| Resolución N° | 0996-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 130-2020-SUNAFIL/IRE-LIB |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE LA LIBERTAD |
| Impugnante | Enlace Correos S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 020-2022- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Región | La Libertad |
| Fecha | 02 de noviembre de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por ENLACE CORREOS S.A., en contra de la Resolución de Intendencia Nº 020-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador Nº 130-2020-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. –. CONFIRMAR la Resolución de Intendencia Nº 020-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, en todos los extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a ENLACE CORREOS S.A., y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
20221026JCR
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 030-2020-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral 1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 046-2020-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de cinco (5) infracciones muy graves; en merito a la denuncia realizada por Díaz Castañeda Elizabeth Dora, quien renuncia a la reserva de identidad y señala que la inspeccionada le adeuda sus guías trabajadas desde junio a diciembre de 2018, solicitando la incluyan en planilla y el pago de sus beneficios laborales.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Registro de trabajadores y otros en planillas, seguridad social (Sub materia: inscripción en la seguridad social (inscripción de trabajadores en el régimen de seguridad social en salud y en pensiones). 20555195444 soft soft 20555195444 soft
Que, mediante Imputación de cargos N° 369-2020-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IC, de fecha 24 de noviembre de 2020, notificado el 30 de noviembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 204-2021-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IF, de fecha 31 de marzo de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de La Libertad, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 220-2021-SUNAFIL/IR-LL- SIRE, de fecha 21 de mayo de 2021, notificada el 24 de mayo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 48,375.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no registrar a sus trabajadores en planilla, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,675.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, por no acreditar inscripción de sus trabajadores en el régimen de seguridad social en pensiones, tipificada en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,675.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, por no acreditar inscripción de sus trabajadores en el régimen de seguridad social en seguridad social de salud, tipificada en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,675.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la inasistencia a la diligencia de fecha 14 de enero de 2020, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,675.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RGLIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,675.00.
Con fecha 14 de junio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 220-2021-SUNAFIL/IR-LL-SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Indica que, es imposible acreditar la inscripción de la Sra. Elizabeth Dora Díaz Castañeda en planillas, así como, consignar el régimen de seguridad social y de pensiones; en razón que, nunca existió un vínculo laboral con la recurrente.
ii. Respecto a la infracción por inasistencia, resulta inverosímil la multa impuesta puesto que, el representante de la empresa sí asistió a dicha comparecencia, en la cual se manifestó que la trabajadora denunciante laboraba para la empresa JLI EXPRESO S.A.C., siendo esta empresa con la que tenía un vínculo de dependencia y subordinación. iii. Asimismo, en dicha comparecencia se cumplió con presentar toda la documentación requerida en la medida de requerimiento, por lo que, no habría infracción en ese extremo. iv. Que, mediante Contrato de Asociatividad y Participación suscrito con la empresa JLI EXPRESO S.A.C., se dejó en claro que la empresa ENLACE CORREO S.A., no cubría obligaciones laborales por los trabajadores de la otra empresa.
Mediante Resolución de Intendencia N° 020-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 21 de enero de 20222, la Intendencia Regional de La Libertad declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Conforme al análisis desarrollado por parte del personal inspectivo comisionado, en los numerales 1, 2 y 3 de los Hechos Constatados detallados en el literal A) del Acta de Infracción N° 046-2020-SUNAFIL/IRE-LIB; y en el análisis desarrollado por la Subintendencia de Resolución, en los numerales 20 al 28 de la resolución de primera instancia, al haberse verificado indicios de laboralidad, entre ellos, que la trabajadora recurrente trabajaba directamente con la entidad inspeccionada, reuniendo los tres elementos para la existencia de un contrato de trabajo que son la prestación personal de servicios, la subordinación y la remuneración; se verificó la existencia de una relación laboral, de acuerdo a la presunción detallada en el artículo 4 del Decreto Supremo N° 003-97-TR, Decreto Legislativo N° 728. ii. Aunado a ello, si bien la inspeccionada señaló que la trabajadora, laboraba para otra empresa; no obstante, esto no fue acreditado documentalmente, por el contrario, el personal inspectivo comisionado, verificó que la trabajadora realizaba labores directamente para la empresa inspeccionada. iii. Luego de haberse establecido la existencia de un contrato laboral, a la que estuvieron sujetos los trabajadores con la inspeccionada, el personal comisionado, en aplicación del artículo 5° del Decreto Supremo N° 015-2010-TR, procedieron a notificar la medida de requerimiento a la inspeccionada, a fin de que cumpla, dentro de un plazo prudencial, con lo detallado en ella; sin embargo, no cumplió con ello, verificándose por tanto, que la referida medida de requerimiento, se encuentra conforme a ley. iv. Conforme a ello entonces, pese a que, para el requerimiento de comparecencia, el personal inspectivo comisionado, requirió que el apoderado se apersone con los documentos que sustenten su representación, al no tratarse de un acto de mero trámite; la persona que acudió, se presentó con copia fotostática del documento que
2 Notificada a la impugnante el 26 de enero de 2022, véase folio 50 del expediente sancionador.
acreditaría su representación u otorgamiento de poder, documento que genera certeza de ello. En tal sentido, de acuerdo a lo señalado en la ley, la intervención mediante representante sin capacidad o insuficientemente acreditado se debe considerar como inasistencia, debiendo desestimarse los argumentos señalados por la apelante en el presente caso. v. La empresa señaló que, se cumplió con presentar toda la documentación requerida en la medida de requerimiento; no obstante, conforme verificó el personal inspectivo, las observaciones realizadas por el incumplimiento de la normativa sociolaboral, no fueron cumplidas por la empresa administrada, pese a haber otorgado un plazo para el cumplimiento de las mismas en la medida de requerimiento.
Con fecha 16 de febrero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 020-2022- SUNAFIL/IRE-LIB.
La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 156-2022- SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 23 de febrero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la
Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídica procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE ENLACE CORREOS S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que ENLACE CORREOS S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 020-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, que confirmó la sanción impuesta de S/ 48,375.00 por la comisión de cinco infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 25.20 del artículo 25, numeral 44-B.1 del artículo 44-B, numeral 46.7 y 46.10 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es,el 27 de enero de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la EMPRESA ENLACE CORREOS S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 16 de febrero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 020-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, señalando los siguientes alegatos:
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14 9 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
- Refiere que la resolución impugnada adolece de una debida motivación sobre las actuaciones inspectivas e indicios que han llevado a la conclusión de determinación de su supuesta conducta omisiva. - Considera no le son aplicables las disposiciones legales señaladas en el Art. 21 del D.S 018- 2007-TR, así como en el Decreto Supremo 009-97-SA, el Art. 3 del Decreto Supremo 014-74- TR y el art. 2 y 4 del Decreto Supremo 054-97-EF, pues tal como lo han manifestado la Sra. Elizabet Dora Díaz Castañeda, no figura en sus planillas debido a que no es ni ha sido trabajadora de su empresa, pues tal como está expuesto, ella figura en la planilla de trabajadora de la empresa JLI EXPRESO S.A.C., y en esa línea, mantuvo vínculo laboral con esta, por lo que resulta incongruentes e inconsistente que se le impute tal responsabilidad y carga laboral cuando la recurrente no presto servicios subordinados para la empresa impugnante. - Sobre la inasistencia a la diligencia de fecha 14 de enero de 2020, el inspector se basa en la falta de legitimidad de la comparecencia, sin embargo, el compareciente era conocido por el inspector, pues recibió su manifestación cuando visito la empresa; por lo que, decir que una persona no posee poderes, pero previamente aceptarlos en una diligencia anterior carece de razonabilidad y contrario a sus propias actuaciones. - Que, al no existir vinculación laboral con la recurrente, el inspector tampoco ha podido determinar formales responsabilidades, pues no ha demostrado la vinculación económica entre JLI EXPRESO S.A.C., y nuestra representada, ni ha podido enviciar servicios en beneficios nuestros, a efectos de suponer una vinculación y responder a una solidaridad, pues el Código Civil dispone en su artículo 1183 que la solidaridad no se presume, sino que la ley o el título de la obligación deben establecerla de manera expresa. - Respecto a la medida de requerimiento, manifiesta que no era posible cumplirla, toda vez que la recurrente no era trabajadora de su empresa.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones 6.1. Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.
En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la
autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:
“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que: “[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […] La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras). Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa
expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido)
Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.
En atención a ello, la impugnante considera que se ha trasgredido el derecho de la debida motivación en la decisiones administrativas. Es así que, de la revisión del presente caso, se observa que el Acta de Infracción cuenta con los suficientes argumentos y hechos constatados que determinaron la sanciones impuestas al administrado, a su vez, la infracciones se han tipificado y calificado conforme a la normatividad pertinente en materia de relaciones labores, seguridad social y labor inspectiva, correspondiente al numeral 25.20 del artículo 25, el numeral 44-B.1 del artículo 44 y los numerales 46.7 y 46.10 del artículo 46° del RLGIT, no existiendo una afectación como señala la impugnante.
Del marco expuesto, la resolución de intendencia y el presente caso, cuenta con la correcta y debida justificación de la decisión adoptada respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, que conjuntamente con la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formuló durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, se determinó la confirmación de la resolución de sub intendencia, respetando con ello la garantía del debido procedimiento administrativo; correspondiendo desestimar los argumentos expuestos por el impugnante.
Sobre el análisis de la determinación del vínculo laboral
El artículo 4 del TUO de la LPCL, dispone lo siguiente respecto al contrato de trabajo “En toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado”.
De lo expuesto, se colige que existe un vínculo de naturaleza laboral cuando se presenten los siguientes tres (3) elementos: (i) prestación personal del servicio, (ii) remuneración, y (iii) subordinación; siendo este último el elemento distintivo entre el contrato de trabajo y el contrato de locación de servicios, el cual adopta una serie de manifestaciones cuyo descubrimiento nos lleva a concluir el carácter laboral de una relación contractual.
Por su lado, el contrato de locación de servicios es definido en el artículo 1764 del Código Civil como aquel acuerdo de voluntades por el cual “el locador se obliga sin estar subordinados al comitente, a prestarle sus servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado, a cambio de una retribución”. De lo anterior, se advierte que el elemento esencial diferenciador entre uno y otro contrato es la subordinación.
Al respecto, el Tribunal Constitucional en la sentencia de fecha 22 de octubre de 2012 recaída en el Expediente N° 03146-2012-PA/TC, en cuyo fundamento 3.3.3, señala: “Pues bien, para determinar si existió una relación de trabajo entre las partes encubierta mediante un contrato civil, este Tribunal debe evaluar si en los hechos se presentó, en forma alternativa y no concurrente, alguno de los siguientes rasgos de laboralidad: a) control sobre la prestación o la forma en que ésta se ejecuta; b) integración del demandante en la estructura organizacional de la emplazada; c) prestación ejecutada dentro de un horario determinado; d) prestación de cierta duración y continuidad; e) suministro de herramientas y materiales a la demandante para la prestación del servicio; f) pago de remuneración al demandante; y, g) reconocimiento de derechos laborales, tales como las vacaciones anuales, las gratificaciones y los descuentos para los sistemas de pensiones y de salud”. (énfasis añadido).
Por lo que, de comprobarse la existencia de los elementos del contrato de trabajo, los cuales pueden ser reforzados con la presencia de diversos rasgos de laboralidad, se tendrá por determinada una relación laboral generadora de efectos jurídicos.
En este contexto, a fin de desentrañar la real naturaleza de los servicios prestados, el personal inspectivo está facultado para aplicar el Principio de Primacía de la Realidad, de advertir discrepancia entre los hechos que se desprendan de los documentos formales presentados por la inspeccionada y los hechos constatados en el marco de sus investigaciones, tal como lo expresa el numeral 2.2 del artículo 2 de la LGIT, que establece “El funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección del Trabajo, así como de los servidores que lo integran, se regirán por los siguientes principios ordenadores: (…) 2. Primacía de la Realidad, en caso de discordancia, entre los hechos constatados y los hechos reflejados en los documentos formales debe siempre privilegiarse los hechos constatados” (énfasis añadido).
En el presente caso, las actuaciones inspectivas de investigación realizadas por el inspecto, permitieron comprobar que existe una relación laboral entre la trabajadora recurrente y la impugnante, en la medida que el propio inspector es quien constato, que al momento de realizar la visita al centro de trabajo, el día 09 de enero de 2020, se encontró a la recurrente"entregando cargos de sobre entregados”, refiriendo que ingreso a laborar en el año 2017, sin horario de trabajo, percibiendo la suma de S/0.13 por sobre, y coordina con la inspeccionada sobre su trabajo, conforme se puede apreciar a continuación:
Figura 01:
Adicionalmente, de acuerdo a lo prescrito en los artículos 16 y 47 de la LGIT10, los hechos constatados por los inspectores de trabajo que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan merecen fe y se presumen ciertos; no obstante, la inspeccionada no ha presentado documentos que acrediten lo contrario, ni el hecho que supuestamente la trabajadora labore para otra empresa, pese a que fue requerido en la investigación. Por tanto, en virtud del principio de primacía de la realidad, los hechos constatados deben primar sobre las apariencias, que conjuntamente con los indicios de laboralidad, determinaron la existencia de la relación laboral de la trabajadora con la inspeccionada.
En virtud de ello, la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, cuenta con facultades otorgadas por Ley, para verificar el cumplimiento de las normas legales en materia de relaciones laborales individuales, que como en el presente caso, correspondía verificar que se cumpla con la inscripción en las planillas de la trabajadora así como, su inscripción en la seguridad social correspondiente, entre otros derechos laborales, que al no cumplirlos la impugnante, incurrió en las infracciones sociolaborales imputadas. En tal sentido, no corresponde acoger lo señalado en este extremo por la impugnante en el recurso de revisión.
10 LEY N 28806: LEY GENERAL DE INSPECCIÓN DE TRABAJO Artículo 16.- Actas de Infracción: Las Actas de Infracción por vulneración del ordenamiento jurídico sociolaboral, así como las actas de infracción por obstrucción a la labor inspectiva, se extenderán en modelo oficial y con los requisitos que se determinen en las normas reguladoras del procedimiento sancionador. Los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados. El mismo valor y fuerza probatoria tendrán los hechos comprobados por la Inspección del Trabajo que se reflejen en los informes así como en los documentos en que se formalicen las medidas inspectivas que se adopten. Artículo 47.- Carácter de las Actas de Infracción: Los hechos constatados por los servidores de la Inspección del Trabajo que se formalicen en las Actas de Infracción observando los requisitos establecidos, merecen fe, sin perjuicio de las pruebas que puedan aportar los sujetos responsables, en defensa de sus respectivos derechos e intereses
Sobre las infracciones a la labor inspectiva, tipificadas en los numeral 46.7 y 46.10 del artículo 46 del RLGIT
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas
en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Así, en tanto el objeto de la medida inspectiva de requerimiento es la de revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado. En la búsqueda de dicho cumplimiento, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”11:
Figura 02: Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL
En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.
Asimismo, conforme al Reglamento de la Ley General de Inspección de Trabajo, mediante la comparecencia, se exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo,
11 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.
en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes. Es decir que, la Ley le ha otorgado al sistema de inspección de trabajo, el mandato imperativo de exigir que el empleador o sujeto inspeccionado cumpla con presentarse a la diligencia de comparecencia, de manera obligatorio, en dicho mérito que, el incumplimiento de dicha obligación, se encuentra establecido en el RLGIT, como infracción, en el numeral 46.10 del artículo 46: “La inasistencia del sujeto inspeccionado ante un requerimiento de comparecencia” (énfasis añadido).
En ese sentido, la impugnante señaló que, el representante de la empresa sí asistió a dicha comparecencia, en la cual, manifestó que la trabajadora denunciante laboraba para la empresa JLI EXPRESO S.A.C., siendo esta empresa con la que tenía un vínculo de dependencia y subordinación. Sin embargo, de acuerdo a lo señalado en el numeral 7 del literal D) del Acta de Infracción N° 046-2020-SUNAFIL/IRE-LIB, el sujeto inspeccionado no cumplió, de manera directa o a través de un apoderado debidamente acreditado con el documento idóneo, asistir a la diligencia programada el 14 de enero de 2020 a pesar de estar debidamente notificado, dejando constancia que, a la diligencia se apersonó el Sr. Fredy Jaime Jiménez Gonzáles, con copia fotostática de la carta poder; incumpliendo de esta forma con el requerimiento de comparecencia, al no apersonarse con el documento idóneo.
Por otra parte, de la revisión de los actuados, se observa que el inspector comisionado el 03 de febrero de 2020, emite la medida inspectiva de requerimiento, notificada al sujeto inspeccionado en la misma fecha, con la cual le solicitaron que a las 8:30 horas del 07 de febrero de 2020 se apersone con la documentación solicitada, conforme se puede apreciar a continuación:
Figura 03:
Sin embargo, conforme consta en los hechos constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo dispuesto en la medida de requerimiento, excusándose en el hecho de que no podía cumplirlo, al no tener vínculo laboral la trabajadora recurrente con su empresa, lo cual constituye una infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del Reglamento de la ley General de Inspecciones del Trabajo.
Siendo que, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 30-2020-SUNAFIL/IRE-LIB, y en relación a los
hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción. Por tanto, corresponde declarar infundado el recurso de revisión en este extremo, en tanto la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de comparecencia y de requerimiento, conforme lo han determinado las instancias de mérito, al evaluar y valorar todas las documentales presentadas.
En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en los numerales 46.7 y 46.10 del artículo 46 del RLGIT y desestimarse todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo del recurso; puesto que, se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, y al no evidenciarse una vulneración en la emisión de las medidas inspectivas de comparecencia y de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, corresponde confirmar las infracciones tipificadas; en consecuencia, no acoger los argumentos expuestos en este extremo por parte de la impugnante.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta Infractora Tipo Legal Y Calificación Relaciones Laborales No registrar a sus trabajadores en planillas. Numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT MUY GRAVE Seguridad Social No acreditar inscripción de sus trabajadores en el régimen de seguridad social en pensiones. Numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT MUY GRAVE Seguridad Social No acreditar inscripción de sus trabajadores en el régimen de seguridad social en salud. Numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT MUY GRAVE Labor inspectiva Inasistencia a la diligencia de fecha 14 de enero de 2020. Numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE Labor inspectiva No cumplir con lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o
imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por ENLACE CORREOS S.A., en contra de la Resolución de Intendencia Nº 020-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador Nº 130-2020-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. –. CONFIRMAR la Resolución de Intendencia Nº 020-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, en todos los extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a ENLACE CORREOS S.A., y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
20221026JCR
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Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.