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, proceda conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.65 de la presente resolución.

QUINTO. - Notificar la presente resolución a FINANCIERA PROEMPRESA S.A. y a la Intendencia Regional de Huánuco, para sus efectos y fines pertinentes.

SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente

20250507SPDC- HR: 94848-2023