| Resolución N° | 0398-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 186-2021-SUNAFIL/IRE-LIB |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE LA LIBERTAD |
| Impugnante | Escobedo Medina Auditores Asociados S |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 182-2021- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | La Libertad |
| Fecha | 25 de abril de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por ESCOBEDO MEDINA AUDITORES ASOCIADOS S. CIVIL DE R.L., en contra de la Resolución de Intendencia N° 182-2021- SUNAFIL/IRE-LIB, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 186-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 182-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, en todos sus extremos. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO.- Notificar la presente resolución a ESCOBEDO MEDINA AUDITORES ASOCIADOS S. CIVIL DE R.L., y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de La Libertad.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 2504-2020-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 139-2021-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva.
Que, mediante Imputación de cargos N° 331-2021-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IC, de fecha 13 de mayo de 2021, notificado el 18 de mayo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Gestión interna de SST (Sub materia: Comité o supervisor de SST), Planes y programas de SST. 20555195444 soft 20555195444 soft
numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 610-2021-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IF, de fecha 19 de agosto de 2021 (en adelante, el informe final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de La Libertad, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 589-2021-SUNAFIL/IR- LL/SIRE, de fecha 28 de setiembre de 2021, notificada el 30 de setiembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 5,984.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa de facilitar el requerimiento de información solicitada el 2 de febrero de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 2,992.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa de facilitar el requerimiento de información solicitada el 19 de febrero de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 2,992.00.
Con fecha 06 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 589-2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Se hace presente que, en su debida oportunidad no se verificó oportunamente el buzón electrónico; por lo que no se pudo cumplir con el requerimiento en el tiempo oportuno y, por ello, se adjuntó toda la información respecto a normas de seguridad y salud en el trabajo.
ii. La decisión de declarar improcedente el escrito de fecha 26 de agosto de 2021, en el cual se explica los motivos por los cuales no se pudo cumplir con el requerimiento de información, causa agravio a la representada pues, se vulnera el derecho al debido procedimiento; por lo tanto, la naturaleza de la de impugnación a la resolución de subintendencia es procedimental.
Mediante Resolución de Intendencia N° 182-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 28 de octubre de 20212, la Intendencia Regional de La Libertad declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Una vez que, la norma legal es publicada, ésta es de conocimiento de todos; por tanto, no es necesario que, la SUNAFIL tenga que avisar, previamente a sus administrados que, la notificación se tendría que realizar de esta forma; sin perjuicio de ello, se informa al administrado que, con anticipación a la implementación de esta modalidad de notificación, en la página web de SUNAFIL, fueron publicados varios anuncios al respecto.
2 Notificada a la impugnante el 03 de noviembre de 2021, véase folio 113 del expediente sancionador.
ii. No corresponde a una Autoridad Administrativa de Trabajo analizar si una norma legal incumple o no se encuentra conforme a otra norma legal, al tratarse de un control difuso de la norma, al no encontrarse dentro de sus facultades.
iii. La documentación remitida por la inspeccionada, posterior al plazo consignado, no significaría una subsanación a la infracción incurrida; por tanto, por más que la inspeccionada haya presentado documentos o medios probatorios que acreditarían lo solicitado en el requerimiento, carece de sentido, al tratarse de una infracción insubsanable, cuyo plazo venció en las fechas otorgadas.
iv. La aseveración efectuada por la inspeccionada respecto a la declaración de improcedencia de su escrito de descargos resulta incongruente, en tanto, se han valorado los “argumentos expuestos; por consiguiente, no se ha vulnerado el derecho al debido procedimiento de la inspeccionada.
Con fecha 23 de noviembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 182- 2021-SUNAFIL/IRE-LIB.
La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 757-2021- SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 30 de noviembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE ESCOBEDO MEDINA AUDITORES ASOCIADOS S. CIVIL DE R.L.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que ESCOBEDO MEDINA AUDITORES ASOCIADOS S. CIVIL DE R.L., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 182-2021-SUNAFIL/IRE-LIB que confirmó la sanción impuesta de S/ 5,984.00 por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 04 de noviembre de 2021.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por ESCOBEDO MEDINA AUDITORES ASOCIADOS S. CIVIL DE R.L.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 23 de noviembre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 182-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, señalando los siguientes alegatos:
i. Mediante escrito con fecha 26 de agosto de 2021 se manifestó que debido a una falta de diligencia no verificó oportunamente el buzón electrónico; por lo que, no pudo cumplir con el requerimiento en el tiempo oportuno y se adjuntó toda la información respecto a normas sociolaborales, la cual fue declarada improcedente.
ii. El agravio ocasionado con la Resolución materia de impugnación es de naturaleza procedimental como consecuencia de la violación del derecho al debido proceso, que involucra la afectación de derecho a la motivación, derecho a probar y derecho de defensa; es por ello que indicamos que tal afectación es patrimonial.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre los requerimientos de información
Sobre el particular, el numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG que regula al Principio de Buena Fe Procedimental establece lo siguiente: “La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”.
De acuerdo al artículo 1° de la LGIT, las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad.8
Asimismo, conforme al artículo 5 de la LGIT, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las
8 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fi n de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”
disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado, situación que se condice con lo dispuesto en el literal d) del artículo 12 del RLGIT que precisa que, en cumplimiento de las ordenes de inspección recibidas, los inspectores de trabajo iniciaran las actuaciones de investigación, entre otras modalidades, mediante el requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica (énfasis añadido).
Del mismo modo, numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.
En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. Por lo que, queda entendido que constituye una obligación ineludible de los empleadores, el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que “En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado.” En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).
De acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7.11.3 del ítem 7.11 “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA” de la directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 031-2020- SUNAFIL, del 3 de febrero de 2020, se dispone que: “Si el sujeto inspeccionado no cumple con proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en infracción a la labor inspectiva, según lo previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido válidamente notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG”.
Asimismo de acuerdo a lo señalado en el numeral 7.7.2 de la versión 02 del Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INII “PROTOCOLO SOBRE EL EJERCICIO DE LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO, DENTRO DEL MARCO DE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA Y NACIONAL POR LAS GRAVES CIRCUNSTANCIAS QUE AFECTAN LAS ACTIVIDADES LABORALES Y ECONÓMICAS A CONSECUENCIA DEL CORONAVIRUS (COVID 19) EN EL TERRITORIO NACIONAL, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 103-2020- SUNAFIL, de fecha 12 de julio de 2020, se dispone que, “7.7.2. Si se verifica que el sujeto inspeccionado se niega a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en la infracción a la labor inspectiva prevista por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT”.
Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT9 establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).
El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientada a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes el facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.
Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad10. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no solo
9 LGIT, “Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: 1. La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar las investigaciones del inspector y obstaculizar o impedir la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical (…). 10 TUO de la LPAG, “Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa: La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales (…) 4. Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o
se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”11.
En el caso en particular, del expediente inspectivo se verifica que:
i. A folio 04 se aprecia el documento denominado “Requerimiento de información para las actuaciones inspectivas de investigación”, de fecha 02 de febrero de 2021, notificado por casilla electrónica12; otorgando el plazo máximo de tres (03) días hábiles, bajo apercibimiento de sanción en caso de incumplimiento, para presentar la siguiente documentación: i) Acreditar representatividad mediante Vigencia de Poder, Carta Poder Simple, DNI Representante Legal y Apoderado; ii) Especificar correo electrónico y número telefónico de contacto del sujeto inspeccionado; iii) Adjuntar Formato TR3 y TR5 del T-Registro en archivo TXT y en Excel, actualizado, de la totalidad de la planilla activa. Exhibir Formato R01 de la planilla electrónica mes de enero-2021; iv) Relación de trabajadores activos en archivo Excel, indicando los siguientes datos laborales: Apellidos y nombres en orden alfabético, Número de DNI, fecha de ingreso, Cargo o puesto de trabajo, número de celular activo, centro de trabajo, modalidad trabajo (presencial/teletrabajo/trabajo remoto), factor de riesgo (comorbilidad SI/NO), nivel de riesgo de exposición a SARS-CoV-2, reinicio actividades (reingreso/reincorporación), fecha de reinicio actividades; v) Exhibir Acta de Instalación del Comité (o Supervisor) de Seguridad y Salud en el Trabajo (SST) vigente, con la respectiva convocatoria a elecciones y el proceso de elecciones (que incluya la planilla electoral, con firma de votantes, entre otros datos. Exhibir el Formato R01 de la planilla electrónica del mes correspondiente a la fecha de elecciones del Comité SST (y del mes anterior). Acreditar participación de todos los trabajadores en el proceso electoral. Adjuntar Lista de Miembros del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, representantes de empleador y trabajadores, indicando Apellidos y Nombres, cargo en el Comité, número de Celular activo; vi) Exhibir el Plan y Programa Anual de Seguridad y Salud en el Trabajo y acreditar participación y aprobación del Comité SST; vii) Exhibir el “Plan para la Vigilancia, Prevención y Control de la COVID-19 en el trabajo”, según anexo 5 de RM 972-2020-MINSA, que incluya una guía breve de actividades, acciones e
determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras”. 11 MORÓN URBINA, “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 4 edición. Tomo II., p. 421. 12 Constancia de notificación vía casilla electrónica, folio 6 del expediente inspectivo.
intervenciones que aseguren el cumplimiento de los lineamientos específicos (7) establecidos en el numeral 7.2: “Lineamientos para la vigilancia, prevención y control de la salud de los trabajadores con riesgo de exposición a SARS-CoV-2”, alineado al protocolo sectorial aprobado por la RM 0385-2020-MTC/01, que aprueba el "Lineamiento Sectorial para la Prevención del COVID-19 en el Servicio de Transporte Terrestre Regular de Personas de Ámbito Provincial"; viii) Acreditar la aprobación del “Plan para la Vigilancia, Prevención y Control de la COVID-19 en el trabajo”, por el Comité SST (plazo máximo de 48 horas). Exhibir actas de reunión del Comité SST y acreditar el seguimiento del cumplimiento del Plan. Acreditar su registro en el Sistema Integrado para Covid-19 (SISCOVID-19) del Ministerio de Salud y acreditar la entrega de una copia de dicho Plan a todos los trabajadores (Artículo 4° RM 377-2020-MINSA).
ii. A folio 09 se aprecia el documento denominado “Requerimiento de información para las actuaciones inspectivas de investigación”, de fecha 19 de febrero de 2021, notificado por casilla electrónica13; otorgando el plazo máximo de tres (03) días hábiles, bajo apercibimiento de sanción en caso de incumplimiento, para presentar la siguiente documentación: i) Acreditar representatividad mediante Vigencia de Poder, Carta Poder Simple, DNI Representante Legal y Apoderado; ii) Especificar correo electrónico y número telefónico de contacto del sujeto inspeccionado; iii) Adjuntar Formato TR3 y TR5 del T-Registro en archivo TXT y en Excel, actualizado, de la totalidad de la planilla activa. Exhibir Formato R01 de la planilla electrónica mes de enero-2021; iv) Relación de trabajadores activos en archivo Excel, indicando los siguientes datos laborales: Apellidos y nombres en orden alfabético, Número de DNI, fecha de ingreso, Cargo o puesto de trabajo, número de celular activo, centro de trabajo, modalidad trabajo (presencial/teletrabajo/trabajo remoto), factor de riesgo (comorbilidad SI/NO), nivel de riesgo de exposición a SARS-CoV-2, reinicio actividades (reingreso/reincorporación), fecha de reinicio actividades; v) Exhibir Acta de Instalación del Comité (o Supervisor) de Seguridad y Salud en el Trabajo (SST) vigente, con la respectiva convocatoria a elecciones y el proceso de elecciones (que incluya la planilla electoral, con firma de votantes, entre otros datos. Exhibir el Formato R01 de la planilla electrónica del mes correspondiente a la fecha de elecciones del Comité SST (y del mes anterior). Acreditar participación de todos los trabajadores en el proceso electoral. Adjuntar Lista de Miembros del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, representantes de empleador y trabajadores, indicando Apellidos y Nombres, cargo en el Comité, número de Celular activo; vi) Exhibir el Plan y Programa Anual de Seguridad y Salud en el Trabajo y acreditar participación y aprobación del Comité SST; vii) Exhibir el “Plan para la Vigilancia, Prevención y Control de la COVID-19 en el trabajo”, según anexo 5 de RM 972-2020-MINSA, que incluya una guía breve de actividades, acciones e intervenciones que aseguren el cumplimiento de los lineamientos específicos (7) establecidos en el numeral 7.2: “Lineamientos para la vigilancia, prevención y control de la salud de los trabajadores con riesgo de exposición a SARS-CoV-2”, alineado al protocolo sectorial aprobado por la RM 0385-2020-MTC/01, que aprueba el "Lineamiento Sectorial para la Prevención del COVID-19 en el Servicio de Transporte Terrestre Regular de Personas de Ámbito Provincial"; viii) Acreditar la aprobación del “Plan para la Vigilancia, Prevención y Control de la COVID-19 en el trabajo”, por el Comité SST (plazo máximo de 48 horas). Exhibir actas de reunión del Comité SST y acreditar el seguimiento del cumplimiento del Plan. Acreditar su registro en el Sistema Integrado para Covid-19 (SISCOVID-19) del Ministerio de Salud y acreditar la entrega de una copia de dicho Plan a todos los trabajadores (Artículo 4° RM 377-2020-MINSA).
13 Constancia de notificación vía casilla electrónica, folio 11 del expediente inspectivo.
iii. Asimismo, conforme se verifica de los numerales 4.7 y 4.8 de los hechos constatados en el acta de infracción, el inspector comisionado dejo constancia que la impugnante no cumplió con remitir la información solicitada en ambas oportunidades.
Es necesario señalar que, conforme a los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e intereses, puedan aportar los interesados.
Entonces, tomando en cuenta que, durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, deben prestar la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de sus funciones, y siendo el requerimiento de información a través de medio electrónico una actuación inspectiva, la impugnante se encontraba en la obligación legal de proporcionar a la Inspección del Trabajo los datos, antecedentes o información con relevancia en las actuaciones inspectivas en la oportunidad y en cumplimiento pleno de lo requerido. En tal sentido, la conducta referida a no proporcionar al inspector de trabajo, la información solicitada, constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Es necesario dejar en claro que, el documento que contiene el requerimiento de información que fue notificado a la impugnante, precisa que en caso de negarse a proporcionar al inspector de trabajo la información solicitada, dicha conducta constituirá una infracción a la labor inspectiva sancionable con multa. Por lo tanto, la impugnante tenía pleno conocimiento de las consecuencias que acarrearía incumplir con presentar, en el plazo otorgado, los documentos requeridos.
Debemos señalar que, la Directiva Nº 001-2020-SUNAFIL14, dispone que cada incumplimiento de requerimiento de información acarrea la imposición de una multa independiente, o, dicho de otro modo, cada incumplimiento constituye una multa. En ese sentido, debe recordarse que el primer precedente de observancia obligatoria sentado por este Tribunal (a través de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL) reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”.
14 Directiva 001-2020-SUNAFIL/INII aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020 SUNAFIL en su artículo 7.14.9 dispone “Tratándose de hechos que configuren infracción a la labor inspectiva, por cada hecho verificado se propondrá una multa, teniendo en cuenta que al ser conductas independientes deben sancionarse por separado. (…)”.
En consecuencia, esta Sala concluye que, la impugnante resulta ser responsable administrativamente por las infracciones tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Cabe señalar que, respecto a la documentación presentada por la impugnante, en su escrito de descargo al Informe Final de Instrucción de fecha 26 de agosto de 2021, fue presentado recién en la fase sancionadora, no permitiendo al inspector comisionado cumplir con los fines de la inspección, aunado al hecho que la infracción contra la labor inspectiva, tiene naturaleza de insubsanable, conforme lo dispone el criterio 3) de la Relación de Criterios Aplicables en la Inspección del Trabajo, aprobada por la Resolución Directoral N° 029-2009-MTPE/2/11.4. Asimismo, se verifica que en la resolución de sub intendencia, se ha efectuado la valoración de los documentos presentados en el descargo referido. Por lo que, atendiendo a lo señalado, no corresponde acoger dicho extremo del recurso.
Respecto a lo señalado por la impugnante, referente a la falta de diligencia como sustento para no atender los requerimientos de información. Debemos señalar que, los empleadores deben observar la debida diligencia15 en su participación e intervención durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, así como el hecho de dar cumplimiento a lo previsto en el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, referente a la obligatoriedad del uso de la casilla electrónica en los procedimientos administrativos y las actuaciones de la SUNAFIL, y la obligación del usuario de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada16. En ese entendido, la impugnante se encontraba en la obligación de cumplir con su deber de colaboración; por lo que, su incumplimiento en la remisión de la información requerida constituye las infracciones sancionadas. En tal sentido, no corresponde acoger dicho extremo del recurso.
Sobre el derecho al debido proceso en el procedimiento administrativo sancionador
La impugnante argumenta que no se ha valorado los documentos presentados en su escrito de descargo de fecha 26 de agosto de 2021, afectando su derecho de defensa. Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales
15 EXP. N.º 02111-2010-PA/TC- LIMA “En ese sentido, el informe reconoce a la debida diligencia como un componente esencial del mencionado deber empresarial, definiéndola como “aquel conjunto de medidas que debe tomar una empresa para tener conocimiento, prevenir y responder a los efectos negativos que su actuación produce sobre los derechos humanos” [Proteger, respetar y remediar…, op. cit., párrafo 56]. Esas medidas incluyen: la adopción de una política de derechos humanos al interior de la corporación, medidas de evaluación de los impactos, mecanismos de integración de las políticas en toda la organización, y finalmente, procedimientos de vigilancia y control de las medidas implementadas. Finalmente, el informe señala que la debida diligencia no tiene un alcance fijo o inamovible, sino que puede variar según las circunstancias, por lo que, para determinarlo, las empresas deberán tener en cuenta los siguientes factores: a) el contexto del país en el que tienen lugar sus operaciones; b) los efectos de sus actividades sobre los derechos humanos según el contexto; y c) si pueden contribuir al abuso de los derechos por medio de relaciones vinculadas (es decir, en su relación con sus socios mercantiles, proveedores, organismos estatales y otros actores no estatales).” 16 Artículo 8.- Obligaciones del usuario de la casilla electrónica “Son obligaciones del usuario: 8.1 Revisar periódicamente la casilla electrónica asignada a efectos de tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se le notifiquen. (…)”
derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).
El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
En este orden de ideas la impugnante sostiene que al haberse emitido la Resolución de Intendencia ha incurrido en una clara y manifiesta afectación al Principio del Debido Procedimiento, al vulnerar su derecho de defensa, por no valor los medios probatorios aportados.
Sobre el particular, de la revisión del expediente sancionador se observa que los alegatos del recurso de apelación han sido evaluados por la intendencia al momento de emitir la resolución impugnada; acreditándose que estos han sido debidamente evaluados y valorados, no verificándose una vulneración al derecho de defensa en agravio de la impugnada, por lo que no se ha causado una indefensión a la impugnante. Asimismo, en la resolución de Sub Intendencia también se ha valorado los documentos aportados en el escrito de fecha 26 de agosto de 2021.
En ese sentido, no se identifica la pretendida vulneración al derecho al debido procedimiento vinculada con el ejercicio del derecho a la defensa, en tanto se ha valorado y merituado cada uno de los argumentos de defensa y la documentación aportada, evidenciándose que se confirma las sanciones por las omisiones sancionadas, correspondiendo no amparar el referido recurso en este extremo.
Respecto a la alegada vulneración al deber de motivación. Debemos señalar que, conforme señala el Tribunal Constitucional, la Constitución no garantiza expresamente una determinada extensión de la motivación, debiendo atenderse a lo siguiente: a) la fundamentación jurídica, b) la congruencia entre lo pedido y lo resuelto; y c) que se exprese una justificación suficiente de la decisión (fundamento jurídico 3 de la Sentencia del Tribunal Constitucional del 18 de setiembre de 2012, expediente 268-2012-PHC/TC). Asimismo, junto con la doctrina administrativista, la motivación en las resoluciones puede ser satisfecha a través de “referencias ciertas y seguras”17, como ha ocurrió en el presente caso.
Por su parte, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material18.
En ese extremo, esta Sala considera que no existe una falta de motivación en los términos que alega la impugnante; sino que, por el contrario, en la resolución impugnada, se ha desarrollado todos los elementos presentados por la impugnante en el recurso de apelación, no siendo amparables los argumentos vinculados con una supuesta falta de motivación o pronunciamiento por parte de la Intendencia Regional competente.
Por las consideraciones antedichas, no corresponde acoger dichos extremos del recurso de revisión.
Información Adicional
Finalmente es pertinente indicar a modo de información que las multas subsistentes en el presente procedimiento administrativo sancionador serían las siguientes:
17 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo I. 14va. Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2019, p. 246. 18 “TUO de la LPAG Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Multa impuesta Labor Inspectiva El sujeto inspeccionado no cumplió con el requerimiento de información de fecha 02 de febrero de 2021. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE S/.2,992.00 Labor Inspectiva El sujeto inspeccionado no cumplió con el requerimiento de información de fecha 19 de febrero de 2021. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE S/.2,992.00
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por ESCOBEDO MEDINA AUDITORES ASOCIADOS S. CIVIL DE R.L., en contra de la Resolución de Intendencia N° 182-2021- SUNAFIL/IRE-LIB, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 186-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 182-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, en todos sus extremos. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO.- Notificar la presente resolución a ESCOBEDO MEDINA AUDITORES ASOCIADOS S. CIVIL DE R.L., y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de La Libertad.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
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