Fertilizantes del Sur Sociedad Anónima Cerrada - Fertisur S.A.C — Res. 1438-2025

Mediante Orden de Inspección N° 2659-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1208-2021-SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva prevista en el numeral 46.3 del artículo 46 del RGLIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 794-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIFN-IC, de fecha 25 de octubre de 2022, notificada a la impugnante el 27 de octubre de 2022, se dio inicio

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 983-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIFN- IF, de fecha 29 de noviembre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional del Callao, la que mediante Resolución de Subintendencia N° 800-2023- SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, de fecha 15 de junio de 2023, notificada a la impugnante el 19 de junio de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,100.00 por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 23 de junio de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 800-2023-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 237-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 14 de setiembre de 20232, la Intendencia Regional del Callao declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 28 de setiembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Callao el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 237-2023-SUNAFIL/IRE-CAL.

La Intendencia Regional del Callao admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000919-2023- SUNAFIL/IRE-CAL recibido el 02 de octubre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que FERTILIZANTES DEL SUR SOCIEDAD ANONIMA CERRADA - FERTISUR S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 237-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, que confirmó la sanción impuesta de S/ 23,100.00 por la comisión de una (01) infracción a la labor inspectiva prevista en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 19 de setiembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por FERTILIZANTES DEL SUR SOCIEDAD ANONIMA CERRADA - FERTISUR S.A.C.

El ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública se encuentra sujeta –entre otras condiciones– a su tramitación dentro de un plazo preestablecido, sancionándose la superación de éste con la figura de la caducidad. Así, el artículo 259 del TUO de la LPAG, establece lo siguiente respecto de la caducidad:

Asimismo, Juan Carlos Morón Urbina señala que la caducidad tiene las siguientes características:

Cabe precisar que la caducidad del procedimiento sancionador no se computa desde la fecha de emisión de la Imputación de Cargos, sino desde que se notifica la misma con la cual se da inicio al procedimiento sancionador y, una vez transcurrido el plazo para resolver sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento.

Según se verifica de los actuados, el presente procedimiento inició el 27 de octubre de 2022, con la notificación de la Imputación de Cargos N° 794-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIFN- IC 10, por lo que de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, la autoridad sancionadora (Subintendencia de Sanción) tenía hasta el 27 de julio de 2023, para emitir y notificar la resolución de sanción.

Verificándose que se notificó la Resolución de Subintendencia N° 800-2023-SUNAFIL/IRE- CAL/SISA, el 19 de junio de 2023, por medio de la cual se sancionó a la impugnante, es decir, dentro del plazo máximo establecido en el TUO de la LPAG. Para mejor ilustración se adjunta la línea de tiempo siguiente:

En tal sentido, la Resolución de Subintendencia N° 800-2023-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA de fecha 15 de junio de 2023, que resuelve en primera instancia administrativa el presente procedimiento, fue notificada a la impugnante, el 19 de junio de 2023, esto es, dentro del plazo máximo señalado en el párrafo precedente. Por tanto, no corresponde declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador recaído en el presente expediente sancionador, debiéndose desestimar los argumentos esgrimidos por la impugnante en este extremo.

El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa:

El Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución, se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

Culmina el plazo máximo para resolver el procedimiento Fin del cómputo del plazo 9 meses 28.07.2023 La caducidad operó (al día hábil siguiente del plazo máximo para resolver) 19.06.2023 Se notifica la Resolución de Sub Intendencia N° 800-2023- SUNAFIL/IRE-CAL/SISA (resolución sancionadora)

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA, señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto, respecto de la debida motivación de las resoluciones.

El Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo con el artículo VII del Código Procesal Constitucional11. A este entender, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA, estableció una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señalando, además, lo siguiente:

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material12.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo. (énfasis añadido)

Al respecto, la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, la LGIT) establece en su artículo 38, que las sanciones a imponer por la comisión de infracciones se gradúan a los criterios generales de: a) gravedad de la falta cometida, b) número de trabajadores afectados y c) tipo de empresa.

Se entiende como trabajadores afectados a las personas que están siendo desprovistas de las normas sociolaborales que la Inspección logre identificar, tales como, personal de planilla, prestadores de servicios, personal contratado bajo modalidades formativas laborales u otros dependiendo el caso en concreto.

La Directiva sobre el Ejercicio de la Función Inspectiva – Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INNI, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL de fecha 10 de agosto de 2021, señala en el subnumeral 6.4.1.2. que “El personal inspectivo realiza las actuaciones inspectivas de investigación en el centro de trabajo donde los supuestos afectados ejecutan o ejecutaron la prestación laboral […]”. (énfasis añadido)

El artículo 248 del TUO de la LPAG, determina que la potestad sancionadora de todas las entidades se encuentra regida bajo los principios especiales determinados en el artículo, destacándose entre otros el Principio de Razonabilidad y/o Proporcionalidad, principios bajo los cuales se debe buscar identificar la dimensión subjetiva, concerniente a la cantidad de trabajadores afectados de la conducta imputada.

Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.

Es decir, la administración debe cumplir con determinar de manera lógica y demostrable qué trabajadores son quienes se ven afectados por el comportamiento antijurídico del administrado (conforme con la infracción concreta que esté siendo investigada).

Esto recae en un contenido implícito de la garantía de la debida motivación de los actos de la Administración Pública y se define dentro de los alcances del principio de presunción de inocencia, sino por la consecuencia que genera la determinación de un número de trabajadores afectados, directamente relacionada con la cuantía de la multa administrativa a imponer.

Si bien existen supuestos específicos en los cuales el legislador ha previsto que – únicamente para el cálculo de la multa a imponerse– se consideren como trabajadores afectados a un número predeterminado de éstos (basados en la totalidad de los trabajadores del sujeto infractor, o al total de trabajadores del sujeto infractor afiliados al o a los sindicatos afectados, según los alcances del numeral 48.1-B; o bajo el criterio previsto el numeral 48.1-C, ambos regulados bajo el artículo 48 del RLGIT, denominado “Cuantía y Aplicación de las Sanciones”), la regla general es que se determine de manera fehaciente el número de trabajadores afectados. (énfasis añadido)

La falta de una correcta delimitación del número de trabajadores afectados genera, en términos previamente identificados por este Tribunal, una vulneración al derecho de defensa del administrado, así como una vulneración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, al igual que una evidente falta de motivación en la imposición de las posteriores multas que sobre este se impongan.

Sobre el particular, mediante Resolución de Sala Plena N° 012-2024-SUNAFIL/TFL, publicada el 7 de julio de 2024 en el Diario Oficial El Peruano, se han establecido como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.5, 6.12, 6.13 y 6.15 respecto de la delimitación del número de trabajadores afectados:

Por ello, no es razonable –ni proporcional– que durante las actuaciones inspectivas y la posterior etapa instructiva – dentro del procedimiento administrativo sancionador – se acuda a una lectura muy superficial del contenido de la información disponible por la interoperatividad institucional existente, lejos de determinar de manera fehaciente cuántos fueron los reales afectados con las conductas objeto de investigación. 6.12 A consideración de esta Sala, la interposición de una sanción sin haberse identificado correctamente la identidad y, con ello, el número de trabajadores afectados —elemento sustancial para la determinación de la cuantía de la multa a imponer— genera serios cuestionamientos a la aplicación de la potestad sancionadora en los casos analizados por la inspección del trabajo y por los órganos sancionadores de la SUNAFIL.

En este extremo, con el fin de subrayar el control que debe practicarse sobre el particular desde la instauración del procedimiento sancionador, es importante recordar que la versión 02 de la “Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII - Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo” aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL del 28 de junio de 2021, le confiere a la autoridad sancionadora de primera instancia (la Sub Intendencia de Resolución) la potestad de estimar la suficiencia del Informe Final de Instrucción, pudiendo disponer la realización de actuaciones complementarias, siempre que las

En ese sentido, la falta de una correcta determinación de los trabajadores afectados atendiendo a las condiciones identificadas durante las actuaciones inspectivas de investigación – y complementadas durante la etapa instructiva - conlleva a una afectación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; incurriéndose además en un supuesto de indebida motivación de las infracciones impuestas o a imponer. (énfasis añadido).

Siguiendo esta línea jurisprudencial, se entiende que tomar como parámetro de cálculo de la multa únicamente el número o cantidad de trabajadores obtenida por la interoperatividad institucional existente, vulnera los principios de razonabilidad y proporcionalidad, así como la debida motivación, ya que si previamente no se han identificado correctamente los trabajadores afectados, no se puede presumir que estos existan en base solo a información genérica que aparezca en alguna plataforma informática.

En el presente caso, se observa del numeral 2.1 del Acta de Infracción, que las actuaciones inspectivas se iniciaron en el marco del operativo denominado “OPERATIVO ORIGEN EXTERNO - FORMALIZACION - Verifica tu Chamba - IRE CALLAO”. En razón a ello, mediante requerimientos de información notificados en fechas 06 y 21 de octubre y 10 de noviembre de 2021, el inspector comisionado solicitó a la impugnante que cumpla con presentar información respecto al asunto “OPERATIVO FORMALIZACIÓN LABORAL – IRE CALLAO”.

De hecho, como respuesta al primer y segundo requerimiento, la impugnante cumplió con presentar información haciendo la precisión que en el mes de junio 2021 tenía 45 trabajadores en planilla y 16 personas de cuarta categoría, en el mes de julio 2021, tenía 42 trabajadores en planilla y 12 personas de cuarta categoría, y en el mes de agosto 42 trabajadores en planilla y 11 personas de cuarta categoría, además que presentó el formato R12, en el cual se dejó constancia de la lista de personas que giraron recibo por honorarios. Posteriormente, en cuanto al tercer requerimiento de fecha 10 de noviembre de 2021, el inspector solicitó información complementaria como la siguiente:

En tal sentido, en la medida en que la impugnante no cumplió con entregar esta información al personal inspectivo a cargo, se levantó la correspondiente Acta de Infracción, por la infracción relacionada a la falta de colaboración con la labor inspectiva respecto al requerimiento de información de fecha 10 de noviembre de 2021.

No obstante, al momento de determinar el número de trabajadores afectados, se ha considerado de manera equivocada a los 21 trabajadores que laboran en la provincia constitucional del Callao extrayendo sus datos de cada uno de ellos del formato TR5 (componente de la planilla electrónica), pero sin tener en cuenta que la fiscalización en este caso solo alcanzaba a los prestadores de servicios sin contrato laboral, ya que las investigaciones se iniciaron a raíz de un operativo sobre formalización laboral, para verificar la materia de “Planillas o registros que la sustituyan”.

Al respecto, esta Sala considera que se ha vulnerado el debido procedimiento, a través de su manifestación de la debida motivación, ya que conforme se detalla en la resolución de primera instancia (Resolución de Subintendencia N° 800-2023-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, de fecha 15 de junio de 2023) confirmada por la Intendencia, no se ha efectuado un análisis adecuado sobre la correcta identificación del número de trabajadores afectados por la conducta antijurídica derivada de la falta de respuesta al requerimiento de información de fecha 10 de noviembre de 2021. Vale decir, no podía considerarse como afectados a los trabajadores inscritos en planilla, ya que las actuaciones inspectivas tenían por objeto identificar aquellos prestadores de servicios que mas bien estaban fuera de dicha planilla, quienes, en todo caso, serían los afectados por la falta de respuesta al requerimiento de información antes señalada.

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, no resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte la Subintendencia de Sanción, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador, respecto de la negativa del sujeto inspeccionado o sus representantes de facilitar a los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones.

En ese sentido, no se ha identificado correctamente quienes eran los posibles trabajadores afectados con la falta de presentación de la información relacionada ya que se ha considerado a todos los trabajadores de la inspeccionada de la sede Callao inscritos en su planilla, cuando debió identificarse únicamente a los prestadores de servicios que estaban fuera de la planilla pero que ejecutaban funciones en dicha sede. Lo anterior generó la vulneración al debido procedimiento respecto a la infracción imputada por la falta de remisión de la información solicitada. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente la conducta antijurídica en el imputado y también a quienes afectó esta.

Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, considerando que, la Resolución de Subintendencia N° 800-2023- SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, de fecha 15 de junio de 2023 ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo; corresponde declarar la nulidad de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento vinculados a ésta, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG. Además, de remitir los actuados del presente procedimiento sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial que motiva la nulidad; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Subintendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión, acorde a los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 y los numerales 13.1 y 13.2 del artículo 13 del TUO de la LPAG.