Explomin del Perú S.A — Res. 1965-2025

Mediante Orden de Inspección N° 17912-2021-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 6386-2021-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, LGIT).

Que, mediante Imputación de Cargos N° 510-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, notificada el 06 de agosto de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 383-2022-SUNAFIL/ILM/AI1, notificada el 11 de marzo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 481-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE4, notificada el 22 de abril de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 10 de mayo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 481-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE4, solicitando que se revoque la misma, o que, en su defecto, se declare nula la misma.

Mediante Resolución de Intendencia N° 597-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 26 de mayo de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, desestimando los argumentos deducidos y confirmando la sanción impuesta.

Con fecha 15 de junio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 597-2023- SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, los mismos que fueron recibidos el 18 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la LGIT4, el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que EXPLOMIN DEL PERU S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 597-2023-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 29 de mayo de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por EXPLOMIN DEL PERU S.A.

Dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:

Concordante con ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

Al respecto, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia en relación a ello, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto a fin de contrastar la existencia de vulneración al respecto.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio del debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior, se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312- 2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material8.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Además, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

En base al contexto normativo precisado anteriormente, en el recurso de revisión la impugnante sostiene que la Administración ha omitido fundamentar los incumplimientos imputados en materia de seguridad y salud en el trabajo, así como su relación de causalidad con el accidente suscitado el 15 de noviembre de 2019, incurriendo en una vulneración al deber de motivación, inaplicando lo establecido en la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL.

Al respecto, es preciso considerar lo establecido como precedente vinculante en la Resolución de Sala Plena N° 006-2025-SUNAFIL/TFL, donde se concluyó lo siguiente:

En dicho contexto, se advierte que la autoridad inspectiva no ha demostrado de qué forma se relacionan, bajo una configuración causal acertada, los hechos significativos siguientes: la ausencia de entrega del RISST actualizado al trabajador —quien posteriormente sufrió el accidente de trabajo— y la ocurrencia del accidente de trabajo, en particular. Tampoco, en la motivación del acta de infracción, se ha argumentado que la falta de determinados estándares en el RISST haya privado al trabajador de información indispensable para evitar o mitigar el riesgo que finalmente se concretó. La responsabilidad administrativa por una infracción que, conforme con los tipos sancionadores como el 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, demandan un actuar riguroso exigible al inspector actuante. En efecto, cuando la autoridad fiscalizadora analiza los hechos de un caso, y subsume la responsabilidad del empleador bajo esos tipos sancionadores, el desenlace del comportamiento reprochado al empleador y el factor causal que ocasiona – es decir, que motiva, origina, produce, provoca o suscita, conforme con las voces sinonímicas reconocidas por la Real Academia de la Lengua Española9 – no puede concluir la responsabilidad del empleador únicamente basándose en conjeturas sin un debido sustento inferencial o, como ocurre en este caso, en meras omisiones formales que se presenten desconexas del hecho lesivo, es indispensable que se verifique si dicha omisión de carácter formal privó al trabajador de información relevante y pertinente para identificar, prevenir o mitigar el riesgo que efectivamente se materializó. En consecuencia, la omisión documental en casos que involucren a la falta de acreditación de entrega del RISST solo podrá generar responsabilidad administrativa cuando, a partir de un análisis razonado de causalidad normativa, se acredite que dicha omisión privó al trabajador de medios adecuados de prevención o control del riesgo efectivamente materializado. De lo contrario, el incumplimiento carecerá de relevancia infractora en el marco del artículo 28.10 o 28.11 del RLGIT, correspondiendo su tratamiento bajo otros tipos sancionadores de carácter formal o de riesgo abstracto, según corresponda.

En efecto, conforme a lo previsto en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, la configuración de una infracción muy grave por accidente de trabajo exige que el incumplimiento detectado —sea documental, procedimental o técnico— tenga relación sustantiva con el riesgo que se materializó. Este criterio ha sido sostenido por esta Sala en las Resoluciones N° 464-2022- SUNAFIL/TFL, N° 663-2023-SUNAFIL/TFL, N° 452-2024-SUNAFIL/TFL, N° 543-2024-SUNAFIL/TFL, N° 582-2024-SUNAFIL/TFL, N° 24-2025-SUNAFIL/TFL y N° 463-2025-SUNAFIL/TFL, en las que se precisó que la responsabilidad por infracción muy grave debe fundarse en un juicio de causalidad motivado, que determine si el incumplimiento afectó el deber de prevención del empleador respecto de las condiciones de trabajo que originaron el daño. En esa línea, cuando la omisión detectada corresponde a obligaciones documentales, como la entrega del RISST o supuestos similares, el análisis de imputación debe valorar si dicha omisión afectó efectivamente el cumplimiento del deber de prevención del empleador respecto de las actividades desarrolladas por el trabajador accidentado, y si tal defecto de información, capacitación o advertencia tuvo capacidad real de influir en la producción del daño.

En tal sentido, debe resaltarse que la función de la inspección del trabajo —como primera línea del sistema de fiscalización laboral— no se limita a verificar el incumplimiento de deberes formales, sino que requiere realizar un análisis sustantivo de las circunstancias que originaron el

A partir de lo anterior, es propio reconocer que la configuración de la infracción prevista en el numeral 28.10 de artículo 28 del RLGIT, requiere que exista un juicio motivado de causalidad por parte del inspector de trabajo y por la autoridad de sanción, respecto de la influencia del incumplimiento en materia de seguridad y salud en el trabajo advertido y la producción del accidente de trabajo suscitado. La ausencia de fundamentación adecuada en tal conexión causal impide la imputación de la infracción mencionada. De este modo, el deber de motivación en estos casos no solo constituye una afectación formal al debido procedimiento, sino que incide directamente en el reproche administrativo y en la existencia de responsabilidad por parte del sujeto inspeccionado. Por tanto, las alegaciones efectuadas por la impugnante sobre la ausencia de motivación o la existencia de razones insuficientes, para el presente caso, corresponderán ser evaluadas al analizar la configuración material de las infracciones con las que la impugnante ha sido sancionada. No corresponde por ello, a este nivel, examinar la vulneración al debido procedimiento, estimando o desestimando únicamente la nulidad de los actos administrativos previos, pues en caso de que se corrobora la ausencia de motivación en la sustentación de las infracciones por parte del inspector comisionado se concluirá la inexistencia de las infracciones impuestas y de la responsabilidad administrativa de la impugnante.

Sin perjuicio de ello, además, cabe mencionar que el numeral 6.3 del artículo 6 del TUO de la LPAG establece que: “No constituye causal de nulidad el hecho de que el superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto que se impugna tenga una apreciación distinta respecto de la valoración de los medios probatorios o de la aplicación o interpretación del derecho contenida en dicho acto. Dicha apreciación distinta debe conducir a estimar parcial o totalmente el recurso presentado contra el acto impugnado.”.

Del mismo modo, la doctrina sostiene que “el suceso anormal, resultante de una fuerza imprevista y repentina, sobrevenido por el hecho del trabajo o con ocasión de este, y que determina en el organismo lesiones o alteraciones funcionales permanentes o pasajeras”10. Además, se señala que: “si bien se mira, el término ‘por consecuencia’ indica una causalidad inmediata, en cuanto que el trabajo produce directamente la fuerza lesiva. El término ‘con ocasión’ es más amplio, porque indica una causalidad mediata, en la medida que hay nexo causal, no sólo cuando el trabajo produce directamente la fuerza lesiva, sino también cuando sin provocarla da lugar a que ésta se produzca”11.

De lo señalado, podemos colegir que se denomina accidente de trabajo a aquel que se produce dentro del ámbito laboral, por el hecho o en ocasión del trabajo, tratándose normalmente de un hecho accidental, súbito e imprevisto, que produce daños en la salud del trabajador incapacitándolo para cumplir con su trabajo habitual de forma temporal o permanente. Pudiendo clasificarse en accidente leve, accidente incapacitante (total temporal, parcial permanente, total permanente) o accidente mortal.

Asimismo, debemos considerar que el accidente de trabajo presenta diferentes elementos, los mismos que concurren para su configuración, tales como: “a) Causa externa: Agente productor extraño a la víctima; b) Instantaneidad: Tiempo breve de duración del hecho generador; c) Lesión: El trabajador debe sufrir lesiones externas e internas como consecuencia del hecho”12.

Por otra parte, en atención al artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG dispone entre otros que, los actos administrativos que al resolver casos particulares interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria por la entidad, mientras dicha interpretación no sea modificada. En tal sentido, resulta pertinente traer a colación los precedentes establecidos en los fundamentos 6.15, 6.18, 6.19, 6.20 y 6.21 de la Resolución de Sala Plena N° 005-2022- SUNAFIL/TFL, los cuales disponen que:

del artículo 28 del RLGIT, para así establecer si existe uno o más de un incumplimiento que sea suficientemente apto para convertirse en causa del accidente de trabajo y, por lo tanto, punible bajo el tipo sancionador correspondiente. 6.19 Como puede comprobarse, las citadas normas despliegan un reproche cualificado, cuando el comportamiento constitutivo de infracción tiene, además, un resultado dañoso determinado (“accidente de trabajo”). Esto afirma al elemento disuasivo de la sanción administrativa ante un hecho “que ocasiona” consecuencias especialmente graves dentro del sistema jurídico. De esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través de los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, según corresponda, si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes. 6.20 Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos: i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador. 6.21 Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios: i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente. Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción” (énfasis añadido)

Conforme lo señalado en el considerando 6.9 de la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-

Falta de control: Son fallas, ausencias o debilidades administrativas en la conducción del empleador o servicio y en la fiscalización de las medidas de protección de la seguridad y salud en el trabajo. 6.26.2. Causas Básicas: Referidas a factores personales y factores de trabajo: 6.26.2.1. Factores Personales.- Referidos a limitaciones en experiencias, fobias y tensiones presentes en el trabajador. 6.26.2.2. Factores del Trabajo.- Referidos al trabajo, las condiciones y medio ambiente de trabajo: organización, métodos, ritmos, turnos de trabajo, maquinaria, equipos, materiales, dispositivos de seguridad, sistemas de mantenimiento, ambiente, procedimientos, comunicación, entre otros. 6.26.3. Causas Inmediatas.- Son aquellas debidas a los actos o condiciones subestándares. 6.26.3.1. Condiciones Subestándares: Es toda condición en el entorno del trabajo que puede causar un accidente. 6.26.3.2. Actos Subestándares: Es toda acción o práctica incorrecta ejecutada por el trabajador que puede causar un accidente. (énfasis añadido) Sobre la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo 6.27. Sobre el particular, se corrobora que los hechos imputados a la impugnante se refieren a las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo, en particular por el incumplimiento respecto a la materia de formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo, condiciones de trabajo, y accidentes de trabajo. 6.28. Al respecto, la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, LSST) tiene como objeto promover una cultura de prevención de riesgos laborales, a fin de prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo o sobrevengan durante el trabajo. En tal sentido, es el empleador quien garantiza en las instalaciones del centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar tanto de los trabajadores, así como de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de trabajo14. 6.29. La norma mencionada en el párrafo anterior, en su artículo 21° prescribe que:

Asimismo, debemos tener en cuenta que, en torno a la atribución de la responsabilidad generada como efecto de un accidente de trabajo, se consideran las siguientes teorías: i. Teoría de la Responsabilidad Contractual. – Según esta teoría el empleador como consecuencia del contrato de trabajo es deudor de la seguridad del trabajador, por tal motivo todo accidente laboral que esta sufra siempre le será atribuible, pues existe una presunción de culpa patronal.

Siendo así, primero, con relación a los hechos y circunstancias en las que ocurrió el accidente el día 15 de noviembre de 2019 en desmedro a la salud del trabajador Yhan Huamaní – erradamente consignado en el Acta de Infracción con otro nombre– , en el cargo de “Ayudante Mantenimiento” para la inspeccionada, en el numeral 4.11 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, se verifica lo siguiente:

Asimismo, se verifica que el inspector comisionado identificó como descripción de causas del accidente, lo siguiente: Imagen N°02

Del desarrollo de la fundamentación del comisionado en el Acta de Infracción, específicamente del numeral 4.14 y 4.16 de los Hechos Constatados, así como de la Resolución de Sub Intendencia N° 481-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE4 que determina las infracciones y la sanción impuesta a la impugnante, se observa que los incumplimientos imputados como causantes del accidente de trabajo suscitado, para la imposición de las dos infracciones previstas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, se circunscriben a lo siguiente: i) No cumplir con efectuar la supervisión efectiva respecto de las labores del trabajador afectado el día del accidente; y, ii) Planes y Programas de Seguridad y Salud en el Trabajo: No cumplir con garantizar una adecuada planificación del trabajo.

Continuando con el análisis de la relación causal entre el accidente de trabajo y el incumplimiento imputado a la impugnante, es oportuno señalar que este Tribunal, mediante Resolución de Sala Plena N° 011-2022-SUNAFIL/TFL, de fecha 25 de octubre de 2022, publicada el 19 de noviembre de 2022, que constituye precedente de observancia obligatoria, estableció los siguientes criterios:

Así las cosas, sobre este aspecto, lo que es objeto de sanción para la administración es la ausencia de este complejo y estructural esquema y/o diseño que conlleva la supervisión en materia de seguridad, cuya responsabilidad recae en el empleador, el cual debe llevar y

Por lo anotado, la administración debe diferenciar, como lo hace el Tribunal, (i) la falta de conocimiento de los trabajadores sobre el riesgo; y, (ii) la ausencia de supervisión. Si bien ambos conceptos se complementan en la estructura de la seguridad y salud en el trabajo; no obstante, constituyen supuestos disímiles. La primera está orientada a la falta de formación e información de los trabajadores sobre los peligros y riesgos en la prestación de servicios, y la segunda, a la carencia de un sistema o medio de supervisión por parte del empleador.” (énfasis añadido)

En ese entendido, para la determinación del nexo causal no será suficiente imputar que el sujeto inspeccionado no contaba con un personal encargado de supervisar las obligaciones, condiciones o actividades que correspondían al trabajador afectado al momento del accidente, sino que se deberá investigar y evaluar si el empleador contaba o no con una estructura de procedimientos de control, medición o prevención de riesgos y, de ser el caso, si ésta fue cumplida o no el día en que se suscitó el accidente de trabajo. De este modo, la actividad probatoria de la Administración tendrá la obligación de determinar, a partir del deber de colaboración del sujeto inspeccionado y de los demás medios de investigación inspectiva, si el empleador contó y cumplió con dicha estructura de supervisión y control, merced de la responsabilidad probatoria que recae sobre ella en base al numeral 173.1 del artículo 17320 y del numeral 1.3 del artículo IV21 del Título Preliminar del TUO de la LPAG.

Así, respecto de este extremo, del numeral 4.14.2 y 4.14.3 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción; se observa que el sustento del incumplimiento imputado a la impugnante, y determinado como causante del accidente de trabajo de fecha 15 de noviembre de 2019, consiste en el siguiente: “4.14.2 Que, sin embargo, de acuerdo a la propia investigación del accidente de trabajo materia de inspección llevada a cabo por el sujeto inspeccionado, se ha determinado que una de las causas del accidente fue la Supervisión y liderazgo inadecuado, toda vez que el Supervisor asignado no cumplió con la responsabilidad en el grado necesario para lograr un trabajo seguro”, y, “4.14.3 Que, por lo tanto, se concluye que el sujeto inspeccionado no cumplió, en su oportunidad, con efectuar una Supervisión efectiva, lo cual hubiera ayudado a prevenir los peligros y riesgos a los que estuvo expuesto el trabajador Yhan Carlos Huamani Mendoza; y, estando a que dicho incumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo fue una de las casusas del accidente de trabajo materia de inspección”. En el mismo sentido, la autoridad sancionadora concluyó que: “13. Al respecto…no se advierte que cuando ocurrió el accidente, se haya contado con Supervisor de Taller de Mantenimiento…de lo que se colige que, no se encontraba presente el referido Supervisor, sino que fue contactado con el personal que acompañaba al señor Yhan Carlos Huamani

Así, se observa que la imputación se sostiene en que la inspeccionada no habría contado con un personal de supervisión durante la ejecución de las actividades al momento del accidente de trabajo. Esta circunstancia, sin embargo, no guarda relación con el marco de imputación que este Tribunal ha establecido en la Resolución de Sala Plena N° 011-2022-SUNAFIL/TFL sobre la supervisión efectiva, pues se reprocha a la inspeccionada de forma genérica e imprecisa no cumplir con dicha obligación sin hacer alusión a la existencia o al cumplimiento de la estructura de mecanismos de control, supervisión, medición y/o prevención de riesgos a los que anteriormente se ha hecho referencia, ni corroborar que se haya efectuado actividad probatoria por parte del inspector comisionado al respecto.

En consecuencia, existe un error en la imputación efectuada a la impugnante, al no examinar ni determinar correctamente el cumplimiento de la obligación en materia de seguridad y salud en el trabajo que habría sido incumplida, teniendo en cuenta el precedente de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena N° 011-2022-SUNAFIL/TFL. Por tanto, al no estar debidamente probado y fundamentado que la inspeccionada haya incurrido en inobservar alguna de sus obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo respecto a la supervisión efectiva por los sucesos del día 15 de noviembre de 2019, la determinación de la consecuente relación causal con el accidente de trabajo pierde sustento y, con ello, carece de sentido mantener la sanción impuesta a la impugnante en este extremo por la infracción prevista en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

En el presente caso, el inspector comisionado imputó el incumplimiento al deber de planificación y planificación del SGSST, en el numeral 4.16 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, debido a que: “4.16.1 Que, de acuerdo a la propia investigación del accidente de trabajo materia de inspección llevada a cabo por el sujeto inspeccionado, se ha determinado que una de las causas del accidente fue la Inadecuada planificación del trabajo (“el trabajo efectuado no estaba debidamente planificado con respecto a las personas, procedimientos y permisos”)”, y que: “4.16.2 Que… el sujeto inspeccionado no cumplió, en su oportunidad, en garantizar una adecuada planificación del trabajo… ello no permitió una organización adecuada de la actividad por realizar, así como tampoco advertir las deficiencias en la rampa de la camabaja descritas en el numeral 4.10, lo cual hubiera ayudado a prevenir los peligros y riesgos a los que estuvo expuesto el trabajador”.

Ahora bien, en relación con este extremo, conforme a lo establecido como precedente

“En tal sentido, con el objeto de contradecir el principio de licitud, que protege la actuación de los administrados, y acreditar fehacientemente los hechos, a la ocurrencia de alguna infracción a la normativa sociolaboral, la Administración debe determinar el cumplimiento del principio de verdad material.22 Así, conforme esta directriz, la autoridad administrativa competente debe verificar suficientemente los hechos que sirven de motivo para sus respectivas decisiones, esto es, la determinación de multas u obligaciones al sujeto inspeccionado; para lo cual, la autoridad fiscalizadora y sancionadora deben evaluar ampliamente la prueba directa e indirecta actuada en el expediente, así como extender todas las medidas razonables para satisfacer la carga probatoria que recae sobre la Administración, junto con la exigible participación necesaria del deber de colaboración de los sujetos inspeccionados, conforme a Ley

En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se deben obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto inspeccionado, para lo cual se deben agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, citados precedentemente.

Cabe precisar que esta carga de la prueba que recae sobre la administración para determinar el reproche administrativo al sujeto inspeccionado atiende al derecho fundamental de prueba que tiene este para ofrecer los medios de prueba que considere pertinentes para sustentar sus alegaciones. Tales actuados, cuando efectivamente sean pertinentes para la determinación de si existe responsabilidad administrativa o no, deberán ser analizados y valorados por la autoridad administrativa al resolver si corresponde o no la determinación de una sanción.

Lo señalado anteriormente, no implica que la mera alegación del principio/derecho a la presunción de licitud por parte del administrado, sea sustento suficiente para desvirtuar la comisión de infracción o infracciones imputadas; por el contrario, si durante el desarrollo del procedimiento la administración sustenta la responsabilidad del sujeto inspeccionado, la carga de la prueba se traslada a éste, por lo que podrá desestimar los reproches administrativos alegados o la configuración de algún eximente de responsabilidad, a través de la presentación de los medios de prueba que considere oportunos; correspondiendo a la administración resolver sobre la base de la valoración conjunta de las pruebas aportadas al procedimiento.” (énfasis añadido)

Siguiendo lo establecido en el precedente previamente citado, para analizar la validez de la relación causal que existe entre los incumplimientos detectados y el accidente ocasionado, es importante remarcar nuevamente lo establecido como precedente vinculante en la Resolución de Sala Plena N° 006-2025-SUNAFIL/TFL, respecto a que: “6.53. En tal sentido, debe resaltarse que la función de la inspección del trabajo —como primera línea del sistema de fiscalización laboral— no se limita a verificar el incumplimiento de deberes formales, sino que requiere realizar un análisis sustantivo de las circunstancias que originaron el accidente. En particular, cuando se califica una infracción como muy grave con base en un resultado dañoso, corresponde a la autoridad verificar si el incumplimiento detectado tuvo incidencia relevante y comprobable en la producción del daño. Para ello, deberá evaluarse si el documento omitido o la medida no ejecutada guardaba relación directa con las funciones asignadas al trabajador y con el tipo de riesgo materializado, así como si dicha omisión menoscabó la capacidad de advertencia, prevención o control del peligro. Solo cuando esta conexión funcional sea motivada adecuadamente, podrá considerarse la omisión como causalmente relevante y subsumible en los supuestos previstos en los numerales 28.10 o 28.11 del RLGIT.” (énfasis añadido)

Este deber de análisis y motivación que recae sobre el inspector comisionado a la investigación del accidente de trabajo, es congruente con el Principio de Presunción de Licitud, reconocido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG, de acuerdo con el cual, la administración debe presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes, mientras que no se cuente con evidencia de lo contrario. Pues, bajo este precepto, la acusación al administrado únicamente tendrá cabida cuando se cumpla con el estándar de prueba necesario para quebrar dicha presunción. Así, adicionalmente al criterio vinculante de la Resolución de Sala Plena N° 001-2023-SUNAFIL/TFL, dentro de la doctrina se ha fijado que esta carga probatoria impuesta a la Administración en los procedimientos de sanción se satisface con el estándar de la prueba más allá de toda duda razonable, de acuerdo al cual se requiere cumplir con el más alto nivel de exigencia probatoria para determinar la culpabilidad, de manera que ”solo se pueda condenar a un administrado si la acusación es la única hipótesis posible que explica los hechos probados del caso”, pues “si existe otra teoría que pueda explicar los hechos probados del caso, entonces no se puede condenar al acusado”23.

En ese sentido, la sustentación probatoria que se proponga por parte del inspector comisionado tendrá que observar la suficiente coherencia narrativa y justificación fáctica para demostrar que ha sido el incumplimiento detectado o atribuido al sujeto inspeccionado la causa determinante del accidente de trabajo y del subsecuente daño sufrido por el trabajador. Esto significa, que la tesis de justificación propuesta en el Acta de Infracción deberá explicar con un alto grado de probabilidad la existencia de la relación causa efecto correspondiente. La única forma de lograr ello es considerando todos los elementos fácticos presentes dentro del árbol de causas, a fin de examinar el nivel de contribución que cada acto precedente posee sobre el desencadenamiento del accidente en sí mismo. Entonces, no basta hacer un mero análisis de los incumplimientos o de su gravedad, sino que deberá investigarse y valorarse el contexto completo de las acciones o circunstancias convergentes al suceso dañoso para lograr establecer la relación de causalidad.

En los términos del precedente vinculante contenido en la Resolución de Sala Plena N° 008- 2025-SUNAFIL/TFL:

Ahondado en las acciones del trabajador accidentado, y de la contribución o preeminencia que estas pueden tener sobre la descripción de las causas del accidente, la mencionada Resolución de Sala Plena N° 008-2025-SUNAFIL/TFL, consigna también en condición de precedente vinculante, lo siguiente:

Partiendo de la normativa aplicable y de los precedentes vinculantes anteriormente citados, este Tribunal corrobora que, primero, la imputación efectuada respecto de la falta de “planificación adecuada de trabajo”, es bastante genérica, pues no realiza referencia concreta a una acción o incumplimiento específico de la normativa de seguridad y salud en el trabajo; y, asimismo, tampoco se condice con la información que el propio inspector comisionado contrastó respecto del Sistema de Gestión SST de la inspeccionada en el numeral 4.14.1 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, donde concluyó que “el sujeto inspeccionado acredita contar con un procedimiento de trabajo respecto de la actividad que venía realizando el trabajador Yhan Carlos Huamaní Mendoza en el momento de ocurrencia del accidente de trabajo materia de inspección: Procedimiento: Mantenimiento Preventivo/Correctivo Taller” (énfasis añadido).

Así, no guarda conexión lógica que sin mayor fundamentación o desarrollo el inspector comisionado concluya, a partir de la investigación del accidente realizada por la propia inspeccionada, que una de las causas del mismo fue la inadecuada planificación del trabajo (personas, procedimientos y permisos), y sin embargo afirme que la inspeccionada si contó con la descripción de los procedimientos para la actividad realizada por el trabajador afectado el día del evento dañoso. Esta discordancia en la determinación del incumplimiento cometido por la inspeccionada a la normativa de seguridad y salud en el trabajo, es una evidente infracción al deber de motivación que le correspondía al inspector comisionado –y que equívocamente han avalado las instancias administrativas previas–, que además se condice con que la única base probatoria tomada en cuenta por parte de este y por la Administración para cumplir con la carga que les corresponde en la determinación de la responsabilidad administrativa de la impugnante, se constituye por el informe de investigación del accidente de trabajo, que obra a folios 19 de expediente inspectivo.

Tal ausencia de mayor examen probatorio se refleja en una calificación imprecisa sobre la conducta infractora de la inspeccionada e inevitablemente, en la imprecisión de la determinación causal de esta respecto de la ocurrencia del accidente de trabajo. Sin perjuicio de ello, incluso se advierte que el propio informe de investigación del accidente, no fue examinado en su integridad, pues no se consideró las distintas causas que el mismo contemplaba –además de las que fueron consideradas por la Administración para sancionar a la inspeccionada– como la existencia de “actos subestándar” cometidos por el trabajador afectado y de factores personales como la premura en la realización del trabajo y el exceso de confianza, no señalándose de manera motivada por qué estas acciones que revelarían la ejecución de una conducta temeraria por el propio afectado, eran menos relevantes en el árbol de causas del accidente que las que sí fueron consideradas para determinar la responsabilidad administrativa, con lo cual se infraccionó al mismo tiempo el principio de presunción de licitud y el principio de verdad material aplicables en la determinación de la responsabilidad administrativa.

Por tanto, esta Sala considera que el inspector comisionado no efectuó un análisis suficiente y adecuado al momento de establecer todas las aristas necesarias para la configuración de la conducta infractora, tanto en la determinación concreta del incumplimiento específico en materia de seguridad y salud en el trabajo como en la definición de la relación causal entre este y el accidente ocurrido. Debido a ello, en aplicación del precedente contenido en la Resolución de Sala Plena N° 006-2025-SUNAFIL/TFL, es evidente que, en este extremo, tampoco se configuró la infracción prevista en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

De este modo, esta Sala concluye que, dado los errores de la imputación, tanto en la determinación de los incumplimientos a la normativa SST por parte de la impugnante, como frente a la determinación de la relación causal entre estos y el accidente de trabajo suscitado el 15 de noviembre de 2019, no se verifica la responsabilidad administrativa de la impugnante por la comisión de las dos infracciones previstas en el numeral 28.10 del artículo 28° del RLGIT. Por tal razón, se debe dejar sin efecto cada una de las infracciones reprochadas a la impugnante, al no haberse acreditado de manera suficiente la relación causal entre los incumplimientos imputados y el accidente de trabajo ocurrido, conforme a las consideraciones previamente desarrolladas.

Complementariamente, se debe remarcar nuevamente, en virtud del numeral 6.3 del artículo 6 del TUO de la LPAG, que no constituye causal de nulidad la apreciación distinta de la valoración de los medios probatorios y de la aplicación del derecho por parte de las instancias anteriores en el presente caso