Escuela Superior de Salud Complejo Hospitalario San Pablo Sociedad… — Res. 698-2026

Mediante Orden de Inspección N° 27121-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 717-2020 (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, LGIT).

Que, mediante Imputación de Cargos N° 1546-2022-SUNAFIL/ILM/SINS/AI21, notificada el 08 de setiembre de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 2745-2022-SUNAFIL/ILM/SINS/AI2, notificado el 12 de diciembre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final de Instrucción y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 2 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1334-2023- SUNAFIL/ILM/SISA2, notificada el 01 de junio de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 19 de junio de 2023 la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1334-2023-SUNAFIL/ILM/SISA2, solicitando que se revoque la misma, dejando sin efecto la sanción impuesta, o en su defecto, se declare su nulidad.

Mediante Resolución de Intendencia N° 940-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 17 de julio de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, desestimando los argumentos deducidos y confirmando la sanción impuesta.

Con fecha 07 de agosto de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 940-2023- SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, los que fueron recibidos el 25 de marzo de 2024.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la LGIT4, el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del

El artículo 206 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la ESCUELA SUPERIOR DE SALUD COMPLEJO HOSPITALARIO SAN PABLO SOCIEDAD ANONIMA CERRADA , presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 940-2023-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT; y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 18 de julio de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la ESCUELA SUPERIOR DE SALUD COMPLEJO HOSPITALARIO SAN PABLO SOCIEDAD ANONIMA CERRADA.

Se debe precisar que esta Sala solo es competente para evaluar las infracciones tipificadas como MUY GRAVES. En el presente caso, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se sancionó a la impugnante por la comisión de tres (03) infracciones GRAVES en materia de relaciones laborales, tipificadas en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT; una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 24.5 del artículo 24 del RLGIT; una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT; y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 47 del RLGIT.

Por lo cual, debemos aclarar que será materia de análisis sólo las infracciones calificadas como MUY GRAVES; ya que esta Sala no tiene competencia para pronunciarse sobre las infracciones GRAVES, toda vez que, respecto de la misma, ya se agotó la vía administrativa con la emisión de la Resolución de Intendencia.

Asimismo, previo al análisis de los alegatos materia de recurso, debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones. 6.19. Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.”

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente. Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por la impugnante vinculados a las infracciones graves tipificadas en los numerales 24.4 y 24.5 del artículo 24 del RLGIT, pues no son de competencia de este Tribunal.

En el recurso de revisión a impugnante, señala que el objeto del presente procedimiento fue ya materia de pronunciamiento en un proceso judicial seguido en el Expediente N° 00461-2020-0- 0901-JR-LA-02, ante el Segundo Juzgado Especializado Transitorio Laboral de la Corte Superior de Justicia de Lima Norte. Por lo que, solicita que se declare la suspensión del procedimiento administrativo sancionador.

Sobre el particular, corresponde invocar el artículo 75° de TUO de la LPAG que dispone lo siguiente:

Estando a ello, para que proceda la inhibición en sede administrativa, resulta indispensable que concurran los siguientes presupuestos: i) una cuestión contenciosa suscitada entre dos particulares dentro de un procedimiento administrativo, ii) que la cuestión contenciosa verse sobre relaciones de derecho privado, iii) la necesidad objetiva de obtener el pronunciamiento judicial previo para para poder resolver el asunto planteado ante la Administración, y iv) identidad de sujetos, hechos y fundamentos9.

Por su parte, conforme a lo establecido en la LGIT, el sistema de inspección del trabajo se configura como un sistema único, polivalente e integrado, conformado por el conjunto de normas, órganos, servidores públicos y medios destinados a garantizar el cumplimiento de la normativa sociolaboral, de seguridad y salud en el trabajo, así como de aquellas otras materias que le sean legalmente atribuidas. En este marco, la inspección del trabajo constituye un servicio público permanente, que se encarga de vigilar el cumplimiento de las normas de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, así como de exigir las responsabilidades administrativas que procedan, así como orientar y asesorar técnicamente en dichas materias; y conciliar administrativamente en los casos que así lo permitan. Todo ello, en concordancia con lo dispuesto en el Convenio N° 81 de la Organización Internacional del Trabajo.

Al respecto, de la consulta efectuada a la página web del Poder Judicial10, así como de la información señalada en el recurso de revisión, se advierte que el trabajador afectado interpuso demanda contra la inspeccionada, a fin de que el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre las siguientes pretensiones: i) nulidad de despido fraudulento; ii) indemnización por despido arbitrario; iii) nulidad de sanción disciplinaria y pago de reintegros; iv) pago de indemnización por daños y perjuicios; v) indemnización vacacional, reconocimiento de gastos notariales, pago

En ese sentido, se aprecia que el proceso judicial antes referido tuvo por objeto el reconocimiento de derechos y la determinación de obligaciones relacionadas a un presunto acto de despido, de contenido resarcitorio e indemnizatorio, así como la determinación de la nulidad de una sanción disciplinaria y el consecuente pago de remuneraciones. Por otro lado, el presente procedimiento administrativo sancionador tiene como finalidad determinar la existencia de infracciones al ordenamiento sociolaboral y, de ser el caso, imponer las sanciones administrativas correspondientes conforme al RLGIT. En consecuencia, no se advierte identidad de objeto ni de finalidad entre ambos procedimientos, pues mientras en sede judicial se ventila una controversia que incide en la declaración de derechos y en la determinación de acreencias indemnizatorias y económicas de connotación laboral, en sede administrativa se

Asimismo, debe remarcarse que la finalidad del sistema de fiscalización de trabajo es la verificación del cumplimiento normativo y no la tutela de derechos subjetivos individuales como sucede en el proceso jurisdiccional. Por lo que, no es factible atender el argumento de la impugnante en este extremo, menos aun cuando se corrobora que los hechos y las materias discutidas en el trámite judicial son integralmente distintas a lo examinado en el presente procedimiento sancionador, en donde los hechos del despido y el consecuente resarcimiento no han sido materia de análisis. De esta forma, tampoco se observa la necesidad previa de obtener pronunciamiento judicial para la resolución de los incumplimientos normativos detectados por el inspector que han sido materia de sanción.

Conviene precisar también, respecto de las Resoluciones N° 662-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, N° 175-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, N° 351-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, N° 303- 2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, N° 187-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, que estas no constituyen precedentes de observancia obligatoria, conforme a lo previsto en los artículos 22° y 23° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral11, por lo que este Tribunal no está obligado a observar el criterio desarrollado en las mismas, mucho menos teniendo en cuenta la distinción objetiva entre las pretensiones judiciales y las materias del presente procedimiento sancionador.

En base a lo expuesto, se concluye que no concurren los presupuestos establecidos en el artículo 75° del TUO de la LPAG para declarar la inhibición de la Administración ni para suspender el presente procedimiento administrativo sancionador al no verificarse estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos entre la causa judicial y el procedimiento sancionador, ni la necesidad de la emisión de pronunciamiento judicial previo para la resolución de este último. En consecuencia, no existiendo afectación a lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 139° de la Constitución Política del Perú, que proscribe la interferencia entre órganos jurisdiccionales y administrativos, corresponde a la SUNAFIL continuar con la tramitación del presente procedimiento en ejercicio de sus competencias legalmente asignadas por la LGIT y en concordancia con el Convenio N° 81 de la OIT.

Dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:

Concordante con ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

Al respecto, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia en relación a ello, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto a fin de contrastar la existencia de vulneración al respecto.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio del debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior, se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312- 2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material12.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo. (énfasis añadido)

Además, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Cabe señalar, en principio, que las alegaciones anteriormente reseñan su agravio a partir del cuestionamiento efectuado por el inspector comisionado sobre la sanción disciplinaria de suspensión sin goce de haber generada afectado el derecho constitucional a la defensa, y consecuentemente por la medida inspectiva de requerimiento de fecha 06 de febrero de 2020,

De este modo, en el presente caso no se ha cuestionado el fondo o mérito de las medidas disciplinarias impuestas por el empleador, esto es, las instancias administrativas previas no han evaluado su legalidad sustantiva, razonabilidad ni proporcionalidad, ni mucho menos han emitido un pronunciamiento declarativo respecto de los aspectos fácticos ni normativos que la motivan, dado que estas materias –conforme bien señala la impugnante– están reservadas al conocimiento de los órganos jurisdiccionales especializados de trabajo conforme lo prescribe el artículo 2 de la NLPT.

Por el contrario, la actuación de la autoridad inspectiva se limitó a corroborar el respeto y salvaguarda del derecho constitucional de defensa y a verificar el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 03 de mayo de 2021, la misma que estuvo orientada a exigir la adopción de acciones correctivas destinadas a cesar actos que afectaban el ejercicio del derecho constitucional de defensa de la trabajadora involucrada. La administración, entonces, no tuvo por objeto evaluar el mérito sustantivo de las sanciones, sino ordenar la rectificación de una conducta concreta contraria al ordenamiento jurídico sociolaboral en tanto afectó el derecho constitucional de defensa. Esta actuación se encuentra comprendida dentro de las competencias de la Inspección del Trabajo, conforme a lo dispuesto en el artículo 3 de la LGIT, que le atribuye la función de supervisar el cumplimiento de las normas sociolaborales, incluidos los derechos fundamentales en el trabajo. (énfasis añadido)

Es más, los incumplimientos sancionados en el presente caso no derivan del cuestionamiento del contenido o de los hechos que motivaron las sanciones disciplinarias, sino de la afectación al derecho de defensa de la extrabajadora recurrente y del desacato a la medida inspectiva de requerimiento por parte de la impugnante, tomando en cuenta que conforme al precedente administrativo contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2023-SUNAFIL/TFL, esta Sala ha señalado que imponer sanciones sin otorgar el derecho de defensa previo constituye una vulneración al debido procedimiento que puede ser objeto de fiscalización por SUNAFIL, sin que ello implique invadir la competencia del Poder Judicial. En consecuencia, ni la sanción por afectación del derecho de defensa, ni la expedición de la medida inspectiva de requerimiento o la sanción impuesta por su incumplimiento, exceden el ámbito de competencia de la autoridad inspectiva, constituyendo más bien una actuación legítima orientada a restituir el respecto al ordenamiento sociolaboral y los derechos constitucionales de la trabajadora afectada.

En tal sentido, este Tribunal no verifica infracción al principio de legalidad ni al derecho a obtener una decisión motivada, fundada en derecho y emitida por autoridad competente. Ello,

Ahora bien, complementando lo anterior, desde un análisis formal del procedimiento, esta Sala verifica que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 1334-2023-SUNAFIL/ILM/SISA2, como la Resolución de Intendencia N° 940-2023-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, el principio de tipicidad efectuando la subsunción adecuada en el tipo infractor según cada incumplimiento, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Es más, sobre la resolución emitida por la instancia de apelaciones, se puede observar que los cuatro elementos antes referidos sobre el deber de motivación conforme al expediente 349- 2021-PA/TC, pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que, de la resolución impugnada, se verifica que se han absuelto todos los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la instancia de apelaciones establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma, así como los hechos constatados en el acta de infracción, sustentando correctamente desde el punto de vista formal y procedimental, la imposición de las infracciones que fueron determinadas por la primera instancia administrativa.

Por lo tanto, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, pues, no se verifica vulneración alguna al debido procedimiento ni al deber de motivación, no correspondiendo declarar la nulidad de la resolución impugnada por ello.

Nuestro ordenamiento jurídico otorga primacía a la dignidad de la persona humana, toda vez que el artículo 1 de la Constitución Política del Perú de 1993 consagra que "la defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad son el fin supremo de la sociedad y el Estado”. Asimismo, su artículo 22, prescribe lo siguiente: “El trabajo es un deber y un derecho. Es base del bienestar social y un medio de realización de la persona”, y en el ámbito laboral, el artículo 23 de la mencionada norma suprema establece que: "ninguna relación puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador” (énfasis agregado).

El artículo 9 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 003-97-TR (en adelante, TUO de la LPCL), establece que el empleador ejerce la facultad de dirección en tanto “(…) tiene facultades para normar reglamentariamente las labores, dictar las órdenes necesarias para la ejecución de las mismas, y sancionar disciplinariamente, dentro de los límites de la razonabilidad, cualquier infracción o incumplimiento de las obligaciones a cargo del trabajador (…)”. Así, la lectura conjunta de las disposiciones normativas constitucionales y esta última, induce a comprender que el ejercicio del mencionado poder de dirección o ius variandi del empleador, debe ejercerse sin afectación a los derechos fundamentales a o la dignidad del trabajador.

Según indica Plá Rodríguez “(…) esa potestad patronal debe ser razonablemente ejercida. Y ello significa que el empleador debe poder invocar razones objetivamente válidas para justificar su ejercicio. Y por tanto de contrapesarlas, llegado el caso, con eventuales razones invocadas por el trabajador para oponerse en la situación concreta”13. A su vez Blancas Bustamante, citando al autor De Ferrarri, señala que “(…) el límite reside en la prohibición de introducir cambios radicales definitivos en la relación laboral”14.

A propósito del concepto de razonabilidad, el Tribunal Constitucional lo ha definido como sigue13:

De acuerdo a ello, nos encontraremos ante la configuración de un acto de hostilidad laboral cuando el ejercicio de la facultad de dirección o ius variandi por parte del empleador no se ha sujetado a los límites que impone el principio de razonabilidad, sino que, por el contrario, haciendo uso abusivo del mismo, se menoscaban y denigran los derechos fundamentales de los trabajadores; lo que requiere la necesidad de la identificación de dicha conducta por parte de la administración y la motivación de la imputación generada en contra del inspeccionado. Los actos de hostilidad son supuestos donde el empleador se excede en su facultad de dirección y, por lo tanto, pueden ser controlados por los trabajadores15.

En ese sentido, este Tribunal en el precedente administrativo contenido en la Resolución de Sala Plena N° 006-2024-SUNAFIL/TFL, publicada el 26 de mayo de 2024, estableció lo siguiente:

Toda relación laboral supone para el trabajador el cumplimiento de obligaciones y para el empleador, el derecho a normar reglamentariamente las funciones y labores a desarrollarse, dictar las órdenes y sancionar la falta de acatamiento de las mismas. Esto último, es traducido como el poder de dirección, que no puede ser ejercido de forma arbitraria, pues debe practicarse de acuerdo a ciertos parámetros: a) sujeción a la Constitución y la ley; b) respeto de los derechos fundamentales y c) el respeto del principio de razonabilidad que limita el poder del empleador a tomar decisiones arbitrarias.

Se trata, por tanto, de la consideración de la legitimidad de la medida desplegada en uso del poder de dirección y de la estimación de cierto grado de afectación de un derecho fundamental de la parte trabajadora. De esta manera, se advierte que todo acto de hostilidad implica un uso desmedido de la facultad de dirección, a la cual se encuentra sujeto el trabajador, por la relación de subordinación-dependencia existente en el contrato laboral. La inspección de trabajo tiene la carga de determinar esta afectación a los derechos de la parte trabajadora con atención a la desproporción de los medios y fines disponibles en el ejercicio de las facultades del poder de dirección, las garantías de indemnidad de los derechos fundamenales y el respeto de las normas laborales vigentes. Todo ello a efectos de determinar si corresponde o no un reproche administrativo ante cierto hecho reputado como comportamiento hostil.

Así, cuando la determinación de una conducta hostil por parte del empleador contra uno o varios trabajadores (as), la inspección del trabajo debe cumplir con determinar, con las actuaciones investigadoras necesarias y la valoración de las piezas probatorias disponibles, la existencia del daño (o del comportamiento tendente a producir ese resultado antijurídico) y la conexión entre este comportamiento (acción u omisión) y el empleador. Estos extremos son suficientes para determinar la responsabilidad administrativa por la comisión de un acto de hostilidad.

Por tanto, y siguiendo la línea resolutiva de la Sala en las Resoluciones Nros. 068, 106, 188, 233 y 257-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, así como las Resoluciones Nros. 626, 747, 762, 928, 989, 1054, 1060, 1105, 1141-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala y la Resolución Nº 139- 2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, entre otras; no resultará suficiente que la inspección de trabajo y/o el órgano administrativo sancionador solo haga mención o descripción de un cierto comportamiento del sujeto inspeccionado para concluir la existencia de un comportamiento hostil. Además, deberá acreditarse con medios de prueba directos o indirectos la responsabilidad administrativa por la comisión de actos de hostilidad laboral. Es decir, se debe evidenciar cuáles son los motivos por los cuales se haya afectado la dignidad de uno o más trabajadores o el ejercicio de sus derechos constitucionales, practicándose de esa forma la subsunción correcta dentro del numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT.

Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda las alegaciones de los administrados que resulten razonables para el análisis del caso, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho y valorando los medios probatorios que resulten justificados con relación a la materia analizada

Por ello, la importancia de que los inspectores de trabajo y la autoridad administrativa a cargo del procedimiento administrativo sancionador, en la evaluación de estos casos, consideren mediante los medios de investigación que recoge la LGIT y el RLGIT, recabar medios de prueba o indicios suficientes, que permitan la comprobación del elemento objetivo y subjetivo del acto de hostilidad, objeto de la Orden de Inspección. (énfasis añadido)

En ese contexto, el RLGIT establece en el numeral 25.14 de su artículo 25, que los actos de hostilidad, así como cualquier otro acto que afecte la dignidad del trabajador o el ejercicio de sus derechos constitucionales, constituye una infracción muy grave en materia de relaciones laborales, la cual es pasible de sanción económica. De este modo, la facultad de fiscalización y sanción a ejercerse tanto por las autoridades inspectivas y de sanción dentro del Sistema de Fiscalización de Trabajo, no se circunscribe únicamente a los actos de hostilidad previstos en el artículo 30 del TUO de la LPCL16, sino a todas aquellas acciones del empleador en el ejercicio de

Es necesario iniciar por señalar que el Tribunal Constitucional a través de los considerandos 4 y 5 de la resolución contenida en el Expediente N° 0649-2022-AA/TC, ha establecido con claridad que el derecho de defensa forma parte esencial del debido proceso y debe garantizarse también en sede administrativa, veamos:

Este criterio ya había sido señalado por el referido Tribunal, el cual a través del fundamento 6 contenido en la sentencia recaída en el Expediente N° 00206-2013-PA/TC, precisó que:

Del mismo modo, la Corte Suprema de Justicia ha recogido dicho criterio en la Casación Laboral N° 4494-2017-LIMA, en la que se pronunció sobre la imposición de medidas disciplinarias, precisando en su considerando séptimo que:

En esa misma línea de protección de los derechos fundamentales en el ámbito de las relaciones laborales, esta Sala, a través de la Resolución de Sala Plena N° 002-2023-SUNAFIL/TFL, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 02 de febrero de 2023, ha establecido como precedente de observancia obligatoria que la imposición de medidas disciplinarias sin un procedimiento previo que garantice el derecho de defensa y la prueba puede configurar un acto contrario a la Constitución, veamos:

Se recalca que, si bien la citada resolución se refiere a los actos de hostilidad como categoría general, resulta pertinente precisar que, en el presente caso, la conducta imputada no se ha subsumido en dicha categoría de forma autónoma, sino específicamente en el supuesto final del numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT, esto es, como un acto que afecta el ejercicio de derechos constitucionales, concretamente el derecho al debido proceso y a la defensa, en base a lo previsto en el citado precedente contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2023- SUNAFIL/TFL.

Al respecto, tal como se ha expuesto en los fundamentos precedentes, el ordenamiento jurídico aplicable —a nivel constitucional y jurisprudencial— exige que, incluso en el ámbito disciplinario privado, el trabajador sea informado previamente de las imputaciones en su contra, otorgándole un plazo razonable para efectuar descargos y garantizándose su derecho a la contradicción. Estos elementos constituyen manifestaciones concretas del derecho de defensa, cuya vulneración configura no solo una afectación directa a derechos constitucionales, sino también una conducta subsumible en el tipo infractor previsto en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT.

En el presente caso, el inspector comisionado verificó que la inspeccionada impuso la sanción de suspensión sin goce de haber en contra de la trabajadora recurrente, por los días 05 al 07 de agosto de 2019, sin haberle otorgado plazo alguno para el ejercicio de su derecho de defensa, de modo que la sanción se emitió el 02 de agosto de 2019, se notificó al día siguiente, sábado 03 de agosto de 2019, y se hizo efectiva desde el lunes 05 de agosto de 2019, conforme se dejó constancia en el numeral 4.12 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción.

De la revisión del expediente inspectivo, se corrobora que a folios 34, que en efecto el MEMORANDUM N° 131-2019-IST-RRHH, de fecha 02 de agosto de 2019, impuso la sanción de suspensión sin goce de haber a la trabajadora recurrente, por no asistir a la reunión convocada por la Gerente General Corporativa el día 23 de julio de 2019 a las 11:00 horas, sin que se concibiera a favor de la trabajadora el otorgamiento de plazo o término alguno para el ejercicio de su derecho de defensa, frente al ejercicio sancionatorio del ius variandi. El que con fecha 08 de agosto de 2019, luego de que se levantara la suspensión, la trabajadora haya presentado un documento en el que solicitó la improcedencia de la sanción, no mengua o enerva la afectación suscitada desde el 02 de agosto de 2019, dado que el ejercicio del derecho de defensa debe ser

En consecuencia, no se garantizó un procedimiento mínimamente respetuoso del derecho a la defensa, afectándose directamente un derecho constitucional de carácter procesal, protegido por los artículos 139 y 23 de la Constitución Política del Perú. Conviene tener presente que, tanto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como la de la Corte Suprema han reiterado que el derecho de defensa no solo es exigible en el ámbito judicial, sino también en sede administrativa y en contextos privados donde puedan imponerse consecuencias desfavorables a los trabajadores. Recalcándose que, incluso en procedimientos disciplinarios, los afectados tienen derecho a ser informados previamente de las imputaciones y a formular sus descargos antes de la imposición de cualquier medida. Esta exigencia también ha sido expresamente recogida por la Corte Suprema en la Casación Laboral N° 4494-2017-LIMA anteriormente citada, donde se señala que, aunque solo existe un procedimiento de despido normado por el artículo 31 del TUO de la LPCL, ello no exime al empleador de garantizar el derecho de defensa cuando impone otras sanciones disciplinarias.

En ese sentido, el artículo 31 del TUO de la LPCL no puede interpretarse de forma restrictiva, como lo plantea la impugnante. Si bien dicho artículo regula expresamente el procedimiento de despido, su contenido refleja estándares mínimos del derecho de defensa que resultan exigibles por mandato constitucional, más aún cuando el empleador adopta medidas disciplinarias que tienen un impacto directo sobre los derechos y condiciones del trabajador. El hecho de que el legislador no haya desarrollado procedimientos diferenciados para amonestaciones u otras sanciones menores no significa que el empleador pueda prescindir de los principios de razonabilidad y debido proceso.

Por los motivos antes expresados, esta Sala corrobora que la conducta atribuida a la impugnante, consistente en la imposición de sanciones disciplinarias a trabajadores sin garantizar previamente su derecho a la defensa, configura un acto hostil de afectación directa a derechos constitucionales reconocidos por el ordenamiento jurídico nacional a favor de la trabajadora afectada, que se encuentra subsumida válidamente en el supuesto infractor previsto en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT. Por tanto, corresponde confirmar la sanción impuesta en este extremo, desestimándose los argumentos formulados por la parte impugnante

En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y

En base al contexto normativo anteriormente establecido, se observa de la revisión de los actuados, que el inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 06 de febrero de 2020, notificada de manera personal a la administrada el mismo día (Figura N°3), en la cual se requirió a esta última que, dentro del plazo de tres (05) días hábiles, cumpliera con las acciones detalladas en la Figura N°04, conforme lo siguiente:

No obstante, vencido el plazo otorgado, la inspeccionada no acreditó la adopción de las medidas exigidas, conforme se dejó constancia en la parte final del numeral 4.24 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción. En ese contexto, corresponde evaluar si la medida inspectiva de requerimiento fue emitida en observancia de los principios de legalidad, razonabilidad y debido procedimiento, así como de los criterios vinculantes establecidos por este Tribunal respecto de su ámbito objetivo y subjetivo; o si, por el contrario, adolece de vicios que comprometen su validez. 6.67. En el presente caso, en aplicación de lo desarrollado en la Resolución de Sala Plena N° 014-2022- SUNAFIL/TFL y en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, se advierte que, si bien la medida inspectiva de requerimiento delimitó y fundamentó los incumplimientos sociolaborales detectados durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, en la misma se omitió consignar los tipos infractores correspondientes al RLGIT en los que subsumiría dichos incumplimientos, efectuando una fundamentación jurídica genérica que no es acorde con el principio de legalidad, considerando que el cumplimiento de este último exige la determinación y comunicación de las conductas infractoras que habrían sido detectadas por parte del inspector, cuya subsanación sería objeto de la medida correctiva, en congruencia con el artículo 14 del RLGIT. 6.68. Al respecto, resulta relevante lo establecido en el precedente vinculante contemplado en la Figura N° 03: Notificación de medida inspectiva de requerimiento Figura N° 04: Medidas correctivas

En ese sentido, cuando la medida inspectiva de requerimiento se sustenta en la inferencia referida a que un beneficio otorgado por el empleador —por ejemplo, la asignación familiar— no se ajusta a lo dispuesto por la Ley N.° 25129 por haberse extendido a trabajadores que no cumplen los requisitos legales, debe tenerse presente que tal apreciación no puede apartarse de la literalidad de dicha norma. Así, la inspección de trabajo debe considerar que dicha inferencia realizada no se aparte de la literalidad del dispositivo normativo cuyo incumplimiento se reprocha. En el caso en concreto, se aprecia que, de la literalidad de la norma no existe disposición legal que prohíba dicho otorgamiento ni evidencia de que ello afecte derechos.

Es necesario distinguir entre aquellos casos en los que la trazabilidad de pagos a quienes no califican como beneficiarios de una norma genera un impacto adverso sobre algún beneficiario o sobre un grupo de beneficiarios -ya sea real o potencial-, en cuyo caso dicho efecto adverso se encuentra tipificado como infracción, ya sea como discriminación, hostilidad o práctica antisindical, por nombrar, de manera enunciativa, mas no limitativa, algunos tipos sancionadores. Por consiguiente, el efecto negativo sobre el o los beneficiarios no puede asumirse ni sancionarse a menos que se encuentre expresamente tipificado como infracción. Lo contrario, además de atentar contra el Principio de Tipicidad, podría conducir a penalizar mejores prácticas que otorguen beneficios mayores a los previstos por ley, sin perjudicar a ningún otro trabajador.

Cabe recordar que, la inspección de trabajo al momento de emitir la medida inspectiva de requerimiento debe identificar con precisión la conducta del sujeto inspeccionado que contraviene una disposición legal sustantiva en materia sociolaboral o de seguridad y salud en el trabajo. Es indispensable especificar los hechos concretos, el deber normativo incumplido y establecer con claridad la correspondencia con uno de los tipos infractores contemplados en el RLGIT, identificando y describiendo cómo la conducta del empleador encaja dentro del tipo infractor correspondiente. De lo contrario, el comportamiento exigido por la medida podría sustraerse o carecer de sustento fáctico.

En ese sentido, se reafirma la aplicación irrestricta del Principio de Tipicidad18 como garantía del debido procedimiento administrativo, incluso en la etapa inspectiva. Este principio exige

En ese aspecto, la subsunción de los incumplimientos sociolaborales dentro de las conductas infractores previstas en el RLGIT resulta una labor obligatoria y necesaria en la fundamentación de la medida inspectiva de requerimiento, a fin de que el administrado conozca las consecuencias administrativas de su comportamiento infractor y asuma la subsanación del mismo conforme a lo exigido por el inspector comisionado. 6.70. La omisión de este elemento, además, demuestra un defecto en la fundamentación previa a la determinación de las acciones correctivas que resulta relevante en el presente caso dado que, frente a los hechos narrados en la misma medida, no existe claridad respecto a si la imputación de las infracciones correspondían únicamente a la comisión de actos de hostilidad, por afectación a la dignidad del trabajador y a su derecho de remuneración, en el marco del artículo 30 del TUO de la LPCL, o también serían imputadas a la comisión de infracciones en materia de relaciones laborales.

Bajo esta conclusión, esta Sala considera que, en estricto cumplimiento de los precedentes administrativos, remarcando el incumplimiento observado en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, respecto del principio de legalidad en la subsunción de los incumplimientos sociolaborales en las conductas infractoras previstas en el RLGIT, corresponde dejar sin efecto la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.