| Resolución N° | 0937-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 2961-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Exportadora el Sol S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 578-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 14 de octubre de 2024 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por EXPORTADORA EL SOL S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 578-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador Nº 2961-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 578-2022-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a EXPORTADORA EL SOL S.A.C., y al Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20241009ECHV HR: 71799-2022
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 6998-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N°998-2020- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, de una (01) infracciones muy grave por no permitir el ingreso al centro de trabajo el 15 de mayo de 2020.
Mediante Imputación de Cargos N° 030-2020-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 18 de setiembre de 2020, notificada el 22 de octubre de 2020, se inició la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1 Se verificó el cumplimiento sobre lo siguiente: verificación de hechos.
20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 101-2020-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 27 de noviembre de 2020, (en adelante, el Informe Final), a través del cual se determina la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual precedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 299-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 05 de mayo de 2021, notificada el 07 de mayo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 74,562.00, por haber incurrido, en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no permitir el ingreso al centro de trabajo del sujeto inspeccionado el 15 de mayo de 2020, tipificada en el numeral 46.1 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 25 de mayo de 2021, la impugnante interpone recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 299-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, argumentando lo siguiente:
i. Afirma que el día de la visita no existía ninguna persona que pueda atenderlo, ya que por la pandemia el centro de labores de su representada no se encontraba funcionando, siendo que el representante con el que se contactó el 13 de mayo de 2020 solo estuvo recogiendo documento de recursos humanos en dicho día; pese a conocer de dicha situación, alega, el inspector optó por asistir sin programar una visita para que se coordine la presencia de algún responsable para su atención. ii. Siendo que, por el estado de emergencia, se indicó al personal externo de seguridad que no permita el ingreso de personal extraño, no viéndose una individualización restricción al inspector de SUNAFIL, por ser personal de dicha entidad. iii. Añade que, luego de la visita su representada se contactó por correo electrónico con el inspector a efectos de remitir la documentación de rigor. Do iv. Añade que en otros procesos inspectivos, los inspectores vienen realizando las actuaciones favoreciendo la virtualidad como meet o zoom, informándose a los administrados respecto a la realización de las visitas virtuales. v. En tal sentido, afirma que se ha incurrido en una falta de motivación, pues, no se termina por sustentar la imputación.
Mediante Resolución de Intendencia N° 578-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 07 de abril de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Precisa que, el inspector comisionado está debidamente facultado para ingresar al centro de trabajo de la inspeccionada en cualquier momento, sin previo aviso, a fin de realizar las actuaciones ordenadas; no obstante, en el presente caso, se negó injustificadamente el ingreso a las instalaciones, pese a haberse excedido el tiempo de espera de 10 minutos, por lo que se ha configurado una infracción contra la labor inspectiva, por vulneración al artículo 9 de la LGIT. ii. Asimismo, señala, el Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INlI, no precisa que el accionar fiscalizador debe realizarse conforme a un requisito mínimo, sino que privilegia el uso de las tecnologías y la información, por lo que el inspector el día 13 de mayo de 2020, realizo una llamada a Zoila Araujo Tinoco, y también envió un correo el mismo día, a fin de solicitar la información requerida, recepción de llamada que fue corroborada por la misma trabajadora mediante correo electrónico de fecha 15 de mayo de 2020.
2 Notificada a la impugnante el 11 de abril de 2022, ver folios 76 del expediente sancionador.
iii. Asimismo, precisa que, la declaración Jurada efectuada por Carlos Alberto Alva Dueña, en calidad de vigilante, el mismo que atendió al inspector el día 15 de mayo de 2020, indica que no había representante para que atienda al comisionado, lo cual se contradice, con lo señalado por el inspector, dado que el vigilante le manifestó que si había un encargado, conforme a lo señalado en el numeral 6 de los hechos constatados del Acta de Infracción, indicando que por órdenes de la señora Zoila - representante del área de Recurso Humanos, el comisionado no podía ingresar a la empresa, no logrando desestimar lo verificado dicha declaración jurada.
Con fecha 02 de mayo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 578- 2022-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum- 000254-2023- SUNAFIL/ILM, recibido el 13 de febrero de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 16
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 16. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE EXPORTADORA EL SOL S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que EXPORTADORA EL SOL S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 578-2022-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 74,562.00, por la comisión, de una (01) infracción MUY GRAVE, tipificada en el numeral 46.1 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, el 12 de abril de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por EXPORTADORA EL SOL S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 02 de mayo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 578-2022-SUNAFIL/ILM, señalando lo siguiente:
- Afirma que el 13 de mayo de 2020, se indicó a la autoridad inspectiva que no había personal encargado en la empresa y que la señora Zoila en dicho día asistió a recoger documentación para laborar desde su casa.
- Sobre la presunción de certeza en los argumentos del inspector y presunción de veracidad y licitud en el proceso administrativo, referido a los argumentos de la impugnante quien ha manifestado que no había personal responsable en las
instalaciones de la empresa, pues, el personal administrativo hacía labores de forma remota
- Señala que rebate la presunción de certeza del personal inspectivo han presentado la información solicitada y con manifestar que la señora Zoila no se encontraba en la empresa de su representada el 15 de mayo de 2020, por lo que, con ello la autoridad administrada debía analizar el medio de prueba presentado y pronunciarse debidamente, explicando por qué no desvirtúan la presunción de certeza ni la presunción de veracidad y licitud con la que cuentan los administrados.
- Añade que, no se han valorado sus medios de prueba, afectándose la debida motivación de las resoluciones.
- Afirma que debió valorarse la coyuntura en el que se produjo la visita, esto es, abril de 2020 en pleno estado de emergencia a nivel nacional restringiéndose derechos como el libre tránsito, salvo actividades esenciales. Afirma que su representada tomó la decisión de suspender sus actividades con énfasis en las labores administrativas.
- Indica que la Resolución de Superintendencia N° 74-2020-SUNAFIL, restringe las inspecciones físicas dando predilección a las visitas virtuales, conforme ello, inserta en su recurso, una imagen de comparecencia de fecha 25 de mayo de 2021.
- Afirma que el inspector no ingresó a la empresa porque no había ningún trabajador de la empresa que pueda acompañarlo.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la supuesta vulneración al deber de motivación y debido procedimiento
Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración a la debida motivación, así como, afirma que se ha producido una inadecuada valoración de las documentales presentadas por la impugnante, lo cual afecta el debido procedimiento9. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.
El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.
En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa10, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
9 “Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas (…)” (énfasis añadido). 10 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.
Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa11, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.
Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.
Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
11 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por ende, se debe desestimar los argumentos referidos a cuestionar este extremo.
Sobre la infracción por impedir el ingreso al centro de trabajo
A la impugnante se le ha imputado la comisión de una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.1 del artículo 46 del RLGIT, que establece “La negativa injustificada o el impedimento de entrada o permanencia en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo a los supervisores inspectores, los inspectores del trabajo, los inspectores auxiliares, o peritos y técnicos designados oficialmente, para que se realice una inspección”.
Del recurso de revisión, se advierte que, la impugnante, reitera su alegato referente a que la persona que no permitió su ingreso al centro de trabajo no era su trabajadora, por lo que no era responsable de los actos señalados.
Sobre el particular, de acuerdo con el artículo 1 de la LGIT, las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan para garantizarse el cumplimiento de las normas sociolaborales.
Asimismo, el numeral 4.1 del artículo 4 de la LGIT establece que:
“En el desarrollo de la función inspectiva, la actuación de la Inspección del Trabajo se extiende a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales, ya sean personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, y se ejerce en: 1. Las empresas, los centros de trabajo y, en general, los lugares en que se ejecute la prestación laboral, aun cuando el empleador sea del Sector Público o de empresas pertenecientes al ámbito de la actividad empresarial del Estado, siempre y cuando estén sujetos al régimen laboral de la actividad privada” (énfasis añadido).
Por su parte, el numeral 1 del artículo 5 de la LGIT, dispone que, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo están investidos de autoridad y facultados para:
“1. Entrar libremente a cualquier hora del día o de la noche, y sin previo aviso, en todo centro de trabajo, establecimiento o lugar sujeto a inspección y a permanecer en el mismo. Si el centro laboral sometido a inspección coincidiese con el domicilio de la persona física afectada, deberán obtener su expreso consentimiento o, en su defecto, la oportuna autorización judicial. Al efectuar una visita de inspección, deberán comunicar su presencia al sujeto inspeccionado o a su representante, así como al trabajador, al representante” (énfasis añadido).
En tal sentido, el literal c) del artículo 9 de la LGIT, concordante con el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT, establece que: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas de orden
sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán:
a) Atenderlos debidamente, prestándoles las facilidades para el cumplimiento de su labor; b) Acreditar su identidad y la de las personas que se encuentren en los centros o lugares de trabajo; c) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas; d) Declarar sobre cuestiones que tengan relación con las comprobaciones inspectivas; y, e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones” (énfasis añadido).
En ese orden normativo, el artículo 36 de la LGIT, señala que: “Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden constituir en:
“1. La negativa injustificada o el impedimento a que realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar las investigaciones del inspector y obstaculizar o impedir la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical” (énfasis añadido).
Ahora bien, de acuerdo con lo dispuesto en los sub numerales 7.12.2.2 a 7.12.2.4. del ítem 7.12.2, VISITA INSPECTIVA: “De la negativa injustificada o el impedimento que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo” de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020 (vigente en ese momento), se dispone que (énfasis añadido)
Es oportuno señalar que, la impugnante tenía pleno conocimiento de las actuaciones inspectivas que se encontraban realizando, pues, el 13 de mayo de 2020 el inspector comisionado se comunicó vía telefónica con el área de recursos humanos de la inspeccionada, siendo atendido por la Señora Zoila Araujo Tinoco, en mérito de la cual, el inspector comisionado realizó la visita de inspección de fecha 15 de mayo de 2020.
En ese entendido, si bien conforme consta en el ítem IV del Acta de Infracción la señora Zoila Araujo Tinoco refirió al comisionado que se contestó la llamada porque por “casualidad estaba en la oficina”, ya que ella estaría realizando trabajo remoto y la empresa no estaba funcionando.
Sin embargo, lo informado por dicho personal de la inspeccionada, esto es, que la empresa no estaba funcionando, pierde sustento fáctico cuando del denominado “parte diario de ingreso del personal empleado” se aprecia que, además, de doña “Araujo Tinoco Zoila Elizabeth”, el día 13 de mayo de 2020, registraron su ingreso otros dos trabajadores: “Basurto Rodriguez José Maria y Torres Bravo Luis Enrique”; quienes asistieron, también, el 14 de mayo de 2020, al igual que “Bouroncle Caro Miguel Adolfo y Sulca Cantorin Delfina”.
Además, el día de la visita inspectiva, esto es, el 15 de mayo de 2020, se encontraban en el centro de labores: “Basurto Rodriguez José Maria y Bouroncle Caro Miguel Adolfo”. Por
tanto, el alegato del recurrente referido a que no había personal en sus instalaciones que pudiese atender al inspector comisionado carece de sustento, pues, su propio medio de prueba acredita que el día de la visita cuando menos había en el lugar dos personas con vínculo con el sujeto inspeccionado.
Por tanto, al conocer del inicio de las actuaciones inspectivas desde el 13 de mayo de 2020, tenía la obligación de asegurar se pueda brindar las facilidades para el ingreso del inspector al centro de trabajo, supuesto, que como se advierte de los actuados, no ha cumplido, para así cumplir con el deber de colaboración que importa la LGIT y el RLGIT.
De esta manera, alegar que doña Araujo Tinoco Zoila Elizabeth no se encontraba el día de la visita inspectiva, esto es, el 15 de mayo de 2020 para que atienda al inspector laboral, por tanto, el comisionado no pudo ingresar al centro de trabajo, no resulta procedente, dado que, reiteramos, la inspeccionada tenía conocimiento previo respecto del desarrollo de las actuaciones inspectivas, por lo que, bien pudo adoptar las actuaciones pertinentes a fin de permitir la realización de la labor inspectiva.
Sin perjuicio de lo expuesto, precedentemente, se debe precisar, que conforme al numeral 1 del artículo 5 de la LGIT, el inspector comisionado no está obligado a dar un pre aviso al sujeto inspeccionado de la visita inspectiva a realizar al centro de trabajo, por lo que, en cumplimiento de una norma de orden público, la inspeccionada debió cumplir con su deber de colaboración con la actuación inspectiva.
Cabe agregar que, en este tipo de casos, se espera un comportamiento diligente de los sujetos investigados que, en cumplimiento del deber de colaboración, deben dar todas las facilidades necesarias para que los inspectores puedan cumplir con su función fiscalizadora; siendo que, en el presente caso, no se ha cumplido con dicho deber frente al comisionado.
En tal sentido, resulta claro para esta Sala, que el inspector actuante tiene la potestad otorgada por ley, de desarrollar sus actuaciones en los lugares donde se ejecute la prestación laboral. Y en virtud de esta atribución, la visita de inspección se realiza sin necesidad de previo aviso, a cualquier hora del día o de noche. Además, podrá efectuarse más de una visita sucesiva, conforme al artículo 11 de la LGIT y el literal a) del numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT. Y en ellas, debe contar con la colaboración por parte de los empleadores, conforme lo prescribe el inciso c) del artículo 9 de la LGIT.
En el numeral IV.6 de los hechos constatados del acta de infracción, se aprecia:
“IV.6 Que, con fecha 15 de mayo del presente año, el suscrito siendo las 9:20 horas se constituyó en el domicilio de la empresa sito en la Av. Argentina N” 3065 - Lima, donde fui atendido por el señor Carlos Alva Ludeña identificado con DNI (…) en calidad de agente
privado de seguridad, a quien le expliqué el motivo de la visita y que le comunicara a la señora Zoila Araujo Tinoco de mi presencia, procediendo el señor Alva a realizar las coordinaciones, tiempo en el cual el suscrito pudo verificar la presencia de trabajadores al interior de la empresa. Posteriormente y luego aproximadamente de 08 minutos, el señor Alva manifestó que no se encontraba la Sra. Zoila, por lo que el suscrito le preguntó por los trabajadores que estaban al interior del local, manifestando que sólo estaban dando mantenimiento, el suscrito le preguntó si había un encargado, manifestando que sí, por lo que le solicitó su presencia y que me permitiera el ingreso. Luego de 07 minutos el señor Alva manifestó que no había ningún encargado y que por órdenes de la señora Zoila Araujo Tinoco no podía ingresar a la empresa.” (énfasis es añadido).
En ese orden de ideas, se debe tener en cuenta lo previsto en la Resolución de Sala Plena N° 001-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 04 de febrero de 2022 en el Diario Oficial El Peruano. Al respecto, la resolución invocada contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria12, en el que se estableció el criterio que se debe tener en cuenta sobre la obstrucción a la labor inspectiva en las visitas que realizan los inspectores en el ejercicio de las funciones, según las circunstancias, conforme se aprecia a continuación:
“6.13En consecuencia, es razonable presumir que, como responsables de velar por el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo en las relaciones de trabajo, los inspectores pueden establecer los riesgos a los que se enfrentarán en su actividad fiscalizadora. Por la misma razón, pueden determinar -entre otras cosas- la necesidad de recibir inducciones adicionales para realizar la inspección en un centro de trabajo determinado o, si requieren, del acompañamiento de algún personal de la inspeccionada, así como establecer si los equipos de protección personal que portan son los adecuados para su labor fiscalizadora. Consecuentemente, en caso de que una inspeccionada asegure que la inspección implica exponerse a ciertos riesgos, los inspectores deben informarle, bajo su responsabilidad, sobre su capacitación en seguridad y salud en el trabajo en esos aspectos. También podrán solicitar los implementos adicionales, exigidos por la inspeccionada para realizar la inspección. 6.15 Tal como hemos manifestado anteriormente, la LGIT faculta a los inspectores a entrar “libremente a cualquier hora del día o de la noche, y sin previo aviso, en todo centro de trabajo, establecimiento o lugar sujeto a inspección y a permanecer en el mismo”. En todos los casos, las visitas deben realizarse observando el principio de razonabilidad, este deber es especialmente importante cuando se realicen en horario nocturno. Este tipo de fiscalización puede originarse en una denuncia o en operativos de fiscalización que la autoridad considere necesario realizar. 6.16 Dejando a salvo los derechos de los inspeccionados, corresponde al inspector decidir si requiere o no compañía de un tercero, sea cualquier representante del empleador o del órgano paritario de seguridad y salud en el trabajo, tal como lo establece la LGIT, en el numeral 2 del artículo 512. Reafirma este criterio lo dispuesto en el Reglamento de la LGIT, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-200-TR, numeral 13.2 del artículo 13, el cual establece que las visitas a los centros o lugares de trabajo (…)” (énfasis añadido).
Queda claro, por tanto, que en el presente caso la impugnante impidió el normal desarrollo de las actuaciones del personal inspectivo, pues, como bien señala la inspeccionada en su recurso de revisión “(…) solo se le explicó que existía una indicación de gerencia de no dejar ingresar a ningún personal externo por el riesgo alto de contagio en ese periodo (…)” (énfasis añadido).
En este punto, cabe indicar precisar que, la imputación no se fundamenta en la ausencia de la señora Zoila Araujo Tinoco el 15 de mayo de 2020, sino en que, en dicho día, el agente de
12 En virtud del artículo 22 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2017-TR, establece la obligatoriedad de los pronunciamientos interpretativos del TFL, por ser precedentes vinculantes de observancia obligatoria.
seguridad le informó al inspector comisionado que no podía ingresar al centro de trabajo de la inspeccionada, es decir, no se permitió su ingreso al centro de labores objeto de la inspección laboral; hecho que no ha sido negado por la recurrente a lo largo del procedimiento, ya que solo ha manifestado que dicho mandato obedecía a una medida emitida en mérito de la pandemia de Covid-19. Sin embargo, conforme lo señalado en el fundamento 6.13 de la Resolución de Sala Plena N° 001-2020-SUNAFIL/TFL, el peligro a la exposición de riesgo, en este caso al Covid-19, no está sujeta a la valoración del sujeto inspeccionado, sino del inspector comisionado a cargo de la Orden de Inspección; por tanto, lo expuesto por la recurrente no desvirtúa en modo alguno la imputación materia de sanción, esto es, que impidió el ingreso del inspector comisionado al centro de trabajo, más aún cuando se verifica del parte diario de labores, que existían trabajadores en el centro de trabajo materia de fiscalización.
En tal sentido, la visita inspectiva in situ de la inspección de trabajo resulta trascedente y vital en dicho estado de emergencia sanitaria, conforme lo dispone el Protocolo N° 003-2020- SUNAFIL/INII- PROTOCOLO SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA, FRENTE A LA EMERGENCIA SANITARIA Y ESTADO DE EMERGENCIA NACIONAL PARA PREVENIR LA PROPAGACIÓN DEL CORONAVIRUS (COVID-19) EN EL TERRITORIO NACIONAL, aprobado por la Resolución de Superintendencia N° 74-2020-SUNAFIL, cuando enfatiza en su realización sin previo a viso a cualquier hora del día o noche; conforme se detalla a continuación:
Por tanto, resulta erróneo lo alegado por la recurrente referido a que la Resolución de Superintendencia N° 74-2020-SUNAFIL, habría restringido las visitas inspectivas, pues, conforme el numeral 7.7 de dicha resolución, estas se realizan en el centro de trabajo a a
efectos de vigilar el cumplimiento de obligaciones sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo, así como contribuir a prevenir la propagación del coronavirus (Covid-19); en consecuencia, debe desestimarse los alegatos dirigidos a cuestionar este extremo.
Así, el alegato referido a que la Resolución Superintendencia N° 74-2020-SUNAFIL, restringe las inspecciones físicas dando predilección a las visitas virtuales, conforme al requerimiento de comparecencia de fecha 25 de mayo de 2021 que adjunta a su recurso de revisión; debe indicarse a la recurrente que el requerimiento de comparecencia es una actuación distinta a la de la visita inspectiva, tal es así que el incumplimiento de la primera genera una infracción tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT; mientras, que la segunda, al numeral 46.1 del artículo 46 del mismo cuerpo normativo.
En tal sentido, el requerimiento de comparecencia adjuntado con el recurso de revisión carece de relevancia al presente caso, pues, no se discute un caso de incumplimiento de dicha actuación inspectiva, más aún si de su visualización se aprecia que tal comparecencia sería de forma presencial en las instalaciones de la inspección de trabajo, por lo que, tampoco se aprecia su relevancia respecto al alegato referido a que debiera emplearse las visitas por medio de meet. Asimismo, debe indicarse que conforme al numeral 7.7 de dicha Resolución de Superintendencia y al literal 1 del artículo 5 de la LGIT, las visitas inspectivas son realizadas sin previo aviso, por lo que, no se exige al inspector comisionado una previa coordinación con el sujeto inspeccionado para su realización, por tanto, deben desestimarse todos los alegatos dirigidos en este extremo.
En este orden de ideas, la negativa de la impugnante fue injustificada y constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.1 del artículo 46 del RLGIT, conforme el numeral 1 del artículo 36 de la LGIT, que establece:
“La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del Inspector del Trabajo de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical” (énfasis añadido).
Respecto a argumento del impugnante referido a que la causa justificante para negar el ingreso de la autoridad inspectiva a sus instalaciones, obedeció a que a la fecha de la visita 15 de mayo de 2020, no se encontraba ningún personal para atender al inspector comisionado, no se desvirtúa ni con la declaración del agente de seguridad, pues, la afirmación referida a que esta no estaba operando por restricciones del gobierno, no se condice con el parte diario presentado por la inspeccionada, en el cual se verifica que desde el 13 al 15 de mayo de 2020 sí acudían personal al lugar materia de la fiscalización; además, el hecho que doña Zoila Araujo Tinoco no hubiese estado en las instalaciones de la inspeccionada el día de la visita inspectiva, conforme lo alega la inspeccionada, no implica una causa de eximente de responsabilidad del sujeto inspeccionado, pues, este en cumplimiento de una norma de orden público (numeral 1 del artículo 5 de la LGIT) debió realizar las coordinaciones, suficientes, a efectos de cumplir con su deber de colaboración.
Y el argumento referido a que el inspector comisionado no se habría acreditado ante dicho agente de seguridad ni le presentó o dejó ningún documento, según refiere en la declaración jurada de folio 21 del expediente sancionador, no desvirtúa la imputación, al ser una
afirmación unilateral, no genera convicción suficiente que destruya la presunción de certeza de los hechos establecidos en el Acta de Infracción; toda vez que conforme lo dispuesto por los artículos 1613 y 4714 de la LGIT, esto es, que los hechos constatados por los Inspectores de Trabajo que se formalicen en las Actas de Infracción, observándose los requisitos establecidos, merecen fe y se presumen ciertos, constituyéndose, por tanto, en prueba relevante en el procedimiento administrativo sancionador.
Además, dicha declaración unilateral del agente de seguridad, tampoco, desvirtúa la imputación ni los hechos contados por la autoridad inspectiva (el impedimento al ingreso al centro de trabajo), porque en esa misma declaración (específicamente en el segundo párrafo) se indica que el comisionado se identificó como inspector de trabajo, hecho que fue valorado por las instancias de mérito conforme el numeral 17 de la Resolución de Sub Intendencia N° 299-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2 y el numeral 3.5 de la Resolución de Intendencia N° 578-2022-SUNAFIL/ILM.
De otro lado, se aprecia del tercer párrafo de dicha declaración jurada de fecha 28 de octubre de 2020, realizada más de 05 meses después de la visita inspectiva, que el agente de seguridad tenía orden de no permitir el ingreso al centro de trabajo. Hecho que impidió que el inspector comisionado pueda realizar sus actuaciones en dicho día – 15 de mayo de 2020- en las instalaciones del sujeto inspeccionado.
Por tales razones, no se advierte una afectación ni al principio de veracidad ni de licitud en los términos alegados por la recurrente, ya que ni sus alegatos ni los documentos alcanzados en el procedimiento han desvirtuado la imputación efectuada por las instancias de mérito; en consecuencia debe desestimarse todos los alegatos dirigidos a cuestionar este extremo.
Queda claro, por tanto, que en el presente caso la impugnante impidió el normal desarrollo de las actuaciones del personal inspectivo, no obstante que el inspector comisionado hizo de conocimiento el deber de colaboración con la inspección del trabajo y que su actuar constituía una infracción a la labor inspectiva. Asimismo, cabe precisar que, conforme a los
13 Artículo 16.- Actas de Infracción Las Actas de Infracción por vulneración del ordenamiento jurídico sociolaboral, así como las actas de infracción por obstrucción a la labor inspectiva, se extenderán en modelo oficial y con los requisitos que se determinen en las normas reguladoras del procedimiento sancionador. Los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados. El mismo valor y fuerza probatoria tendrán los hechos comprobados por la Inspección de Trabajo que se reflejen en los informes, así como en los documentos en que se formalicen las medidas inspectivas que se adopten”. 14 Artículo 47.- Carácter de las Actas de Infracción Los hechos constatados por los servidores de la Inspección de Trabajo que se formalicen en las Actas de Infracción observando los requisitos establecidos, merecen fe, sin perjuicio de las pruebas que puedan aportar los sujetos responsables, en defensa de sus respectivos derechos e intereses.
artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos y merecen fe, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados.
En este orden de ideas, la negativa de la impugnante fue injustificada y constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.1 del artículo 46 del RLGIT, conforme el numeral 1 del artículo 36 de la LGIT. En consecuencia, en el presente caso, se tiene que la impugnante, no cumplió con su deber de colaboración con el inspector comisionado, al negarle el acceso al centro de trabajo desconociendo las normas y directivas vigentes, incurriendo en las infracciones muy grave a la labor inspectiva imputada, al no permitir el ingreso al centro de trabajo. Por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo por la impugnante.
Cabe señalar que es la impugnante la responsable del esquema estructural de su personal, encontrándose en la obligación de establecer las atingencias pertinentes a fin de que su personal se encuentre en la capacidad de poder atender a las posibles actuaciones de fiscalización de las diferentes Autoridades Públicas, como, en este caso, de la SUNAFIL. Por lo que, sus argumentos dirigidos a cuestionar este extremo deben ser desestimados, pues, no se ha configurado una eximente de responsabilidad, en los términos alegados por la impugnante.
En tal sentido, la sanción impuesta ha sido debidamente tipificada en la conducta infractora del numeral 46.1 del artículo 46 del RLGIT. Por lo que, debe desestimarse los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° MATERIA CONDUCTA INFRACTORA TIPO LEGAL Y CALIFICACIÓN Labor inspectiva No permitir el ingreso al centro de trabajo del sujeto inspeccionado el 15 de mayo de 2020 Numeral 46.1 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL,
aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por EXPORTADORA EL SOL S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 578-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador Nº 2961-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 578-2022-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a EXPORTADORA EL SOL S.A.C., y al Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20241009ECHV HR: 71799-2022
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