Entidad Prestadora de Servicios de Saneamiento de Agua Potable… — Res. 452-2022

Mediante Orden de Inspección N° 0733-2021-SUNAFIL/IRE-LAM se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 248-2020-SUNAFIL/IRE-LIM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de

Que, mediante Imputación de Cargos N° 315-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 11 de junio de 2021, notificado el 14 de junio de 20212, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 363- 2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 16 de julio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 552-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 30 de julio de 2021, notificada el 06 de agosto de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,144.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 20 de agosto de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 552-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 215-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 08 de noviembre de 20223, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 01 de diciembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 215-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.

La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM- 001093-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 09 de diciembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019- JUS (en adelante, LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la ENTIDAD PRESTADORA DE SERVICIOS DE SANEAMIENTO DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE LAMBAYEQUE S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 215-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque, que confirmó la sanción impuesta de S/ 23,144.00 por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 25.17 del artículo 25 y 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 16 de noviembre de 2021, el primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la ENTIDAD PRESTADORA DE SERVICIOS DE SANEAMIENTO DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE LAMBAYEQUE S.A.

A través de la Resolución N° 103-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, esta Sala ha señalado de manera previa que la igualdad salarial por igual trabajo constituye un derecho que se desprende del artículo 2 inciso 21 y del artículo 26 inciso 12 de la Constitución Política del Perú, además del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (fundamento 6.11), entendiéndose que no todo trato desigual es discriminatorio; sino que por el contrario, “la igualdad sólo será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justificación objetiva y razonable.

Cuando, por el contrario, la desigualdad de trato no sea razonable ni proporcional estaremos ante una discriminación y, por tanto, frente a una desigualdad de trato constitucionalmente intolerable” (fundamento 6.13), citándose a un autor nacional el cual propone la siguiente regla:

Correspondiéndole a la autoridad administrativa el efectuar el referido análisis y sustentar si efectivamente se ha producido un supuesto de discriminación, demostrando de manera fehaciente e indubitable la conducta del investigado, venciendo la presunción de inocencia y la presunción de licitud antes reseñadas.

En esa línea argumentativa, de la revisión de los actuados se observa que los inspectores comisionados emitieron la medida de requerimiento por considerar que se había comprobado la existencia de actos de discriminación por parte de la impugnante en contra de la trabajadora Katherin Oneila Bravo Palma, según lo dispuesto por el artículo 14 de la LGIT y el numeral 17.2 del RLGIT

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46° del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo.

Así, a folios 24 del expediente sancionador obra la medida inspectiva de requerimiento expedida por los inspectores comisionados, de fecha 03 de mayo de 2021, en donde se observa que el inspector comisionado detalla que los hechos que constituyen infracción es el “…trato discriminatorio en el otorgamiento remunerativo (haber básico) puesto que la inspeccionado no ha demostrado la causa objetiva y razonable que conlleva a dicho trato remunerativo diferenciado que afecta a la trabajadora BRAVO PALMA KATHERIN ONELIA”.

Por ello, dispuso la siguiente orden:

Así, obra también en el expediente (a folios 29) la Carta N° 67-2021-EPSEL S.A.- GG/ORH, de fecha 07 de mayo de 2021, dirigida a la trabajadora afectada, en donde la impugnante expresamente le señala que se estaría procediendo a nivelar su remuneración básica de S/ 988.40 a S/ 2,512.20 a partir del mes de enero de 2021, así como a reintegrársele la diferencia de S/ 1,523.80 y asignación vacacional no cancelada en los meses de enero a abril de 2021, por un monto total de S/ 7,619.00. Cabe señalar que estos conceptos fueron obtenidos de comparar los ingresos de otra trabajadora que se encontraba en la misma posición, con características de labores y responsabilidades similares a las de la trabajadora denunciante, identificada por los inspectores de trabajo.

Estas acciones – señaladas por la impugnante a través de la Carta N° 67-2021-EPSEL S.A.-GG/ORH – son fácilmente comprobables a través de las boletas de haberes del mes de Mayo de 2021 de la trabajadora Bravo Palma (folio 51 del expediente), en donde se observa como nuevo haber básico la suma de S/ 2,512.00, así como el reintegro de S/ 7,619.00

De igual manera, a folios 53 obran los movimientos de la cuenta de ahorros soles de la impugnante, con fecha de programación de envío 27 de mayo de 2021, en donde se observa como estado “procesado” el abono de S/ 8,406.18 a favor de la trabajadora denunciante.

En ese sentido, esta Sala no comparte el criterio de las instancias anteriores respecto de la falta de idoneidad de los documentos presentados, ni la referencia a la fecha del Memorándum N° 612-2021-EPSEL S.A.-GG-ORH (14 de junio de 2021) para desvirtuar el cumplimiento antes de la notificación de la imputación de cargos. A consideración de esta Sala, ha quedado plenamente acreditado que el cumplimiento de estas obligaciones se ha efectuado en fechas previas (27 de mayo de 2021) al inicio del procedimiento administrativo sancionador.

Conforme al literal f) del numeral 1 del artículo 257° del TUO de la LPAG11, se establece que la subsanación voluntaria de la conducta infractora con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos constituye una condición eximente de responsabilidad por la comisión de la infracción administrativa.

En ese sentido, corresponde indicar que, a efectos de que se configure la eximente antes mencionada, deben concurrir las siguientes condiciones:

Ahora bien, para verificar que se configura la eximente de responsabilidad administrativa, no solo se ha de evaluar la concurrencia de los referidos requisitos, sino también se deberá determinar el carácter subsanable del incumplimiento detectado, desde la conducta propiamente dicha, así como desde los efectos que despliega, pues existen infracciones que, debido a su propia naturaleza, no son susceptibles de ser subsanadas.

Dicho esto, corresponde señalar que la infracción tipificada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT13 posee naturaleza subsanable, toda vez que, sus efectos de la afectación del derecho o del incumplimiento de la obligación, pueden ser revertidos. Precisamente esta condición motivó a la expedición de la propia medida inspectiva de requerimiento.

En consecuencia, conforme a lo expuesto precedentemente, teniendo en cuenta que la impugnante ha subsanado su obligación laboral, al cesar la conducta antijurídica hacia la trabajadora denunciante, equiparando sus ingresos y reintegrando los montos adeudados, corresponde revocar la multa impuesta respecto de dicho extremo, al haber cumplido con las conductas en mayo de 2021, antes de la fecha de imputación de cargos, ocurrida el 14 de junio de 2021.

Por tanto, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta por la infracción del trato discriminatorio en la retribución (haber básico) a su trabajadora Katherin Onelia Bravo Palma, tipificada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT.

Como se indicó en el numeral 6.7 de la presente resolución, el objeto de la medida inspectiva de requerimiento es la de revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado. En la búsqueda de dicho cumplimiento, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”14:

En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.

Respecto de la razonabilidad, el Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a la misma como un principio del procedimiento administrativo:

En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que los inspectores comisionados otorgaron un plazo de tres (03) días hábiles a la impugnante para que: i) cese los actos de discriminación salarial incurridos en contra de la trabajadora Katherin Onelia Bravo Palma, ii) reintegre la remuneración a partir de enero de 2021; y, iii) se nivele la remuneración (haber básico) que ésta perciba, conforme se detalla en el numeral 6.10 de la presente resolución, cumpliéndose este plazo el 07 de mayo de 2021.

Por ello, si bien mediante la Carta N° 67-2021-EPSEL S.A.-GG/ORH, de fecha 07 de mayo de 2021, se deja constancia del cese de las actos de discriminación, la “promesa de pago contenida” dentro de la misma no puede equipararse al cumplimiento de las otras dos conductas establecidas, las cuales fueron efectivamente cumplidas recién el 27 de mayo de 2021, conforme se acreditó en la documentación obrante en los actuados; pero en momentos posteriores a la fecha establecida por los inspectores comisionados.

Por tanto, corresponde declarar infundado el recurso de revisión en este extremo, manteniéndose la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.