| Resolución N° | 0110-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 3112-2015-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Empresa Textil Mercurio E.I.R.L |
| Acto impugnado | MATERIA |
| Materia | SEGURIDAD Y SALUD |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 06 de febrero de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE: PRIMERO. –- Declarar, por mayoría, FUNDADA la QUEJA interpuesta por TEXTIL MERCURIO E.I.R.L., contra la Intendenta de Lima Metropolitana, por la denegatoria del Recurso de Revisión interpuesto contra la Resolución de Intendencia Nº 526-2021-SUNAFIL/ILM, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3112-2015-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – Declarar, por mayoría, IMPROCEDENTE el recurso de revisión interpuesto por TEXTIL MERCURIO E.I.R.L., en contra de la Resolución de Intendencia Nº 526-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3112-2015-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
TERCERO. – Notificar la presente resolución a TEXTIL MERCURIO E.I.R.L., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
CUARTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo de la posición mayoritaria con la que se ha resuelto el recurso de queja interpuesto por la impugnante.
He sintetizado mi posición en varias resoluciones, entre ellas, por ejemplo, dentro del voto en discordia emitido en la Resolución N° 585-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala (del 6 de julio de 2022) y en el voto dirimente en la Resolución N° 340-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala (del 4 de abril de 2022), a cuyos fundamentos me remito aquí, para sostener mi voto en este caso en concreto.
Así, sostengo que corresponde que se declare infundado el extremo del recurso que arguye que existe una contradicción insalvable bajo métodos de interpretación jurídica sistemática entre lo dispuesto por los artículos 6 y 11 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, cabiendo la exigibilidad del uso de la casilla electrónica entre los sujetos inspeccionados, conforme con el principio de publicidad de las normas y la razonabilidad de una forma de comunicación digital entre empleadores y Administración del Trabajo en el presente tiempo.
En adición, sostengo que cuando en una misma fiscalización se emprenden comunicaciones dirigidas al inspeccionado a través de la casilla electrónica sin obtener respuesta de dicho sujeto obligado, corresponde deducir la responsabilidad administrativa sin generar cargos irrazonables. Este resultado indeseado podría resultar del hecho de que el inspector actuante deposite sucesivas notificaciones por el mismo hecho sin que
Texto de la resolución
Antecedentes
Con fecha 25 de marzo de 2021 se emitió la Resolución de Intendencia N° 526-2021- SUNAFIL/ILM, notificada a la casilla electrónica de la inspeccionada el 29 de marzo de 2021, por la cual revoca en parte la Resolución de Sub Intendencia N° 318-2018- SUNAFIL/ILM/SIRE3, adecuando la sanción impuesta a un monto total de S/ 30,318.75, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3112-2015-SUNAFIL/ILM.
Con fecha 22 de abril de 2022, la empresa TEXTIL MERCURIO E.I.R.L., interpone el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 526-2021-SUNAFIL/ILM. Recurso que fue declarado improcedente por la Intendencia de Lima Metropolitana mediante Proveído S/N, de fecha 10 de junio de 2022, notificado el 16 de junio de 2022, al considerar que el recurso fue interpuesto fuera del plazo legal. soft 23:08:11-0500
Con fecha 20 de junio de 2022, la empresa TEXTIL MERCURIO E.I.R.L., interpuso queja contra el Proveído S/N, de fecha 10 de junio de 2022, alegando lo siguiente:
- Que, se ha incrementado el número de trabajadores de su representada, lo cual le perjudica. Asimismo, señala que, se debe dejar sin efecto las presuntas infracciones imputadas. - Que, la SUNAFIL no ha cumplido con enviarle la alerta del SINIEL-SUNAFIL; por lo que, por desconocimiento de su representada sobre dicho sistema de notificación, debe tenerse como válidamente notificado la fecha en que habilitó y tomó conocimiento de la resolución recurrida para impugnarla. Afectándose su derecho al debido procedimiento y defensa.
Con fecha 28 de noviembre de 2022, se emitió proveído S/N, mediante el cual se concede la queja por denegatoria del recurso de revisión interpuesto por la empresa TEXTIL MERCURIO E.I.R.L.
Con fecha 07 de diciembre de 2022, la empresa TEXTIL MERCURIO E.I.R.L., solicita la caducidad del procedimiento sancionador.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299811, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299812, en concordancia con el artículo 41 de la LGIT3, el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR4, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR5 (en
1 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 2“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 3 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 4“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 5“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa. Respecto a las competencias del tribunal, el artículo 3 del Reglamento del Tribunal, en su literal d) 6 establece que éste es competente para resolver las quejas por denegatoria del recurso de revisión.
De La Queja Por Denegatoria Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del TUO de la LPAG establece que, frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 6 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 3.- Competencias del Tribunal Son competencias del Tribunal, las siguientes: a) Resolver en última instancia administrativa los procedimientos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. b) Expedir resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria, que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia, para el Sistema. c) Adoptar Acuerdos Plenarios que establezcan criterios y disposiciones generales que permitan uniformizar las resoluciones en las materias de su competencia. d) Resolver las quejas por denegatoria del recurso de revisión. e) Otras que determinen las leyes y normas reglamentarias.”
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En dicho sentido, el Reglamento del Tribunal ha establecido, en el segundo párrafo del artículo 188 que, contra la resolución que declara inadmisible el recurso de revisión, el administrado podrá interponer queja por denegatoria del recurso de revisión.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DE LA QUEJA POR DENEGATORIA DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE TEXTIL MERCURIO E.I.R.L.
Mediante escrito de fecha 20 de junio de 2022, la inspeccionada presentó, ante la Intendencia de Lima Metropolitana, queja por denegatoria de recurso de revisión, pues con Proveído S/N, de fecha 10 de junio de 2022, se declaró no ha lugar su recurso presentado; solicitando se sirva a resolver la presente queja conforme a Ley.
Que, mediante Memorando Nº 0003658-2022-SUNAFIL/ILM, la Intendencia de Lima Metropolitana, remitió el recurso de revisión, y de la revisión de los actuados se advierte el escrito de queja presentado por Textil Mercurio E.I.R.L., a fin de que continúe su trámite correspondiente.
Análisis De La Queja Por Denegatoria De Recurso De Revisión
A efectos de otorgar predictibilidad a los operadores del sistema de inspección del trabajo, resulta relevante conceptualizar la queja como parte del procedimiento administrativo sancionador en el marco del acotado sistema.
En primer lugar, la queja -conforme a la doctrina- tiene una naturaleza jurídica distinta a la de los recursos administrativos. De esta forma, no es equiparable un recurso
7 D.S. 016-2017-TR, art. 14. 8 10 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 18.- Trámite del recurso de revisión El recurso de revisión se tramita conforme a las siguientes reglas: (…) Contra la resolución que declara inadmisible el recurso de revisión se interpone queja por denegatoria del recurso de revisión dentro de los dos (2) días hábiles de notificada la denegatoria. La queja se deriva al Tribunal en un plazo máximo de dos (2) días hábiles. Dicha queja será resuelta por el Tribunal dentro del plazo de diez (10) días hábiles de recibida. El plazo otorgado para la subsanación de los requisitos de admisibilidad suspende todos los plazos del procedimiento del recurso de revisión”.
administrativo, el cual cuestiona un acto, a una queja, la cual se orienta a manifestar disconformidad con la conducta de un servidor público en relación a la tramitación de un expediente administrativo bajo su competencia funcional.
La doctrina ha analizado las diferencias existentes entre un recurso administrativo y la queja, en el marco de cambios normativos a lo largo del tiempo de vida de esta institución. Gordillo9, por ejemplo, señala que:
“Se ha seguido así la orientación del derecho español, que no lo llama ya “recurso de queja,” sino simplemente “queja,” asimilándolo a las reclamaciones y excluyéndolo de los recursos en cuanto a la denominación. Otra doctrina considera a la queja como una reclamación y señala que, a diferencia de los recursos, que proceden solamente contra actos administrativos, la queja procede contra “defectos de tramitación e incumplimiento de plazos,” es decir, contra actos, hechos u omisiones. (…)”.
Asimismo, Boquera10 afirmó décadas atrás que la queja -como recurso-, desapareció del derecho español, explica el citado autor que:
“(…) El recurso de queja desaparece. Desaparición plenamente fundada. Si cumplía la misión de denuncia de la conducta del funcionario, lo lógico era darle este nombre y regularla en el lugar y en la forma adecuada. (…). Por definición, cuando no hay acto administrativo no puede haber recurso. «Todo recurso arranca y parte de una decisión administrativa». El particular puede pedir, instar, que se dé curso a sus reclamaciones, pero no recurrir contra quien no les da curso. (…) La queja es, pues, un medio a disposición del particular interesado (véase art. 23) en un procedimiento para denunciar los defectos de tramitación del mismo. La impugnación de una resolución alegando vicio de procedimiento debe hacerse mediante el recurso de alzada (art. 122 en relación con el 124). Por esta razón, la queja se interpone antes de la resolución del asunto y en cualquier fase del procedimiento en que el expediente se halle, o sea, en su iniciación u ordenación” (énfasis añadido).
9 GORDILLO, Agustín “Tratado de derecho administrativo y obras selectas: el procedimiento administrativo”. 1a ed. - Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo, 2016 pp. 195 10 Boquera Oliver, José María, “Del recurso de queja a la queja,” en Revista de Administración Pública, 27: 181, Madrid.
Conforme se aprecia, la doctrina se decanta innegablemente por otorgarle a la queja una naturaleza jurídica diferenciada completamente de los recursos administrativos dado que no estamos ante la impugnación de un acto administrativo, sino la identificación de un defecto de tramitación durante el procedimiento.
La queja, entonces, constituye un remedio procedimental por el cual el administrado, que sufre un perjuicio derivado de un defecto en la tramitación del procedimiento, acude al superior jerárquico de la autoridad o funcionario quejado para que conozca de la inactividad procedimental injustificada y la desviación en la tramitación de los expedientes administrativos, con el objeto de que proceda su subsanación.
A diferencia de los recursos, no procura la impugnación de una resolución, sino constituye un remedio en la tramitación que busca se subsane el vicio vinculado a la conducción y ordenamiento del procedimiento para que éste continúe con arreglo a las normas correspondientes.
En tal sentido, el presupuesto objetivo para la procedencia de la queja es la persistencia del defecto alegado y, por tanto, la posibilidad real de su subsanación dentro del procedimiento. Por ello, si bien la queja puede interponerse en cualquier estado del procedimiento, existe un límite temporal para su formulación, toda vez que debe deducirse antes de que se emita la resolución definitiva en la instancia respectiva, de modo que sea posible la subsanación correspondiente.
En efecto, una vez emitida la resolución definitiva en la instancia respectiva, cualquier vicio ocurrido en el procedimiento debe ser alegado vía recurso de apelación o mediante el ejercicio de la acción contencioso administrativa, con excepción de los defectos de trámite ocurridos con posterioridad a la resolución definitiva como, por ejemplo, la notificación defectuosa de la resolución, la denegatoria de recursos o la demora en conceder una apelación, frente a los cuales puede formularse queja.
Asimismo, la queja apunta a obtener la admisibilidad del recurso denegado, pues por sí misma carece de idoneidad para introducir variantes en lo que constituye la decisión ya existente. Apunta a controlar si la resolución de inadmisibilidad del inferior se ha ajustado o no a derecho.11
Cabe señalar que, como se ha desarrollado previamente, no puede considerarse a la queja como recurso -expresión del derecho a la contradicción— porque al presentarse un escrito quejándose de uno o más funcionarios, no se está tratando de conseguir la revocación o modificación de una resolución, sino que el expediente, que no marcha por negligencia de uno o más servidores públicos o cualquier otro motivo no regular y justificado, sea tramitado con la celeridad que las normas quieren y que el interesado espera12. La queja no se dirige contra un acto administrativo concreto, sino enfrenta la conducta desviada del funcionario público, constitutiva de un defecto de tramitación.
En ese entendido, el artículo 18 del Reglamento del Tribunal, establece que:
“El recurso de revisión se tramita conforme a las siguientes reglas: 18.1. Se presenta ante la autoridad administrativa que emitió la resolución a impugnar, la que debe
11 Colerio, Juan Pedro. “Recurso de Queja por apelación denegada” en AA.VV. Recursos Judiciales. Buenos Aires, 1993, pg. 108. 12 Garrido Falla, Fernando. La Ley de procedimientos administrativos. Serie Estudios Administrativos. Editora Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid, 1966, p. 105.
verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 15. La omisión de alguno de los requisitos de admisibilidad debe ser subsanada por el recurrente dentro del plazo máximo de dos (2) días hábiles. Contra la resolución que declara inadmisible el recurso de revisión se interpone queja por denegatoria del recurso de revisión dentro de los dos (2) días hábiles de notificada la denegatoria. La queja se deriva al Tribunal en un plazo máximo de dos (2) días hábiles. Dicha queja será resuelta por el Tribunal dentro del plazo de diez (10) días hábiles de recibida” (énfasis añadido).
Como se verifica de la referida norma, la queja procede contra la resolución que declara inadmisible el recurso de revisión, supuesto que ha ocurrido en el presente caso, toda vez que, la quejosa cuestiona el proveído S/N de fecha 10 de junio de 2022, que declaró que:
“(…)la resolución de Intendencia Nº 526-2021-SUNAFIL/ILM, debidamente notificada vía casilla electrónica, el 29 de marzo de 2021, teniendo como plazo máximo para interponer recurso impugnatorio hasta el 22 de abril de 2021; no obstante, se advierte que en el presente caso, dicho recurso fue presentado el 22 de abril de 2022, es decir, fuera del plazo establecido por ley; en ese contexto argumentativo, se colige que, el citado recurso no se encuentra dentro del presupuesto legal citado anteriormente; en consecuencia, corresponde declarar NO HA LUGAR lo solicitado por el administrado, TEXTIL MERCURIO EIRL”.
En el presente caso, se advierte que el recurso de queja se sustenta en que la empresa TEXTIL MERCURIO E.I.R.L., recién habría tomado conocimiento de la Resolución de Intendencia Nº 526-2021-SUNAFIL/ILM, cuando ingresó al sistema de notificación de casillas electrónica en abril de 2022, pues, al no recibir las alertas de su depósito no pudo ejercer su derecho de defensa, oportunamente, y su debido proceso.
De acuerdo al artículo 139 inciso 14 de la Constitución, el derecho de defensa establece que nadie puede “ser privado del derecho de defensa en ningún estado del proceso”. Y el Tribunal Constitucional ha reafirmado en reiterada jurisprudencia que “el fundamento principal por el que se habla de un debido proceso administrativo encuentra sustento en el hecho de que tanto la administración como la jurisdicción están indiscutiblemente vinculadas a la Carta Magna, de modo que si ésta resuelve sobre asuntos de interés del administrado, y lo hace mediante procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer las categorías invocables ante el órgano jurisdiccional. (Cfr. STC 4889- 2004- AA)”13.
Ese mismo Tribunal ha declarado que, para poder ejercer el derecho de defensa, es indispensable que las partes tengan un conocimiento, previo y oportuno, de los diferentes
13 Citada por la sentencia del Exp. N° 8957-2006-PA/TC, fundamento jurídico 9.
actos que los pudieran afectar, a fin de que tengan la oportunidad de ejercer, según la etapa procesal de que se trate, los derechos procesales que les correspondan14. Por tanto, las “exigencias que se derivan del significado constitucional del derecho de defensa no se satisfacen con la posibilidad de que In Abstracto las partes puedan formalmente hacer ejercicio de los recursos previstos en la ley, sino también con la garantía de que puedan interponerlos de manera oportuna”15.
En consecuencia, la posición mayoritaria, considera que mientras que los administrados no reciban la alerta que la Administración se ha comprometido a enviarles, su derecho de defensa podría verse vulnerado, al no tener el conocimiento previo y oportuno de la medida o requerimiento que le impone determinadas obligaciones. De esta manera se les impediría, de modo injustificado, “argumentar a favor de sus derechos e intereses legítimos, con el consiguiente perjuicio para tales derechos o intereses”16.
Esta interpretación se realiza aplicando también el principio de informalismo, el cual establece que las “normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público”17. Consecuentemente, a criterio de la posición mayoritaria, es deber de esta Sala no afectar los derechos e intereses legítimos de los administrados en los casos en los que no hayan recibido la mencionada alerta y, por tanto, no han cumplido con alguna orden depositada en la casilla electrónica, al no haber tomado noticia de su existencia.
En consecuencia, la posición mayoritaria de esta Sala considera que, independientemente de la eficacia de la recepción de la notificación electrónica y la obligación que tiene el usuario de revisar de forma periódica la casilla electrónica –según los alcances antes referidos–, la impugnante en el presente caso no recibió las alertas a través del correo electrónico y/o el sistema de mensajería, tal como lo dispone el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR. Por tanto, es razonable considerar que el cumplimiento de la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica (artículo 8 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR) se encuentra estrictamente ligado a la recepción de las alertas que el Sistema Informático de la SUNAFIL va a emitir.
Conforme a la información brindada por la OGTIC de la SUNAFIL, a la fecha de notificación de la Resolución de Intendencia Nº 526-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 25 de marzo de 2021, la impugnante registró su primer acceso a la casilla y su contacto con fecha posterior a la notificación de los requerimientos, esto es el 18 de abril de 2022, conforme se aprecia a continuación: Figura 01:
14 Cfr. STC 00748-2012-PA/TC, fundamento jurídico 3. 15 Ibid. fundamento jurídico 4. 16 Loc. Cit. 17 Ley General del Procedimiento Administrativo General (LPAG), artículo 1.6. La importancia de este principio ha sido puesto de manifiesto por la Corte Suprema en la Casación N° 11434 – 2015 -CUSCO, fundamento jurídico 14.
Por ende, estando a que la quejosa ingresó recién el 18 de abril de 2022, se aprecia que desde esta fecha es que toma conocimiento de la Resolución de Intendencia Nº 526-2021- SUNAFIL/ILM; por lo que, al presentar su recurso de revisión el 22 de abril de 2022, se advierte que se encontraba dentro del plazo para su interposición; por lo que, corresponde amparar la queja interpuesta.
Cabe precisar que, si bien se ha producido un defecto en la notificación de la Resolución de Intendencia Nº 526-2021-SUNAFIL/ILM, esto ha sido subsanado y/o convalidado cuando la quejosa tomó conocimiento de este y presentó su recurso de revisión ante la autoridad administrativa. Por lo que, no se aprecia un vicio trascendente que implique una causal de nulidad en el presente procedimiento.
Ahora bien, atendiendo al principio de celeridad, contenido en el numeral 1.918 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, esta Sala en mayoría, con la finalidad de tutelar el Derecho de Defensa y debido procedimiento de la quejosa, considera oportuno emitir pronunciamiento sobre el recurso de revisión interpuesto contra la Resolución de Intendencia Nº 526-2021-SUNAFIL/ILM, que declara improcedente la nulidad planteada y revoca en parte la Resolución de Sub Intendencia Nº 318-2018- SUNAFIL/IRE/SIRE3, adecuando la sanción impuesta a un monto de S/ 30,318.75.
Del Análisis Sobre La Existencia De Causales De Improcedencia Del Recurso De Revisión
Del recurso, se identifica que se pretende impugnar la sanción impuesta por la Intendencia Regional de Lima por la comisión de tres infracciones GRAVES en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en los numerales 27.6 y 27.8 del artículo 27 del RLGIT, respectivamente.
Al respecto, debemos tener en cuenta los alcances establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal:
“Artículo 14.- Materias impugnables
El recurso de revisión tiene por finalidad la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del
18 TUO DE LA LPAG Artículo IV 1.9. Principio de celeridad. - Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.
Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal.
El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
En ese entendido, el recurso de revisión procede contra las sanciones a las infracciones tipificadas como Muy Graves, por lo que al advertirse que, la resolución materia de impugnación se ha sancionado a la impugnante por la comisión de tres infracciones tipificadas como GRAVES, no se encuentra comprendido dentro de los alcances del artículo 14 del Reglamento del Tribunal.
Consecuentemente, en virtud del literal a) del artículo 16 del mismo texto normativo19 , corresponde declarar la improcedencia del recurso al carecer, este Tribunal, de competencia para resolver el mismo.
Asimismo, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante no cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal, no corresponde analizar los argumentos planteados por la impugnante.
Finalmente, en cuanto al argumento de la empresa TEXTIL MERCURIO E.I.R.L, sobre la configuración de la caducidad del presente procedimiento, debe indicarse que, de conformidad con el artículo 25920 del TUO de la LPAG, y el artículo 53, numeral 53.421 del RLGIT, se ha estipulado que el plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador es de nueve meses, el cual puede ser ampliado por un plazo máximo de tres. En el presente caso, el procedimiento inició el 23 de octubre de 201722 con la notificación del Acta de Infracción Nº 240-2015, por lo que, de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG la autoridad sancionadora (Sub Intendencia de Resolución), tenía
19 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR, Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 16.- Improcedencia del recurso de revisión El recurso de revisión será declarado improcedente cuando: a) El Tribunal carezca de competencia para resolverlo por tratarse de una materia distinta a las previstas en el artículo 14. b) Sea interpuesto fuera del plazo previsto en el artículo 13. c) El impugnante se encuentre incapacitado legalmente para ejercer actos civiles y/o no acredite derecho o interés legítimo afectado. d) El acto impugnado sea un acto preparatorio o un acto confirmatorio de otro ya consentido.” 20 TUO DE LA LPAG: artículo 259.- Caducidad administrativa del procedimiento sancionador 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. 3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no lo haya declarado de oficio (…)” (énfasis añadido). 21 RLGIT: Artículo 53: 53.4 Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos precedentes, en el procedimiento sancionador se observa lo siguiente: 53.4.1 Los actos de inicio y trámite en el procedimiento sancionador no son impugnables. 53.4.2 El plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador es de nueve (9) meses calendarios contados desde la fecha de la notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses calendario, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento." 22 Véase a folio 08 del expediente sancionador.
hasta el 23 de julio de 2018 para emitir y notificar la resolución de sanción, y estando a que la Resolución de Sub Intendencia Nº 318-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE3, fue notificada el 03 de julio de 2018; el presente proceso se ha resuelto en un plazo de ocho meses y diez días. Por tanto, el presente procedimiento sancionador, ha sido resuelto dentro del plazo máximo señalado en el párrafo precedente. Por tanto, no corresponde declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador recaído en el presente expediente sancionador.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo No formar e informar sobre los riesgos del puesto de trabajo. Numeral 27.8 del artículo 27 del RLGIT GRAVE Seguridad y Salud en el Trabajo No contar con el registro de exámenes médicos ocupacionales. Numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT GRAVE Seguridad y Salud en el Trabajo No implementar el registro de monitoreo de agentes físicos, químicos, biológicos, psicosociales y factores de riesgo disergonómicos. Numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE: PRIMERO. –- Declarar, por mayoría, FUNDADA la QUEJA interpuesta por TEXTIL MERCURIO E.I.R.L., contra la Intendenta de Lima Metropolitana, por la denegatoria del Recurso de Revisión interpuesto contra la Resolución de Intendencia Nº 526-2021-SUNAFIL/ILM, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3112-2015-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – Declarar, por mayoría, IMPROCEDENTE el recurso de revisión interpuesto por TEXTIL MERCURIO E.I.R.L., en contra de la Resolución de Intendencia Nº 526-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3112-2015-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
TERCERO. – Notificar la presente resolución a TEXTIL MERCURIO E.I.R.L., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
CUARTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo de la posición mayoritaria con la que se ha resuelto el recurso de queja interpuesto por la impugnante.
He sintetizado mi posición en varias resoluciones, entre ellas, por ejemplo, dentro del voto en discordia emitido en la Resolución N° 585-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala (del 6 de julio de 2022) y en el voto dirimente en la Resolución N° 340-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala (del 4 de abril de 2022), a cuyos fundamentos me remito aquí, para sostener mi voto en este caso en concreto.
Así, sostengo que corresponde que se declare infundado el extremo del recurso que arguye que existe una contradicción insalvable bajo métodos de interpretación jurídica sistemática entre lo dispuesto por los artículos 6 y 11 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, cabiendo la exigibilidad del uso de la casilla electrónica entre los sujetos inspeccionados, conforme con el principio de publicidad de las normas y la razonabilidad de una forma de comunicación digital entre empleadores y Administración del Trabajo en el presente tiempo.
En adición, sostengo que cuando en una misma fiscalización se emprenden comunicaciones dirigidas al inspeccionado a través de la casilla electrónica sin obtener respuesta de dicho sujeto obligado, corresponde deducir la responsabilidad administrativa sin generar cargos irrazonables. Este resultado indeseado podría resultar del hecho de que el inspector actuante deposite sucesivas notificaciones por el mismo hecho sin que se registre una respuesta del empleador. En tales
supuestos, la segunda sanción (y las siguientes, de ocurrir) debería imponerse un límite al actuar discrecional de la Administración, que debiera encontrar medios alternativos para asegurar el conocimiento y respuesta del inspeccionado.
Con relación al uso de la casilla electrónica, debe precisarse que la Sentencia del Tribunal Constitucional del 7 de abril de 2022 (expediente 3394-2021-PA/TC), por la que se declaró fundada la demanda de amparo de una empresa que objetó las notificaciones digitales practicadas por la Autoridad Tributaria, no es un criterio que se aplique a las controversias ventiladas ante este Tribunal. Como se advierte del fundamento jurídico núm. 15 de dicha sentencia, se resolvió sobre la base de una regulación contenida en el artículo 104 del Código Tributario, que dispone que la notificación se dirige al domicilio fiscal del investigado. Se trata, por tanto, de un razonamiento jurisdiccional no aplicable a la controversia resuelta ante esta instancia de revisión.
Por estos fundamentos, mi voto es porque la queja se declare INFUNDADA en este extremo, respecto del uso de la casilla electrónica, debiendo procederse al análisis del resto del recurso.
Presidente
20230201ECHV
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